CC BY
15
8(11) - 2004
Экономика
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ
РОССИИ В ПРОЦЕССЕ МОДЕРНИЗАЦИИ ЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
УСТРОЙСТВА
Л.А. ЧАЛДАЕВА,
доктор экономических наук, доцент Финансовой академии при Правительстве РФ
24 июня с.г. в Институте экономики РАН состоялось научно-практическое совещание по проблеме обеспечения национальных интересов России в процессе модернизации ее государственно-территориального устройства. В совещании, на котором председательствовал вице-президент РАЕН, академик РАЕН, доктор экономических наук, профессор В.К. Сенчагов, приняли участие представители РАН и РАЕН, Совета безопасности РФ и Государственной Думы РФ, региональных органов власти и высших образовательных учреждений, Издательского дома «Финансы и Кредит». В своих выступлениях участники совещания смело вскрывали актуальные проблемы, исследовали причины их возникновения, намечали пути решения.
В.К. СЕНЧАГОВ отметил, что совещание организовано по инициативе группы экспертов НП «Единая консалтинговая группа», Института экономики РАН и РАЕН, которые ведут научно-исследовательский проект по проблеме обеспечения национальных интересов России в процессе модернизации ее государственно-территориального устройства путем укрупнения субъектов Федерации. В ходе работы над этой темой ученые столкнулись с необходимостью углубленного исследования национальных интересов в сфере экономики. Без решения этого вопроса невозможно разработать приемлемую стратегию экономической безопасности, охватывающую как национальный, так и региональный, «субнациональный» уровень.
Модернизация государственно-территориального устройства России, практически начавшаяся с принятием закона об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, относится к числу проектов, которые нуждаются в экспертной оценке с позиций национальных интересов страны, перспектив ее развития. Распад СССР должен всегда служить напоминанием о том, как осуществление глобального модернизационно-го проекта может вопреки поставленной цели улучшения системы привести к ее разрушению.
Рассматриваемый нами проект тоже является глобальным, но пока еще не сформулирован именно в таком качестве, не проработан как глобальный проект - нет надежной оценки преимуществ объединения регионов, социальные последствия также неясны. Это вызывает определенную озабоченность, так как процесс объединения начался и набирает обороты. Изучая информацию по этому вопросу, можно видеть, насколько противоречивы суждения политиков, ученых, представителей федерального центра, региональных властей и населения. Столкновения мнений и интересов приобретают все большую остроту.
Мне кажется, подчеркнул доктор экономических наук, профессор С.Д. ВАЛЕНТЕЙ, (Институт экономики РАН), что, руководство нашей страны не совсем отдает себе отчет в важности проблем региональной экономики. Есть проблемы макроэкономики, есть проблемы микроэкономики, а региональной экономики вроде и не существует вовсе.
Хотя очевидно: когда некое макроэкономическое решение реализуется на территории регионов, оно приобретает разные формы, и мы получаем совершенно разные результаты.
Еще одна проблема - это проблема типизации регионов. С одной стороны, все наши попытки создать концепцию развития федеративных отношений потерпели провал - такой концепции на сегодня просто нет. Собственно, мы такой концепции и не разрабатывали, мы воспринимали федерализм как отношение 1: 89. С другой стороны, мы совершенно перестали различать типы регионов. 89 - это субъекты Федерации, но это не регионы как таковые.
Итогом той большой работы, которую ведет группа экспертов, могли бы быть очень краткие и четкие рекомендации для правительства. Прежде всего надо убедительно показать на цифрах, что проблемы региональной экономики и безопасности реально существуют.
Что касается федеральных округов, то они могут быть полезны только для решения крупных межрегиональных задач типа строительства БАМа. Через федеральные округа должны проходить бюджетные деньги, чтобы их не разворовывали. Они должны работать на формирование единого экономического пространства России. А что мы видим в сегодняшнем бюджете? 75% денег, которые предназначены субъектам РФ, получили Татарстан и Башкортостан - «самые бедные» субъекты Федерации.
Теперь об укрупнении. Можно по праву считать ненормальной такую структуру, как «сложно-составные» субъекты РФ. Но мне непонятно, почему их ликвидация начинается с наиболее мощных в экономическом отношении субъектов? К тому же никто не видел никаких расчетов - что это даст, во что выльется? Такое впечатление складывается, будто кто-то убедил руководство страны, что если мы объединим эти три субъекта - Тюменскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, - и тогда нефтяные деньги пойдут прямиком в федеральный Центр...
