Обеспечение эффективного инвестирования и целевого использования бюджетных средств при реализации государственных экономических проектов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

СЧ

Ol

О CJ

О

о о

Q. C[ CQ

s

I-

о

0

1

о я с о т ш vo >s о

о ф

у

S

2

0

1

о о

2 ф d я

ü <

ü S I

н

о ф

Обеспечение эффективного

инвестирования и целевого использования

бюджетных средств при реализации государственных экономических проектов

Минаков А.В.*

This article considers policy of the state investment and methodological aspects of investment forecasting in the realization of the state programs with use of criteria of the predicted risks of economic safety in the financing investment projects.

Обеспечение эффективного инвестирования и целевого использования бюджетных средств в периоды кризиса является приоритетным направлением в решении основных экономических проблем, стоящих перед государством. Федеральные целевые инвестиционные программы являются эффективным инструментом осуществления государственной экономической и социальной политики России, особенно в отношении долгосрочных задач и реализации крупных инфраструктурных проектов. Именно такой, программно-проектный подход, применяется и в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других развитых странах для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

По предварительным итогам 2009 г. можно констатировать, что российская экономика вышла из острой фазы кризиса. Об этом свидетельствует возобновление роста российской экономики во второй половине 2009 г. В III и IV кварталах 2009 г., по предварительной оценке, прирост ВВП (с учетом сезонности) составил 1,1 % и 1,9 % соответственно1. При этом положительные тенденции оживления экономики сопровождаются резким замедлением инфляции, что позволяет предположить, что рост является сбалансированным и не основан на появлении новых «пузырей» на отдельных рынках. Стабильной остается ситуация в социальной сфере — в результате проводимой антикризисной политики удалось предотвратить рост социальной напряженности, под контролем находится уровень безработицы (на конец ноября он составил 8,1 % экономически активного населения, против 9,1 % по итогам первого квартала).

В то же время положительные тенденции пока носят неустойчивый характер. Экономический рост и увеличение объема промышленного производства в одних секторах сочетается с падением в других. Продолжается стагнация основных «локомотивов» устойчивого роста — инвестиционной и кредитной активности.

В экономике продолжают доминировать факторы, обусловившие быстроту и глубину спада: зависимость от конъюнктуры мировых цен на товары сырьевого экспорта, низкий внутренний спрос и неспособность российской промышленности его обеспечить, слабая финансовая система и отсутствие в экономике «длинных» денег. Антикризисная политика Правительства Российской Федерации на первом этапе (конец 2008—2009 гг.)2, несмотря на наличие модернизационной составляющей, в большей степени была направлена на смягчение последствий воздействия кризиса на граждан и экономику, на предотвращение безвозвратных потерь промышленного и технологического потенциала.

Это значит, что продолжение восстановительного роста в сложившейся экономической парадигме, во-первых, будет неустойчивым, поскольку внутренние риски российской экономики в краткосрочном периоде не устранены, во-вторых, более медленным, поскольку будет жестко «завязано» на восстановление мировой экономики, и, в-третьих, будет воспроизводить ту модель экономики, уход от которой был обозначен в качестве главного приоритета докризисной повестки дня Правительства Российской Федерации.

Какова же политика обеспечения эффективного инвестирования, если инвестором является государство?

Заместитель начальника НКиПФХД АЭБ МВД России, кандидат экономических наук, доцент.

Политика эффективного государственного инвестирования

Как отмечено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2010— 2012 гг.3, бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.

При принятии в 2008 г. Федерального закона от 24 ноября 2008 г. №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»4 был соблюден принцип трехлетнего бюджетного планирования. Однако в связи с кризисными явлениями в 2009 г. было приостановлено действие отдельных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, что повлекло за собой сокращение периода планирования федерального бюджета до одного года.

В 2009 г. практически весь объем дефицита федерального бюджета финансировался за счет средств Резервного фонда. Так, на обеспечение сбалансированности федерального бюджета в 2009 г. и в 2010 г. направлены средства фонда в размере 2 821,5 млрд руб. и 1 860,1 млрд руб. соответственно 5. После исчерпания средств Резервного фонда в 2010 г. бюджетная политика будет в большей степени ориентирована на финансирование дефицита федерального бюджета с помощью государственных заимствований.

