CC BY
297
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014 Юридические науки Выпуск 4(26)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 351:342.9
КОНЦЕПЦИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ
А.М. Воронов
Доктор юридических наук, профессор,
директор Центра правовых основ развития госуправления и гражданского общества Институт проблем эффективного государства и гражданского общества, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, г. Москва, Ленинградский просп., 49 E-mail: alex_voronoff@mail.ru
Введение: Становление правового государства - сложный, противоречивый процесс. Наряду с явными достижениями в демократизации общественной жизни, либерализации экономики развитие России характеризуется наличием деструктивных явлений, существенно тормозящих осуществление социально-экономических реформ, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства. Поэтому не случайно повышенное внимание современной науки к проблеме обеспечения общественной безопасности. Методы: для получения максимально объективных данных об исследуемом предмете автор основывал свое исследование на общенаучных методах, таких как индукция, дедукция, анализ, синтез. Кроме того, применялись частнонаучные методы: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, системного анализа. Результаты: предлагаются некоторые ключевые методологические основания, которыми следует руководствоваться при разработке региональных систем обеспечения общественной безопасности, разработка и внедрение которых будет способствовать реализации положений Концепции общественной безопасности Российской Федерации. Автор аргументирует целесообразность разработки и принятия закона Пермского края «Об общественной безопасности Пермского края». Перспективы: предложенный автором оригинальный подход к исследованию проблем функционирования, в том числе и региональных систем обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации, имеет несомненную теоретическую и практическую значимость. Научная разработка системы теоретических воззрений на стратегию и тактику обеспечения общественной безопасности в субъектах РФ, направленных на реализацию Концепции общественной безопасности Российской Федерации, в качестве отдельного направления правоохранительной деятельности до настоящего времени как на исследовательском, так и на законодательном уровне не предпринималась.
Ключевые слова: общественная безопасность; реализация Концепции общественной безопасности; региональные системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации
Введение
Становление правового государства -сложный, противоречивый процесс. Наряду с явными достижениями в демократизации общественной жизни, либерализации экономики развитие России характеризуется наличием деструктивных явлений, существенно тормозящих осуществление социально-
© Воронов А.М., 2014
экономических реформ, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства. Поэтому не случайно повышенное внимание современной науки к проблеме обеспечения общественной безопасности.
Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожидаемым обществом состоянием защищенности и его
реальным осуществлением - одна из основных задач российской юридической науки.
Это принципиальное суждение придает проблеме обеспечения общественной безопасности Российской Федерации общенаучный характер. Ее разработка предполагает координацию усилий ученых и специалистов различных отраслей знаний в целях формирования платформы административно-правовой деятельности публичной администрации по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации. При этом социальная потребность в теоретико-прикладной разработке Концепции общественной безопасности была вызвана тем, что формирование как теоретико-прикладных, так и законодательных ее основ имеет весьма непродолжительную историю.
Необходимо отметить, что в середине 90-х годов XX века предпринималась попытка разработать Доктрину общественной безопасности Российской Федерации, согласно которой она должна была составить основу для разграничения функций органов исполнительной власти в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
В составе рабочей группы при ее разработке принимали участие ученые ВНИИ МВД России - профессор М.М. Бабаев, профессор А.П. Шергин и другие ученые. Как справедливо они отмечали, «лошадь у нас идет позади телеги», т. е. на законодательном уровне принимаются различные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность государственных органов власти в сфере обеспечения общественной безопасности, однако концептуальных основ, определяющих систему взглядов, единый, определяющий замысел стратегии и тактики ее обеспечения, на законодательном уровне не принято.
Однако Доктрина по различным причинам не была утверждена и, как следствие, принимаемые в дальнейшем нормативные правовые акты в этой области (в том числе и на законодательном уровне), как правило, были разобщены по своему содержанию,
хотя и преследовали единую цель - обеспечение защищенности общества [1, с. 5-6].
