CC BY
48УДК 343.13
Обоснована ли пролонгация Концепции общественной безопасности в Российской Федерации?
Гирько Сергей Иванович, главный научный сотрудник Научно-исследовательского института ФСИН России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
Аннотация: В статье с учетом пятилетия со дня утверждения Президентом Российской Федерации Концепции общественной безопасности Российской Федерации излагается ретроспектива ее разработки и согласования, анализируются ее основные положения и предназначение, современная криминальная обстановка в сфере общественной безопасности и делается вывод о неадекватности восприятия на практике программного документа, его недооценки. Ключевые слова: Концепция общественной безопасности, национальная безопасность, направления общественной безопасности, источники угроз общественной безопасности, обеспечение общественной безопасности.
В ноябре 2018 года исполнилось пять лет со дня утверждения Президентом Российской Федерации В. В. Путиным важнейшего для органов правопорядка страны документа с официальным названием «Концепция общественной безопасности в Российской Феде-
рации» (далее — Концепция), введенного в действие Президентом РФ 14 ноября 2013 года резолюцией N ПР-2685 [1].
Какие изменения произошли в Российской Федерации в сфере правового регулирования Концепции?
34313 Whether justified extension of the Concept of public security in the Russian Federation?
Gir'ko Sergey Ivanovich chief researcher of Scientific Research Institute of the Federal penitentiary service of Russia, doctor of sciences (law), professor, honored worker of science of the Russian Federation
Annotation: In the article, given the five years from the date of approval by the President of the Russian The concepts of public security of Russian are the retrospective of its development and coordination is stated, analyzed its main provisions and purpose, the modern criminal situation in the sphere of public security and the conclusion about inadequacy of perception in practice of the program document, its underestimation is drawn. Keywords: the Concept of public security, national security, directions of public security, sources of threats to public security, ensuring public security.
Прежде всего, на наш взгляд, принят целый ряд законодательных актов, носящих ключевой характер для целей стабилизации общественных отношений, находящихся в зоне «внимания» Концепции.
29 декабря 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ «О безопасности» [2], который помимо основных принципов и содержания деятельности по обеспечению безопасности государства,
определил общественную безопасность, экологическую безопасность, безопасность личности, иные виды безопасности, предусмотренные российским законодательством, на нормативном правовом уровне определил статус Совета Безопасности Российской Федерации (далее — Совбез России).
Таким образом, Совбез России стал по праву именоваться конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку
решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства и другим.
Одной из таких ключевых и актуальных проблем российской современности, имеющей не только теоретическое, но прежде всего огромное практическое значение, явилась проблематика общественной безопасности в Российской Федерации и ее обеспечения.
Вопросы обеспечения общественной безопасности, кроме того, получили особое отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия). Общественная безопасность была названа в качестве одного из основных приоритетов национальной безопасности государства.
С 1 марта 2011 года вступил в действие Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», законодательно закрепивший за полицией правоохранительные функции, в том числе по обеспечению общественной безопасности. Именно нормы данного федерального закона создали для оппонентов Концепции почву для заявления о сугубо ведомственной роли Концепции, поскольку только в ней содержалось прямое указание на реализацию функций по обеспечению общественной безопасности отдельными структурными подразделениями конкретных федеральных органов исполнительной власти, регламентирована миссия самих федеральных органов по вопросам общественной безопасности.
Следует рассматривать вполне своевре-
менными положения Федерального закона от 01.04.2012 N 23-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которыми внесены существенные коррективы в организационно-правовые нормы в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
С этих же позиций следует воспринимать принятый и одобренный 15 июня 2016 года Федеральным Собранием Российской Федерации, утвержденный 23 июня того же года Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [3], урегулировавший общественные отношения, возникающие в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации. Федеральный закон установил правовую и организационные основы системы профилактики в Российской Федерации, общие правила ее функционирования, принципы, направления, виды профилактики и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики.
За прошедшие со дня утверждения Концепции пять лет приняты и другие законодательные акты, укрепившие правовые основы общественной безопасности в Российской Федерации.
К примеру, Указом Президента Российской Федерации от 13.03.2012 N 297 «О национальном плане противодействии коррупции на 2012-2013 годы и внесение изменений в не-
которые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» утвержден «Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы», которым предписывается «систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками» [4].
Вполне уместно напомнить о том, какое место в вопросах национальной безопасности России отводится проблемам, входящим в сферу общественной безопасности.
В частности, М. А. Камилов предпринял попытку найти истоки определения общественной безопасности в утратившем силу распоряжении Правительства Москвы от 16.04.2010 N 707-РП «Об утверждении Концепции комплексной безопасности города Москвы» [5, с. 776], а И. Б. Карашова — в Приказе МВД РФ от 15.03.2002 N 240 «Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ» [6, с. 28].