Административная система управления у нас как была, так и осталась. Никаких расчетов нет. Опыт укрупнения и разукрупнения в советский период показывает, что всякий раз подобные реформы проваливались. Причина - отсутствие экономической мотивировки и экономического же обоснования. И хотя нынешнее положение дел будет сохраняться еще какое-то время, надо все же постепенно переходить к приоритету реальной экономики. Альтернативы нет и быть не может.
Принципиальным и острым было выступление доктора экономических наук, профессора А.А. АДА-МЕСКУ (Государственное научно-исследовательское учреждение «Совет по изучению производительных сил» Минэкономики и РАН). Он отметил, что вышел на трибуну по одной причине: у нас есть довольно обоснованная концепция. Она изложена в многолетнем труде «Государственно-территориальное устройство России». В нем с учетом того, что система должна соответствовать политическому типу государства и рыночному характеру хозяйства, предлагается вариантная схема, определена этапность и оценен потенциальный эффект.
Мы исходим из того, что подавляющее большинство российских областей - это небольшие ма-лоресурсные образования. Они лишены производственной специализации, благоприятных условий для комплексного развития. В основе территориального деления должна быть экономика. По нашему мнению, основные принципы административно-территориального устройства - это учет экономических и исторических условий развития регионов, их национальных и иных особенностей, максимальное приближение территориальных органов власти к населению и хозяйству, возможно более полное удовлетворение социальных и культурных потребностей населения.
Базой экономического районирования являются требования, сформулированные в экономическом разрезе: оптимальная концентрация населения и производства, рациональная специализация хозяйства в системе территориально-общественного разделения труда, комплексная диверсификация и интеграция хозяйства, рациональная внутрирайонная организация населения, эффективные межрайонные связи и формирование в каждом регионе территориального хозяйственного и производственного комплексов. Исходя из этого, мы и предложили трехуровневую систему -макро-, мезо- и микро-.
Но сегодня главная задача - это объединение. Не может быть 89 управляемых единиц! Не говоря уже о том, сколько у нас типов регионов - краев, областей и т.д. Должны быть административно-экономические образования - крупные и унифицированные.
Что сочли возможным на первом этапе? Мы не можем прямо сейчас взять и перекроить всю страну - на это никакой науки не хватит. Но ведь можно, не ломая сложившихся границ, путем группировки уже существующих областей объединять их в административные образования - так называ-
емые губернии. У нас было несколько вариантов. Самый лучший вариант, наиболее эффективный, получился из 20 губерний. Мы использовали математические расчеты. Однако оказалось все же, что в этом варианте нарушаются некоторые принципы управления в части приближения управления к управляемым объектам. Поэтому в итоге мы пришли к 28 губерниям. Этот вариант мы считаем более предпочтительным, оптимальным.
Далее. Поменять всю систему одномоментно невозможно. Может быть, имеет смысл ввести переходный период? Сделать в опытном порядке территориальные образования, не придавая им статуса субъектов Федерации, но сформировав их в тех границах, которые мы рассчитали. Поставить во главе каждого такого образования губернатора-координатора, которого назначает Президент РФ. Таким образом, эта структура будет проверяться на практике и совершенствоваться.
О конкретных последствиях тех шагов, которые предпринимаются на данном этапе в направлении практического объединения (образование Пермского края, развертывание переговорных процессов и согласительных процедур в Красноярском крае, Иркутской и Тюменской областях), пока рано говорить. Но в любом случае должны быть общественное согласие, продуманность, последовательность. Спешкой можно свести на нет любое доброе начинание.
С.С. АРТОБОЛЕВСКИЙ занял в выступлении особую позицию: отнес себя к «не очень активным» противникам объединения. Почему 89 субъектов -это много? Кто это сказал? Например, Соединенные Штаты прекрасно управляются с 51 субъектом федерации, хотя, по нашим меркам, это тоже много.