На наш взгляд, это следующие причины: во-первых, проблемы информационного обеспечения правотворческого процесса, так как правовые акты, охватывающие своим содержанием сферу общественной безопасности, имеют место в информационном массиве различных отраслей права; во-вторых, разработка Доктрины предполагает координацию усилий ученых и специалистов различных отраслей знаний в целях получения научно обоснованных и практически значимых результатов как фундамента для конструирования правовых основ деятельности органов публичной власти Российской Федерации, общественных организаций (объединений) и граждан по обеспечению общественной безопасности.
Российское законодательство
об общественной безопасности: состояние и перспективы
За последние два десятилетия в сфере обеспечения общественной безопасности принято более 50 федеральных законов, десятки указов Президента Российской Федерации, более 100 постановлений Правительства РФ, значительное количество нормативных актов субъектов РФ. Несмотря на такое обилие правового материала, складывалась ситуация, когда не только не существовало целостной системы законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности, да и правовое регулирование охватывало только часть общественных отношений, связанных с противодействием различного рода опасностям и угрозам, а в остальных аспектах было больше пробелов, чем правовых решений.
На наш взгляд, не дал ответа на поставленные вопросы и принятый Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. №390-Ф3 «О безопасности» [3], хотя его принятие и стало важной вехой в развитии теории безопасности. При этом следует отметить, что за годы действия закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» существенно изменился характер реальных внешних и внутренних опас-
ностей и угроз, участились природные и техногенные катастрофы, возникли принципиально новые проблемы в области взаимоотношений с иностранными государствами и альянсами. Серьезные изменения претерпела стратегия международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.
Новые угрозы и вызовы изменили содержание и направленность деятельности Российского государства по обеспечению безопасности. Соответственно потребовались корректировка действующего закона «О безопасности», расширение и уточнение целей и задач, стоящих перед Россией в этой области, а также полномочий органов государственной власти по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В Федеральном законе от 28.12.2010 №390-Ф3 «О безопасности» определяются основные принципы обеспечения безопасности и устанавливаются полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области безопасности.
В нем, в соответствии со статьей 83 Конституции Российской Федерации, определяется статус Совета Безопасности Российской Федерации, его задачи, функции, состав и порядок организации деятельности.
Так, к основным задачам Совета Безопасности Российской Федерации, согласно Федеральному закону относятся: обеспечение условий для реализации Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности; формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией; прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выра-
ботка мер по их нейтрализации, а также ряд других.
В соответствии с Федеральным законом, Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.
Однако анализ положений ныне действующего Федерального закона от 28 декабря 2010 г. №390-Ф3 «О безопасности» дает основания констатировать, что он не только не содержит понятие безопасности, но и не определяет перечень объектов безопасности и ряд других вопросов.
Так, в ст. 1, посвященной предмету регулирования Закона, указывается лишь на то, что он определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, не раскрывая при этом механизма обеспечения безопасности. То есть законодатель вообще уходит от ответов на какие-либо вопросы и четких формулировок правовых дефиниций.
Таким образом, из 20 статей закона лишь 7 представляют определенный интерес в плане методологии обеспечения безопасности, остальные посвящены описанию полномочий Президента Российской Федерации и других субъектов обеспечения безопасности, а также статусу Совета Безопасности. На наш взгляд, тексты, появившиеся в периодической печати публикаций (например, «Федеральный закон "О безопасности"», Положение о Совете Безопасности Российской Федерации» [4]), вполне
соответствуют содержанию ныне действующего закона «О безопасности».
Исходя из вышеизложенного можно утверждать, что современное нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения общественной безопасности не имеет в своей основе общей стратегии. В этой области остается достаточный правовой простор для его дальнейшего совершенствования.
О Концепции общественной безопасности в РФ
Автор настоящей публикации почти два десятка лет посвятил исследованию данной проблематики. В январе 2006 г. во ВНИИ МВД России была защищена докторская диссертация на тему «Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения», в приложении №1 которой был представлен разработанный автором проект Концепции обеспечения общественной безопасности.