Являясь непосредственным участником разработки и вышеупомянутого приказа и Концепции, хотим отметить, что при работе над приказом и проектом Концепции в ее основу легли в большинстве своем наработки, полученные еще в ходе подготовки названного Приказа МВД России N 240.
На этапе начала работы над Концепцией дискуссионность вызывали и подходы к самому определению общественной безопас-
ности. При этом одни авторы полагали, что неотъемлемой частью национальной безопасности является общественная безопасность, а другие не включали понятие общественной безопасности в систему национальной безопасности. И. Б. Кардашова, к примеру, воспринимала общественную безопасность в качестве «высшего среза» национальной безопасности и не отождествляла ее с экономической, экологической, информационной и другими видами безопасности, кроме государственной [7, с. 112]. А С. В. Хмелев-ский, описывая взаимодействие цепочки национальная безопасность — государственная безопасность — общественная безопасность, отмечал, что «государственная безопасность выступает средством, а должный уровень общественной безопасности — целью национальной безопасности» [8, с. 153].
В конечном итоге приведенную выше дискуссию подытожила сама Концепция, в которой однозначно определено, что «общественная безопасность — это часть национальной безопасности Российской Федерации» (п. 1).
В контексте рассматриваемых подходов к основаниям, сформировавшим потребность в Концепции, приведем мнение одного из наиболее авторитетных руководителей милиции, члена Совета Федерации Российской Федерации А. А. Чекалина, который причиной разработки Концепции назвал «необходимость создания универсальных, основополагающих федеральных стандартов в российском законодательстве и развитие на их основе соответствующей правовой базы в субъектах Российской Федерации, что в целом должно привести
к совершенствованию правового регулирования общественной безопасности» [9].
С нашей точки зрения, именно исключительная важность определения концептуальных подходов к разработке теоретических положений в сфере общественной безопасности, острая потребность научно-теоретического осмысления и недостаточно отвечающая потребностям практики степень изученности проблемы определили актуальность, и, как показала практика, своевременность данной работы. Она в конечном итоге была одобрена секцией по внутренним угрозам национальной безопасности научного совета при Совбезе России и рекомендована для использования в управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
При этом, как представляется, прежде всего, результаты проведенного масштабного и комплексного научного исследования послужили основой для последующей разработки межведомственной рабочей группой, состоящей из представителей научных организаций федеральных органов исполнительной власти, проекта Концепции на современном этапе. Однако более подробная информация в этой части нами была опубликована ранее [10].
Что же вошло в сферу деятельности Концепции, какие угрозы общественной безопасности получили приоритетность и были утверждены Президентом Российской Федерации в качестве таковых.
Напомним, что Концепция общественной безопасности представила собой систему на-
учно-обоснованных взглядов на обеспечение в Российской Федерации защиты человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств на их права и свободы, безопасность населения, критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации от угроз природного и техногенного характера, актов незаконного вмешательства на указанные объекты.
Иными словами, в центре конструкции находится человек со своими правами и, соответственно, ущербами им: физическим, моральным и материальным.
Данные взгляды основываются на комплексном восприятии и оценке основных источников угроз национальной безопасности в сфере общественной безопасности, указанных в Стратегии. Среди таковых:
1. Террористическая деятельность.
2. Экстремистская деятельность.
3. Деятельность транснациональных, приграничных преступных групп, отдельных физических лиц, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, контрабандой стратегических ресурсов.
4. Преступная халатность в быту, на транспорте, при использовании техники в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, а также в сфере профессиональной деятельности, не связанной с использованием управленческих функций или технических средств.
5. Асоциальное поведение маргинальных
слоев общества (наркомания, алкоголизм, бродяжничество, безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних).
6. Незаконная миграция.
7. Коррупция.
8. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и их последствия. Именно то, что сегодня беспрецедентно актуально.
О качестве деятельности по реализации Концепции могут свидетельствовать, прежде всего, практические результаты, связанные с нейтрализацией перечисленных выше угроз.
Так, в 2018 году в Российской Федерации зарегистрировано на 3,3 % меньше преступлений, из которых 1679 преступлений террористического характера, что на 10,3 % меньше количественного показателя 2017 года, соответственно в прошедшем году зарегистрировано 1265 преступлений экстремистской направленности, что на 16,8 % меньше уровня 2017 года.
За этот же период (2018 год) выявлено 200,3 тыс. преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, что на 4 % меньше показателя 2017 года.