Есть две проблемы, и мы их несколько смешиваем. Первая - это укрупнение, от 89, скажем, к 20 субъектам Федерации. Вторая проблема, которая существует совершенно отдельно, - это ликвидация автономных округов, входящих в состав областей и краев. И тут начинается идеологическая путаница. Из схемы «богатая область - бедные АО» полностью выпадает Тюмень с ее мощнейшими Се-верами. Там работают иные интересы, идет многолетняя борьба элит. И надо понимать, что собираемся мы решать - первую проблему, или все же -вторую. Пока начали со второй, с ликвидации АО. Может, это и оправданно, но, совершенно не проработано.
Кстати, следует отдавать себе отчет, что если мы укрупним субъекты РФ, осуществим изменения на региональном уровне, то они будут совер-
шенно не сочетаемыми с проводимой реформой местного самоуправления, которая ничего подобного не предусматривает. В результате мы получим ухудшение управляемости.
Потом - кто сказал, что в основе деления в федеративном государстве должна лежать экономика? Это - экономическое районирование. В нормальной стране органы власти субъектов федерации, органы местного самоуправления созданы для обслуживания населения. Так вот вопрос: с точки зрения обслуживания населения нам нужны крупные регионы или не нужны? Экономика может существовать и внутри крупных, и внутри мелких... То, что наши губернаторы занимаются экономикой, это неправильно.
Далее. Даже если мы будем присоединять автономные округа к областям, то кто сказал, что мы получим какое-то приращение? Мы изменим маршрут денег - и только! Никакого приращения финансов как таковых это не даст...
И, наконец, следует понять следующее. В результате такой реформы Россия останется федерацией или нет? Будет ли местное самоуправление отделенной от государства частью системы власти? Как изменится Конституция?
Хотелось бы акцентировать внимание на методологической основе оценки происходящих процессов, а именно уточнить, на базе каких критериев будет рассматриваться объединение субъектов РФ, подчеркнула доктор экономических наук, профессор Е.Е. РУМЯНЦЕВА (Российская академия государственной службы при Президенте РФ).
Первый критерий, о котором следует упомянуть, - это критерий эффективности по В.Парето. Согласно этому критерию, любое управленческое решение можно считать эффективным, если оно приносит пользу какой-либо группе представителей общества, не нанося при этом ущерба остальной части общества. Понятно, что не бывает таких решений, которые отвечали бы интересам всех членов общества, то есть всегда возникает конфликт интересов. Судя по материалам СМИ и результатам опросов общественности, объединение субъектов РФ инициируется из Федерального Центра с целью упрощения системы государственного управления. Сопутствующими моментами являются высокая стоимость объединения и перераспределение бюджетных потоков в пользу более бедных регионов. Ясно, что при этом более богатые регионы понесут потери. Следовательно, даже поверхностная оценка навязываемого «сверху» процесса показывает, что данное управленческое решение не
удовлетворяет принятым в мировой практике критериям эффективности.
Второй критерий - это значимость рассматриваемой проблемы с точки зрения приоритетов экономического развития России - удвоения ВВП и преодоления бедности. Поставим вопрос так: согласуется ли объединение субъектов РФ с указанными приоритетами? На мой взгляд, не согласуется, так как оно, во-первых, ущемляет интересы населения более богатых регионов и, во-вторых, требует отвлечения значительных финансовых и временных ресурсов, подрывая экономическую стабильность объединяемых регионов при отсутствии каких-либо аргументов в пользу того, что после объединения их экономика будет расти быстрее, чем до объединения.
Подчас объединительный процесс представляют как инициативу регионов, однако, как уже было сказано, главным мотивом является стремление федерального Центра к упрощению системы государственного управления. По идее, разработчики бюджетной политики должны бы были увязывать данный процесс с повышением эффективности функционирования бюджетной системы страны, но об этом ничего не говорится. Пока же никакой понятной концепции, содержащей различные варианты построения бюджетных отношений, нет.
Одна из центральных проблем сегодняшнего регионального развития России - углубление дифференциации субъектов РФ. Например, разница между регионами по показателям инвестиционных вложений достигает 100 и более раз. Это означает, что неравномерность социально-экономического развития субъектов РФ закладывается на многие годы вперед, так как стратегические инвестиции дают отдачу через десятилетия. В советское время выравнивание социально-экономического развития входило в число приоритетных задач государства. Сегодня на федеральном уровне никто этой проблемы даже не поднимает, не говоря уже о том, чтобы предложить меры по ее решению. Получается, в России отсутствует какая-либо серьезная региональная политика?