Использование средств Фонда национального благосостояния, также являющегося источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 г., на финансирование части трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд при отсутствии пополнения фонда приведет к снижению объемов фонда и необходимости повышения доли государственных заимствований в финансировании дефицита федерального бюджета в 2010—2012 гг. В 2009 г. на срок до 1 января 2013 г. приостановлена норма Бюджетного кодекса Российской Федерации, ограничивающая общий объем иных источников финансирования дефицита федерального бюджета одним процентом прогнозируемого ВВП. В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета общий объем иных источников финансирования дефицита федерального бюджета составит 2,0 % к ВВП в 2010 г.,

2,7% к ВВП в 2011г. и 1,6% к ВВП в 2012 г.6

С 1 января 2010 г. до 1 февраля 2012 г. доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния после их поступления на единый счет федерального бюджета не будут перечисляться на счета по учету средств фондов. При этом к ним будут применяться общие нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации для доходов федерального бюджета.

Государство ужесточает требования к инвесторам, участвующим в проектах Инвестиционного фонда РФ. Бюджетные деньги под проекты будут выделяться только в том случае, если бизнес подтвердит свою финансовую состоятельность. Кроме того, исключается возможность получения компаниями госгарантий по кредитам, которые компании привлекают для реализации проектов по линии Инвестиционного фонда РФ. То есть добиваться получения ссуд инвесторы должны будут самостоятельно, без государственной поддержки. Таким образом, претендовать на двойную поддержку — через госгарантии и бюджетные деньги — бизнес не сможет.

В 2010—2012 гг. из бюджета планируется выделить в Инвестиционный фонд более 125 млрд руб.7

Процедура рассмотрения проектов проходит три основных этапа — инвестиционная комиссия, правительственная комиссия и утверждение на заседании правительства РФ.

Предполагается, что государство будет финансировать бизнес-проекты стоимостью не менее 5 млрд руб. в течение пяти лет. Частный инвестор должен будет вложить минимум 25 % средств. Рентабельность проекта должна составлять не менее 4 % и не более 11 %8.

Одобренные правительственной комиссией инвестиционные проекты распределяются по отраслям экономики следующим образом:

> 45% — на развитие транспортной инфраструктуры;

> 30% — на развитие промышленных отраслей;

> 10% — на реализацию проектов в области ЖКХ;

> 5% — на создание инновационной инфраструктуры;

> 10% — на другие отрасли народного хозяйства.

сч

01

г •

о

о

сч •

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

СЧ

Ol

О CJ

О

о о

Q. C[ CQ

s

I-

о

0

1

о я с о т ш vo >s о

о ф

у

S

2

0

1

о о

2 ф d

я <

S I

н

о ф

со

Господдержка из Инвестиционного фонда РФ осуществляется в трех форматах:

> прямое софинансирование проектов;

> участие в акционерном капитале компании, которая будет заниматься тем или иным проектом;

> система государственных гарантий, которая будет отличаться от действующих гарантий Министерства финансов РФ (так как их не надо прописывать ежегодно в бюджете, и эти средства не сгорают по итогам года). Новые требования введены с 2009 г., и

они логичны, особенно в нынешних сложных условиях: часть денег в инвестиционные проекты вкладывает государство, а другую часть оплачивает бизнес. Доля со-финансирования со стороны частного бизнеса инвестиционных проектов федерального значения должна быть не менее 25 %, регионального — не менее 50 %.

Для обеспечения рационального и эффективного управления инвестиционными расходами бюджета, ориентации их на достижение конечных результатов федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) формируется на следующей основе:

> обеспечения преемственности федеральных инвестиционных обязательств;

> поддержки инвестиционных и инновационных проектов, реализация которых способна внести значимый вклад в достижение поставленных целей, влияющих на уровень национальной конкурентоспособности и темпы роста экономики в целом;

> отказа от реализации задач, не носящих первоочередной характер;

> обеспечения финансирования в полном объеме строек и объектов, предусмотренных к вводу, в целях недопущения удорожания строительства;

> персональной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за целевое и рациональное использование государственных инвестиций;

> создания комплексной системы государственных контрактов, включающей анализ соответствия показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета.

С учетом кризисных явлений в 2009 г. и в силу неопределенности параметров среднесрочного прогнозирования детальная структура расходов федерального

бюджета в разбивке по ведомствам, предусмотренная действующим бюджетным законодательством, утверждена только на 2010 г., а для планового периода 2011— 2012 гг. ограничена утверждением основных характеристик федерального бюджета. Кроме того, Федеральным законом о федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. утверждены объемы межбюджетных трансфертов, предоставляемые из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации и бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования на плановый период 2011 и 2012 гг.