Работа по данной проблематике была продолжена на базе ВНИИ МВД, где была создана рабочая группа из представителей Совета Безопасности, ФСБ и МВД России, а также других заинтересованных ведомств. И как следствие этой кропотливой работы 14 ноября 2013 г. Президентом России утверждается Концепция общественной безопасности в Российской Федерации [2] (далее - Концепция) в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности. Концепция является основополагающим документом стратегического планирования, определяющим государственную политику по повышению защищенности человека и гражданина, а также материальных и духовных ценностей общества, в связи с этим она подготовлена с учетом «Концепции социально-экономического развития» на период до 2020 года, а также «Стратегии национальной безопасности России» (до 2020 года).
В ней впервые дается трактовка понятия общественной безопасности, под которой понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и ду-
ховных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
При таком подходе приоритет отдан оперативно-розыскной деятельности субъектов безопасности (правоохранительных органов), которая заключается именно в выявлении, предупреждении, раскрытии и профилактике преступлений, а также административных правонарушений в сфере общественной безопасности.
Как отмечается в Концепции, состояние общественной безопасности в стране охарактеризовано как нестабильное. Среди главных угроз названы терроризм, экстремизм, коррупция, незаконная миграция, высокий уровень преступности, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.
Определены цели, задачи и принципы обеспечения общественной безопасности. Главные задачи: укрепить правопорядок; сохранить гражданский мир, политическую и социальную стабильность в обществе; снизить уровень преступности. При этом решение многих задач возлагается на правоохранительные органы, осуществляющие в пределах своей компетенции, оперативно-розыскную деятельность, направленную именно на выявление, предупреждение и раскрытие преступлений. Исключительно большое значение в оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов придается профилактике преступлений, в том числе и вопросам детской безнадзорности. Предпринимаемые политические, организационные, социально-экономические, информационные, правовые и иные меры должны проводиться системно и комплексно. В документе предусмотрены создание государственной системы мониторинга состояния общественной безопасности, совершенствование законодательства, внедрение комплексных целевых программ обеспечения общественной безопасности.
В связи с этим Концепция определяет основные направления деятельности сил обеспечения общественной безопасности в
области противодействия терроризму и экстремизму, в области противодействия преступным и иным противоправным посягательствам, коррупции и незаконной миграции.
При обеспечении общественной безопасности на долгосрочную перспективу Концепция исходит из необходимости постоянного совершенствования системы обеспечения общественной безопасности, а также политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных:
- на предупреждение, выявление и пресечение террористической и экстремистской деятельности, преступлений, связанных с коррупцией, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, а также других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, материальные и духовные ценности общества, критически важные и (или) потенциально опасные объекты инфраструктуры Российской Федерации;
- на профилактику социальных и межнациональных конфликтов;
- на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая оказание первой помощи лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья;
- на совершенствование государственного управления в области пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности;
- на развитие международного сотрудничества в правоохранительной сфере, а также в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Концепция, рассчитанная на срок до 2020 года, называет основные угрозы безопасности, а также определяет методы противодействия этим угрозам. «Несмотря на
принимаемые государством и обществом усилия, направленные на борьбу с преступными и иными противоправными посягательствами, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, необходимый уровень обеспечения общественной безопасности не достигнут», - констатируется в документе.
К числу основных угроз Концепция относит не только терроризм, экстремизм и преступность. Не менее опасным явлением признана коррупция: «Наблюдаются устойчивые тенденции к сращиванию интересов бизнеса и чиновников, включению в коррупционные схемы должностных лиц и представителей бизнеса иностранных государств». Все это в итоге существенно затрудняет нормальное функционирование государственных органов и органов местного самоуправления. При этом именно коррупция подрывает доверие граждан к государственным институтам и влияет на формирование общего имиджа России за рубежом.