Помимо научной проработки процесс объединения субъектов РФ требует также подготовки в организационном и общественном плане. Необходимо развернуть открытое обсуждение этой проблемы с проведением всероссийских научно-практических конференций - причем не только в Москве, но и в регионах. Надо подумать и о создании информационного портала «Регионы России», на
котором оперативно отражалась бы вся информация по проблеме регионального развития.
Стратегическая канва, отметил доктор экономических наук, Е.М. БУХВАЛЬД (Институт экономики РАН), это рассмотрение реформы федеративных отношений, вариантом которой может быть, в частности, укрупнение субъектов РФ. Хотя есть и альтернатива! Например, асимметричная федерация, которая, по существу, является реальностью, поскольку у нас выделяется группа субъектов РФ, входящих в так называемые «сложноустроен-ные» субъекты, которые, вопреки п. 2 ст. 72 Конституции РФ, уже не имеют равного доступа к полномочиям по предметам совместного ведения.
Сама идея реформы федеративных отношений носится в воздухе. Все понимают, что та модель, которую мы имеем сегодня, и ее конституционное отражение - это продукты переходного периода, исчерпавшие себя. Однако прямо признать это и выйти на долгосрочную стратегию реформирования федерации пока не получается. И как часто бывает, когда нет глубокого научного осмысления проблемы, возникают некие навязчивые идеи. Очевидно, у нас такой навязчивой идеей стало укрупнение субъектов РФ. Ни одного реального, продуманного, обоснованного проекта на этот счет пока не предлагалось. Есть, правда, исключения типа Агинского Бурятского округа. Но это - не реформа, по сути - это скорее устранение нелепостей. И вот навязчивая идея укрупнения начинает обрастать... мифами.
Миф первый: 89 субъектов Федерации - это много. Почему много? А сколько впору? Кто говорит 20, кто - 50. Между тем существующая территориальная сетка близка к естественным границам и нормам рационального управления.
Миф второй: укрупнение субъектов РФ выгодно федеральному Центру. Однако обратите внимание, как быстро были пресечены все разговоры о Дальневосточной Республике, об Уральской Республике. Чисто политически (не технически) Центру гораздо удобнее иметь дело с более мелкими, экономически слабыми субъектами. Такой пример: лет пять назад очень мощно себя позиционировали межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Это были интеграционные процессы, которые шли снизу. Сегодня эти структуры фактически ушли с арены. На мой взгляд, это не случайно.
Миф третий: укрупнение приведет к созданию мощных, экономически самодостаточных субъектов РФ. Есть, конечно, Красноярский край, но он и так самодостаточный, это исключение, которое
подтверждает правило. А вот если мы объединим соседние Рязанскую, Тульскую и Калужскую области - дотационные, причем искусственно дотационные регионы, - то непонятно, за счет чего их конгломерат станет самодостаточным.
Миф четвертый: укрупнение даст повышение эффективности управления, экономию на управленческом аппарате. Наделе, как уже отмечалось, на уровне Федерации, на уровне региона некий эффект может быть достигнут. Но если мы объединим три упомянутые выше области, то получим субъект РФ, где будет примерно тысяча муниципальных образований. Управлять этим в принципе невозможно.
Проблема укрупнения должна рассматриваться как один из вариантов модернизации федеративного устройства с учетом принципов федерализма, которые нигде не постулированы, хотя и считаются наличествующими. Должна быть концепция реформирования федеративных отношений. Только в рамках такой концепции с развернутым социально-экономическим обоснованием мы можем найти место и укрупнению, и другим вариантам решения проблемы.
Академик РАЕН, доктор экономических наук, профессор C.B. КАЗАНЦЕВ (Институт экономики РАН, журнал «ЭКО») остановился в своем выступлении на проблеме формирования единого экономического пространства страны. И здесь выделяется несколько крупных блоков проблем.
Первый. Определение самого понятия единого экономического пространства - не просто ли это популярный штамп, стоит ли за ним какое-то экономическое содержание?
Второй. Показатели, которыми описывается, измеряется единство, причем именно экономического пространства, а не пространства вообще.
Третий. Способы измерения или нахождения меры единства этого пространства.
Четвертый. Определение укрепляющих единство факторов, процессов, условий.
Пятый. Разработка мер, укрепляющих единство.
Шестой. Реализация этих мер и контроль за их реализацией.