Иностранными гражданами и лицами без гражданства совершено 36,8 тыс. преступлений, что на 6 % меньше, чем за январь-декабрь 2017 года, в том числе гражданами государств-участников СНГ — 34,4 тыс. преступлений, что меньше позапрошлогоднего уровня на 5,3 %.
Оценивая состояние коррупционной преступности в Российской Федерации в целом, необходимо отметить, что в 2017 году про-
изошло снижение в абсолютных показаниях количества выявленных преступлений данного вида на 10 %. В этой связи представляют интерес данные Генеральной прокуратуры РФ за 2017 год [11], согласно которым в стране зарегистрировано 29634 преступления коррупционной направленности. Материальный ущерб от них составил 177,5 млрд. руб., 100,5 млрд. руб. из которых удалось вернуть. В общей сложности в России в 2017 году было выявлено более 70 тыс. преступлений экономической и коррупционной направленности, около 45 тыс. из них расследованы, к уголовной ответственности привлечены около 26 тыс. человек.
По данным МВД России, средний размер взятки составил 78,2 тыс. руб., а при посредничестве во взяточничестве — 536 тыс. рублей.
Казалось бы, картина преступности в сфере общественной безопасности складывается вполне благополучно. Однако анализ другой статистической информации нарушает первоначальное впечатление.
Так, несмотря на снижение в целом по итогам 2018 года количества зарегистрированных преступлений в стране, в 25 субъектах Российской Федерации отмечен рост криминальных проявлений. Удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений за год возрос с 21,2 % до 22,5 %. Половину всех зарегистрированных преступлений (51,7 %) составляют хищения чужого имущества. За истекший год на 10,5 % увеличилось число преступлений, совершенных с использованием оружия. Почти каждое второе расследованное преступление
(58,3 %) совершено в условиях рецидива, а количество тяжких и особо тяжких криминальных проявлений, совершенных организованными группами, выросло на 17,6 %.
Иными словами, состояние преступности в стране в сегментах, входящих в сферу общественной безопасности, трудно назвать стабильным и устойчивым, а динамика изменения показателей в таких секторах, может быть определена не иначе, как неустойчивая.
Как оценить меры по реализации Концепции субъектами, которые включены в нее в качестве таковых?
Несмотря на то, что Концепция вобрала в себя все те принципиальные подходы к вопросам обеспечения общественной безопасности, которые содержатся в Стратегии и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а сама Концепция общественной безопасности представила собой систему научно-обоснованных взглядов на обеспечение в Российской Федерации защиты человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств на их права и свободы, безопасность населения, критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации от угроз природного и техногенного характера, актов незаконного вмешательства на указанные объекты, она до настоящего времени не воспринята адекватно правоохранительными структурами и находится в состоянии стагнации, если не сказать, что положена «далеко на полку» и, выражаясь образно, «пылится», не будучи
востребована.
Как представляется, никаких объективных причин для подобного восприятия этого комплексного документа нет, а в основе лежит пресловутый «человеческий фактор» и элементарный непрофессионализм современных правоприменителей.
Предполагалось, что с вводом в действие Концепция способна на период до 2020 года стать основополагающим документом стратегического планирования, дальнейшего развития системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации, направленным на укрепление правопорядка, сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.
Ожидалось, что закономерным результатом реализации Концепции станет повышение эффективности деятельности сил обеспечения общественной безопасности, снижение уровня преступности и административной деликтности, повышение защищенности населения, а также критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации от актов незаконного вмешательства.
Оправдались ли эти надежды?
Как указанно выше, криминальная обстановка в стране остается нестабильной, сохраняются масштабные и системные проблемы, связанные с незаконной миграцией и преступностью иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации, незаконным оборотом наркотических средств, коррупцией, стали системными масштабные пожары лесных массивов и социально-культурных
объектов, наводнения и паводки, носящие, как правило, «неожиданный» характер, а значит и заставший врасплох специальные силы и средства, и многие другие.
Вопрос риторический — а наносили бы все криминальные и техногенные события, происходящие в России, столь непоправимый ущерб, если бы положения Концепции были реализованы в полном объеме? Полагаем, что вряд ли. Она, конечно, не должна восприниматься в качестве «панацеи от всех бед», но в случае последовательного и поэтапного исполнения концептуальных предписаний, картина по всем вышеперечисленным направлениям могла бы выглядеть иначе.
Наконец, отвечая на вопрос о том, по какой причине в названии настоящей публикации поставлен вопросительный знак, отметим, что в случае последовательной реализации программной части Концепции, вопроса бы не стояло.