Официальной угрозой общественной безопасности названа и нелегальная миграция. Именно нелегальная миграция, отмечается в концепции, создает условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма. При этом, по сути, впервые на уровне документа такого уровня к числу угроз отнесены и неблагоприятные тенденции во внутренней миграции, т.е. в плане переезда граждан России из одного региона в другой. Сейчас, признается в документе, именно особенности внутренней миграции зачастую способствуют возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличению количества этнических организованных преступных групп.
Еще один фактор, официально признанный угрозой общественной безопасности, - это степень износа объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств, гидротехнических сооружений. Все это повышает риски возникновения чрезвычайных ситуаций.
Наблюдаются тревожные признаки и в области защищенности населения и окружающей среды от опасных биологических и химических факторов. Биологическая и химическая промышленность находятся в упадке, отмечается в документе, санитарно-эпидемиологическая ситуация ухудшилась, а это значит, что появляются новые биологические и химические угрозы, повышаются серьезные риски причинения вреда жизни и здоровью людей.
Следует отметить, что реализация Концепции предусмотрена в два этапа: на первом этапе - с настоящего времени до 2016 года планируются принятие необходимых правовых актов, предусмотренных документом, разработка и апробация комплексных целевых программ по обеспечению общественной безопасности и корректировка соответствующих программ на региональном и местном уровне.
На втором этапе (2017-2020 годы) должны быть утверждены комплексные целевые программы по профилактике правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, чрезвычайных ситуаций. В этот период также планируются реализация и мониторинг принятых комплексных целевых программ по обеспечению общественной безопасности.
Таким образом, выстраивается целый комплекс мер и мероприятий, направленных на реализацию положений Концепции общественной безопасности в Российской Федерации и в первую очередь на региональном (Пермский край) и местном уровнях. Кратко остановимся лишь на некоторых ключевых методологических основаниях разработки региональных систем обеспечения общественной безопасности на примере Пермского края.
Методологические основы исследования проблем в сфере функционирования как государственной, так и негосударственной систем обеспечения общественной безопасности Пермского края должны иметь комплексный характер и включать ряд концептуальных подходов, дающих возможность раскрыть различные аспекты этого сложного социального явления.
Теоретический анализ проблемы обеспечения общественной безопасности требует достаточно глубокого рассмотрения вопросов, касающихся качественных характеристик и состояния общественной безопасности в субъектах Российской Федерации. Особое значение в данном контексте имеет выяснение сущностной, содержательной стороны проблемы, которая заключается в определении функциональных и ресурсных возможностей государства по обеспечению защищенности общества от потенциальных и существующих угроз, способных нанести ущерб основам конституционного строя России, сохранению гражданского мира, политической и социальной стабильности в регионе.
История становления теоретических взглядов на проблемы обеспечения общественной безопасности свидетельствует, что для методологического анализа этой проблемы крайне важен вопрос о выборе основы научного мировоззрения. В конечном итоге исторический анализ научных основ теории государства и права показывает, что вопросы обеспечения общественной безопасности, как и государственной безопасности, находятся в зависимости от конкретных политико-правовых учений.
Выводы
Формирование концептуальных основ функционирования систем обеспечения общественной безопасности предполагает прежде всего дефинирование понятий, используемыми для характеристики проблемы обеспечения общественной безопасности: «общественная безопасность», «угрозы общественной безопасности», «обеспечение общественной безопасности», «система обеспечения общественной безопасности», «региональная система обеспечения общественной безопасности», «функционирование региональной системы обеспечения общественной безопасности».
При этом теоретическое исследование проблем в сфере функционирования региональных систем обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации нуждается в экспериментально-правовой
оценке. Следует признать, что научная разработка системы теоретических воззрений на стратегию и тактику обеспечения общественной безопасности в субъектах РФ (Пермский край) в качестве отдельного направления правоохранительной деятельности до настоящего времени как на исследовательском, так и на законодательном уровне не предпринималась.