Возьмем некоторые неустранимые, перманентные факторы, свойственные России, такие как масштабы страны, природно-климатические условия, накопленное национальное достояние.
Если мы говорим о территориальном факторе, то его характеризует, например, удаленность от Москвы административного центра республики, края, области и т.д. Или плотность населения. Ведь
пространство должно быть «без дыр», а если где-то густо, где-то пусто, то пространство разорвано. Далее, оказалось, что плотность населения тесно коррелирует с таким показателем, как густота железных и автомобильных дорог.
Относительно миграции следует сказать, что отток населения, как выяснилось, вовсе не обязательно идет из самых отдаленных регионов с суровыми природными условиями. Дело прежде всего в условиях жизни, а не в климате.
В качестве показателей уровня жизни рассматривались ВРП надушу населения, среднедушевые доходы, объем платных услуг населению и прочие характеристики качества жизни людей. Анализировались также объемы инвестиций, экспорта и т.д.
Образованный в процессе исследования набор показателей был разбит на группы по содержательному признаку: хозяйствующие субъекты и условия хозяйствования, уровень социально-экономического развития, транспорт и связь (как единящий фактор, как обруч на «бочке»-регионе), бюджетные отношения и финансово-кредитная система. Последняя группа в логику рассуждения, исходящего из перманентных факторов, не укладывается, но она необходима, так как мы говорим об экономике, о рыночном хозяйстве, а они не существуют без финансово-кредитной составляющей.
В заключение заметим, что вопрос объединения субъектов Федерации - абсолютно самостоятельный вопрос, требующий отдельного рассмотрения. Те расчеты, которые сделаны на сегодня по данному вопросу, показывают, что эффект от объединения получается чисто расчетный, манипуля-ционный. А что будет на деле?
С большим вниманием было встречено интересное выступление В.А. ХАРИТОНА, главы представительства Ханты-Мансийского автономного округа в Москве - вице-губернатора ХМАО. Он отметил, что сейчас речь идет только о том, что для регионов статус-кво сохранится в показателях бюджета следующего, 2005 г. А что будет начиная с 2006 г.? Никто не подумал. А это цена вопроса, это интересы населения ряда субъектов РФ - граждан Российской Федерации, которые имеют те же права, что и в других регионах. Россия по своему устройству - асимметричная федерация, в основе которой далеко не только политика, субъективная воля, но и объективные факторы. Это результат действия законов экономики, развития производительных сил, которые не учитывать нельзя. Наверное, в ближайшие 50, а то и 100, лет невозможно будет что-либо кардинально перекроить.
Что касается Западно-Сибирского региона, то уникальная динамика роста экономики двух автономных округов - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого - это не что иное, как результат их десятилетнего самостоятельного развития. Сегодня можно сказать, что сложившаяся система оправдала себя на 100%. Только в 2001 г. Российская Федерация за счет новаций, которые мы ввели в региональное законодательство, получила 6 млрд дол.
До сих пор та совокупность полномочий, которыми наделен каждый субъект РФ, реализовы-валась у нас в полном объеме. Мы в очередной раз поспешили с принятием ряда законов и снова меряем всю Россию одним аршином. Мне кажется, функции Федерации должны были бы заключаться в выработке некой схемы, модели формирования и наполнения властных полномочий конкретным содержанием, разделения прав и обязанностей, определения ответственности региональных и муниципальных органов власти.
Что касается заявлений об улучшении управления, о возрастании экономической мощи укрупненных регионов, то применительно к Тюменской области и двум автономным округам обоснованность таких прогнозов вызывает сомнения. Давайте подумаем и не будем торопиться хотя бы по одной простой причине: мы можем фактически разделить Россию надвое. А за Тюменской областью лежит также рассекающий страну Красноярский край с его округами. Между тем на ближайшие полвека Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округи как были экономическим сердцем России, так им и останутся. Чтобы создать еще одну такую машину, какая была создана в СССР, нужны время, мощнейшие финансовый и людской потенциалы. Увы, сейчас нет тех стимулов, которые работали в советское время, - кстати, далеко не худшие стимулы. Сегодня государство, не говоря уже об отдельных регионах, не в состоянии задействовать подобные рычаги.
Поспешность в принятии решений, без должной оценки всех факторов, дающих положительную или отрицательную динамику, улучшающих или ухудшающих жизнь людей, опасна. А жалеть о сделанном придется...