Между тем, принимая во внимание, что в самой Концепции определена этапность ее реализации и, в частности, на период с 2017 по 2020 годы предусмотрено принятие комплексных целевых программ, направленных на обеспечение общественной безопасности [12], чего фактически не произошло, а перечнем документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, подлежащих разработке (корректировке) и утверждению в период 2019-2021 годов, утвержденным Президентом Российской Федерации 28.12.2018 N Пр-2533, содержится Концепция общественной безопасности в
Российской Федерации (п. 7), лишь в начале 2019 года МВД России подготовлен аналогичный перечень, в п. 6 которого предусмотрена разработка Концепции общественной безопасности в Российской Федерации на период до 2030 года.
Речь в данном случае идет о том, что предполагается пролонгация действующей Концепции на период до 2030 года. Очевидно, что в случае исполнения предписаний Концепции на новый срок с аналогичной ее предшественнице небрежностью, смысл в разработке и согласовании концептуальных постулатов на новый период отсутствует. Однако если отношение к реализации Концепции приобретет должные формы, безусловной является потребность в документе столь высокого уровня.
Хотелось бы выразить надежду на то, что отношение к Концепции изменится, наконец-то начнется ее действительная реализация различными субъектами — правоохранительными органами на федеральном и региональном уровнях, а ожидания, возлагаемые на Концепцию общественной безопасности в Российской Федерации и связанные с ней конкретные шаги по обеспечению соответствующего состояния общественной безопасности в стране, смогут оправдаться в недалеком будущем, то есть в период 2020-2030 годов.
Примечания
1. Концепция общественной безопасности Российской Федерации. URL: http://www. kremlin.ru (дата обращения: 19.03.2019).
2. О безопасности: федеральный закон от 28.12.2010 N 390-Ф3. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 12.04.2019).
3. См.: http://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-of-23062016-n-182-fz-ob (дата обращения: 04.09.2017).
4. О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: указ Президента Российской Федерации от 13.03.2012 N 297 // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1391.
5. Камилов М. А. Определение общественной безопасности в соответствии с новой Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. N 8.
6. Кардашова И. Б. Об общественной безопасности // Административное право и процесс. 2008. N 2.
7. Кардашова И. Б. Укрепление конституционных основ общественной безопасности. Там же.
8. Хмелевский С. В. Современная система национальной безопасности России: структурно-функциональный анализ // Социально-политические науки. 2011. N 1.
9. Чекалин А. А. О состоянии и проблемах совершенствования правового регулирования
Notes (transliteration)
1. The Concept of public security in the Russian Federation. URL: http://www.kremlin.ru (date of application: 19.03.2019) (in Russ.).
2. About security: the federal law of December 28, 2010 no. 390-FZ. URL: http://www.consult-ant.ru (date of application: 12.04.2019) (in Russ.).
3. URL: http://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-of-23062016-n-182-fz-ob (date of application: 04.09.2017) (in Russ.).
4. About the national plan of counteraction of corruption for 2012-2013 and modification of some acts of the President of the Russian Federation concerning counteraction of corruption: the decree of the President of the Russian Federation of March 13, 2012 no. 297 // Collection of legislative acts of the Russian Federation, 2012, no. 12, article 1391 (in Russ.).
5. Kamilov M. A. Administrativnoye i munitsi-pal'noye pravo, 2014, no. 8 (in Russ.).
6. Kardashova I. B. Administrativnoye pravo i protsess, 2008, no. 2 (in Russ.).
7. Kardashova I. B. Administrativnoye pravo i protsess, 2008, no. 2 (in Russ.).
8. Khmelevskiy S. V. Sotsial'no-politicheskiye nauki, 2011, no. 1 (in Russ.).
9. Chekalin A. A. Analiticheskiy vestnik Soveta Federatsii FS RF, 2013, no. 18 (502) (in Russ.).
10. Gir'ko S. I. Analiticheskiy vestnik Soveta Federatsii FS RF, 2013, no. 18 (502) (in Russ.).
11. General Prosecutor's office of the Russian Federation. The portal of legal statistics. URL: http://crimestat.ru (date of application:
общественной безопасности в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2013. N 18 (502).
12. The Concept of public security in the Russian Federation. URL: http://www.trud.ru (date of
13.04.2019) (in Russ.).
10. Гирько С. И. О Концепции общественной application: 19.03.2019) (in Russ.). безопасности в Российской Федерации до 2020
года и перспективах развития законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2013. N 18 (502).
11. Генеральная прокуратура РФ. Портал правовой статистики. URL: http://crimestat.ru (дата обращения: 13.04.2019).
12. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. URL: http://www.trud.ru (дата обращения: 19.03.2019).