В связи с изложенным представляется целесообразной в целях реализации положений Концепции общественной безопасности в Российской Федерации разработка законов субъектов РФ об общественной безопасности.
Библиографический список
1. Воронов А.М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2006. 76 с.
2. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/acts/19653 (дата обращения: 20.10.2014).
2. О безопасности: Федер. закон Рос. Федерации от 28 дек. 2010 г. №390-Ф3 //Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №1, ст. 2.
3. Федеральный закон «О безопасности». Положение о Совете Безопасности Российской Федерации. Новосибирск: Изд-во Сиб.ун-та, 2011. 16 с.
References
1. Voronov A.M. Obshhestvennaja bezopas-nost': administrativnye i informacionno-pravovye problemy obespechenija [Public Safety: Administrative and Informationlegal Issues of Ensuring]: avtoref. diss.... d-ra jurid. nauk. Moscow, 2006. 76 p. (In Russ).
2. Koncepcija obshhestvennoj bezopasnosti v Rossijskoj Federacii [The Concept of Social Security in the Russian Federation]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/19653 (data obrashcheniya: 20.10.2014) (In Russ).
3. O bezopasnosti: Feder. zakon Ros. Federacii ot 28 dekabrja 2010 g. №390-FZ [About security: Feder. the law Grew. Federation of December 28, 2010 №390-FZ] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii -Russian Federation Code. 2011. №1. St. 2. (In Russ).
4. Federal'nyj zakon «O bezopasnosti». Polozhenie o Sovete Bezopasnosti Rossijskoj Federacii [The Federal law «On security». The position of the security Council of the Russian Federation]. Novosibirsk: Izd-vo Sib.un-ta, 2011. 16 p. (In Russ).
CONCEPT OF PUBLIC SAFETY: QUESTIONS OF REALIZATION A.M. Voronov
Institute of problems of the effective state and civil society, Financial University under the Government of the Russian Federation 49, Leningradsky Prospekt, Moscow,125993. E-mail: alex_voronoff@mail.ru
Introduction: Formation of the constitutional state - difficult, inconsistent process. Along with obvious achievements in democratization of public life, economy liberalization development of Russia is characterized by existence of the destructive phenomena which significantly are slowing down implementation of social and economic reforms, threatening legitimate rights and interests of citizens, societies, the states. Therefore special attention of modern science to a problem of ensuring public safety isn't casual. Methods: For obtaining the most objective data on a studied subject the author based the research on general scientific methods, such as induction, deduction, the analysis, synthesis. Besides, private and scientific methods were applied: comparative and legal, historical and legal, for-malno-logical, system analysis. Results: For the pur-
pose of optimization of implementation of the Concept of public safety of the Russian Federation by the author some key methodological bases by which it is necessary to be guided when developing regional systems of ensuring public safety are offered. The author reasons expediency of development and adoption of law of Perm Krai «About public safety of Perm Krai». Prospects: The original approach offered by the author to research of problems of functioning of regional systems of ensuring public safety in the Russian Federation has the undoubted theoretical and practical importance. Scientific development of the system of theoretical views on strategy and tactics of ensuring public safety in the territorial subjects of the Russian Federation directed on implementation of the Concept of public safety of the Russian Federation, as the separate direction of law-enforcement activity so far both on research, and at legislative level wasn't undertaken.
Keywords: public safety; implementation of the Concept of public safety; regional systems of ensuring public safety in the Russian Federation
Информация для цитирования:
Воронов А.М. Концепция общественной безопасности: вопросы реализации // Вестник Пермского университета. Сер.: Юридические науки. 2014. Вып. 4(26). C. 35-42.
Voronov A.M. Koncepcija obshhestvennoj bezopasnosti: voprosy realizacii [Concept of public Safety: Questions Of Realization] // Vestnik Permskogo universiteta. Ser.: Juridicheskie nauki -Perm University Herald. Series: Yuridical Sciences. 2014. №4(26). Pp. 35-42. (In Russ).