Академик РАН А.Г. ГРАНБЕРГ подчеркнул в выступлении: очень важно, что проблема изменения государственно-территориального устройства исследуется не сама по себе, отдельно взятая, а со всеми сопутствующими ей противоречиями и антагонистическими интересами различных субъектов РФ и Центра. Главное достоинство этого про-
екта - рассмотрение вопросов преобразования структуры Российской Федерации в общем контексте как экономических, политических проблем, так и проблем национальной безопасности. К сожалению, с самого начала советского периода государственно-территориальное устройство нашей страны формировалось под влиянием идеологических и политических факторов, а не на основе научного анализа и прогнозирования. Уже хотя бы поэтому люди науки не могут принимать его как данность и должны задумываться над тем, как его усовершенствовать.
Общая канва, в рамках которой мы считаем возможным рассматривать различные аспекты реформирования структуры Российской Федерации, - это диагностика современных проблем в пространстве России, дифференциации, неравномерности развития, дезинтеграции, особых проблемных зон и прочих болевых точек. За этим логически должна следовать выработка государственной стратегии, и тут же неизбежно возникает вопрос: кто будет эту стратегию осуществлять, кроме федерального Центра? Дело в том, что задача уравновешивания интересов в принципе неразрешима, если использовать традиционные механизмы Совета Федерации, Государственной Думы.
При этом мы не должны гипертрофировать роль государства. Что такое субъект Федерации? У него есть власть, но экономикой он не командует. Поэтому встает еще один важнейший вопрос: как себя ведет бизнес в региональном пространстве, как он реагирует на перераспределение властных полномочий?
Не надо цепляться за эту форму - автономный округ. И Ханты-Мансийская земля, и Ямало-Ненецкая вполне созрели для статуса действительно самостоятельных субъектов РФ. А всякие переговоры, которые они ведут с Тюменской областью, -надолго и без особой надежды на реальный успех. В результате может возникнуть еще более запутанная конструкция, чем сейчас.
У нас огромное количество разных точек зрения на различные аспекты проблемы реформирования России. Сейчас, к сожалению, нет основы, объединяющей ученых, и дифференциация взглядов все более усугубляется, поскольку здесь затронуты специфические интересы. Мы не вправе пассивно наблюдать за хаотическим движением - это неестественно для науки. Нужно постараться заложить некий фундамент, на котором консолидировали бы свои усилия большинство специалистов, работающих поданной проблеме.
Прежде чем решать проблему, определимся, о чем идет речь - отметил А.М. БАГИН, директор Некоммерческого партнерства «Единая консалтинговая группа». Даже в выступлениях участников совещания одновременно звучало несколько терминов -«административно-территориальное деление», «государственно-территориальное устройство», «федеративное устройство» и т.д. Термин «укрупнение регионов» тоже представляется довольно туманным. Очевидно, прежде чем переходить к выработке концепции какой-то реформы, необходимо определиться с понятийным аппаратом.
Второе. При проведении любых преобразований надо сначала разобраться, какая для этого имеется нормативная база. В данный момент для изменения структуры Российской Федерации нет другой базы, кроме Конституции. А там в ст. 5, которая не может быть изменена парламентом, перечислены типы субъектов РФ. Значит, априори мы не можем без сложной процедуры внесения поправок в Основной закон (путем созыва Конституционного совещания, проведения общероссийского референдума) реформировать Федерацию произвольно. Например, нельзя ликвидировать все автономные округи - нужно оставить как минимум два, поскольку они упомянуты в Конституции во множественном числе. По аналогичной причине нельзя объединять города федерального значения, Москву и Санкт-Петербург, с соответствующими областями. Нельзя менять статус Еврейской автономной области или ликвидировать ее.
Уж если задача реформирования федеративного устройства встала на повестку дня, то следует ее всесторонне обсудить, подготовить серьезную программу и, если потребуется, внести изменения в Конституцию, то идти на такой шаг надо осознанно и продуманно. Но весь этот процесс должен быть настолько основательным, что сейчас, это очевидно, преждевременно говорить о практических аспектах реформы - начинать надо с разработки концепции нового федеративного устройства России, предварительно определившись с основными понятиями и целями. От частичных, косметических мер никакого реального эффекта не будет, все выльется в бесполезное отвлечение сил и средств.
Подход к проблеме должен быть комплексным, отметил доктор экономических наук, профессор В.А. ДАДАЛКО (Алгонбанк, Центр экономической политики и бизнеса).
А это значит, что обсуждение возможности и целесообразности объединения субъектов Россий-
ской Федерации немыслимо без соблюдения следующих условий: 1) применения индивидуального подхода к решению вопроса о целесообразности объединения; 2) приоритетности национальных интересов России в целом над интересами отдельных регионов, жизненность национальных интересов проверяется тем, насколько полно они учитывают региональные особенности и специфику их экономических активов; 3) приоритетности результатов от объединения в реальном секторе экономики и в социальной сфере, отражающих национальные интересы России, причем целесообразность объединения должна оцениваться индикаторами экономического роста и уровня жизни населения в объединяемых субъектах Федерации: важным является сравнение уровней жизни населения объединяемых регионов; 4) соблюдения интересов коренных национальностей данного региона; 5) учета производственной специализации объединяемых регионов; 6) оптимизации кооперативных связей; 7) учета преобладания действий на территории регионов тех или иных крупных компаний; 8) геополитическими устремлениями иностранных партнеров по бизнесу и формированием финансово-банковских организаций.
Объединение регионов приводит к системному радикальному изменению финансовых потоков, в первую очередь, - по линии взаимосвязей с федеральным бюджетом, а также к необходимости реконструкции финансовых и бюджетно-налоговых отношений между до сих пор самостоятельными субъектами РФ...
Чтобы достигнуть желаемого результата, отметил кандидат юридических наук В.Д. ПОДУФАЛОВ (Международный клуб экономической безопасности), план должен опираться на четкий научный прогноз.
Бюджетно-налоговое реформирование, связанное с объединением бюджетно-налоговых систем двух субъектов Федерации, должно носить системно-программируемый характер:
а) и на федеральном, и на региональном уровнях должна быть разработана программа финансово-бюджетного объединения двух субъектов Федерации, включающая алгоритм слияния этих двух систем (цели, конкретные задачи, финансовые потоки, федерально-региональное участие и другие аспекты);
б) процесс объединения должен быть разделен на несколько этапов:
предварительный этап объединения (интеграции) -1-2 года;
этап среднесрочной адаптации бюджетно-финансовых систем - 3 - 5 лет;
этап эффективного объединенного бюджетно-налогового финансового развития, т.е. проявления стратегических целей и преимуществ объединения;
в) следует иметь в виду и предусмотреть меры по ограничению таких возможных (и скорее всего - неизбежных) явлений, как проявление бюджетного иждивенчества. Необходимо на основе и федеральной и экспериментальной нормативной базы разработать модель межбюджетных отношений внутри уже нового территориального образования.
В заключение совещания В.К. Сенчагов отметил, что поднятые вопросы очень интересны и актуальны. Но многие аспекты этой проблематики еще далеко не ясны. Важнейшие моменты - понятийный аппарат, расчеты и обоснования. Нужна какая-то модельная проработка. Частично здесь уже был представлен ряд расчетов. Это направление надо продолжить.
Был затронут вопрос о цене объединения регионов. Это правильно. Практика показывает, что реальная стоимость таких проектов достаточно высока, хотя при их обсуждении все это стараются завуалировать, уверяют, что никаких дополнительных расходов бюджетных средств не потребуется.
На самом деле объединительные процессы затратны, от этого никуда не деться, и объемы финансирования должны отражаться в соответствующих расчетах.
Далее. Проблему нельзя рассматривать в отрыве от корпораций, от их деятельности в регионах. У них сложился определенный режим функционирования, и коль скоро мы начинаем объединительные процессы, то надо представлять себе, как это скажется на бизнесе. Ответа на этот вопрос мы не имеем даже в самом общем виде.
В сегодняшних непростых условиях мягкие формы объединения более предпочтительны, чем жесткие. Последние годятся только в некоторых крайних случаях. Мягкие формы связаны с поэтапной интеграцией, созданием информационной базы, развитием банковской, финансовой системы. Если двигаться этим путем, то услуги будут не отдаляться от населения, а приближаться к нему. Пока что, например, кредитно-финансовая система развита в пространстве России очень неравномерно.
Очевидно, разработчикам темы больше внимания следует уделять расчетам. Это даст дополнительные аргументы при решении поставленных вопросов.