Совокупность мероприятий федеральных целевых программ, реализуемых в 2009 г., была направлена на решение приоритетных задач государственной политики по направлениям «Закрепление и расширение конкурентных преимуществ в традиционных областях (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов)», «Структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития», «Развитие человеческого потенциала», «Переход к новой модели пространственного развития экономики», установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.,9 а также Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 гг.10

Такой подход, являющийся временной мерой на период до окончания финансового кризиса, позволяет более точно определить параметры федерального бюджета.

Таким образом, сохраняются режим скользящей трехлетки и принцип раздельного планирования ассигнования на исполнение действующих и принимаемых обязательств с укрупнением параметров, утверждаемых на плановый период.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг. после завершения кризисного периода необходимо будет как можно скорее вернуться к закрепленным в Бюджетном кодексе в 2008 г. принципам бюджетной политики. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы нефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7 % ВВП, а финансиро-

вание дефицита за счет прочих источников (преимущественно долговое финансирование) — в размере не более 1 % ВВП. Использование средств Фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.

Анализ существующей политики обеспечения эффективного инвестирования и бюджетирования государственных экономических проектов достаточно продуман в отношении удержания финансовой стабильности в период кризиса при имеющемся запасе прочности в виде Резервного фонда. Однако Резервный фонд не панацея, так как он может сдержать кризисные явления только на определенном этапе.

Необходимы методологические подходы по определению уровней кризисных явлений и обеспечения экономической безопасности страны.

Методологические подходы по обеспечению

экономической безопасности инвестиционных государственных проектов в условиях финансовой нестабильности

Попробуем рассмотреть важный методологический аспект инвестиционного прогнозирования при реализации государственных программ с использованием критериев прогнозных рисков экономической безопасности при финансировании инвестиционных проектов. Это, по мнению автора, позволит выявить новые отдельные положения в бюджетном процессе:

> совместить два базовых показателя экономического развития: прогнозные риски развития и эффективности комплексных мероприятий в бюджетном процессе в области государственных расходов;

> оценить преимущественное использование решений задач прогнозирования в области экономической безопасности;

> обосновать ограниченное число интегральных показателей и критериев прогнозного развития в области экономической безопасности при планировании государственных инвестиционных программ.

Долгосрочное прогнозирование инвестиционных процессов строится на основе методологии интегрального прогнозирования, воспринимающей и системно развивающей научное наследие фундаментальных прогностических школ: теорию предвидения и учение о циклах, кризисах и инновациях Н. Кондратьева, В. Леонтьева, Й. Шумпетера.

Следует отметить, что показатель интегрального народнохозяйственного эффекта необходимо рассчитывать в крупномасштабных проектах, осуществляемых с участием государства и существенно затрагивающих регионы страны.

При определении экономической эффективности инвестиционных проектов предстоящие затраты и результаты оцениваются в пределах расчетного срока, в базисных, мировых, прогнозных и расчетных ценах (последние учитывают уровень инфляции). При этом используя такие показатели, как чистый дисконтированный доход (интегральный эффект), внутренняя норма доходности, срок окупаемости и др.

В основу оценок эффективности инвестиционных проектов положены следующие основные принципы, применимые к любым типам проектов независимо от их технических, технологических, финансовых, отраслевых или региональных особенностей, которые отражены в работах Г. Бирмана, С. Шмидта, У.Ф. Шарпа, Г.Дж. Александера, Дж.В. Бейли и др.:

> рассмотрение проекта на протяжении всего его жизненного цикла (расчетного периода) — от проведения пре-динвестиционных исследований до прекращения проекта;

> моделирование денежных потоков, включающих все связанные с осуществлением проекта денежные поступления и расходы за расчетный период с учетом возможности использования различных валют;

> сопоставимость условий сравнения различных проектов (вариантов проекта);

> принцип положительности и максимума эффекта.

Сам процесс оценки обеспечения эффективного инвестирования предлагается разделить на два этапа (рис.1):

1. Оценка общественной (социальной) и бюджетной эффективности с уровнем определения угроз экономической безопасности.

2. Выработка организационно-экономического механизма и определения коммерческой эффективности проекта.

В качестве показателя эффективности может использоваться совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ, который достигается за счет проведения структурных изменений в экономике. При этом государственные расходы могут рассматриваться как долгосрочные инвестиции.

см

01

г •

о

о

см •

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

первый этап

Оценка общественной значимости проекта

Оценка социальной эффек- Бюджетная эффективность проекта

тивности

Оценка экономической безопасности проекта

второй этап

CJ

Ol

о

CJ

о о о

Q.

со

S

н

о

0

1

о я с о

т ф

VO >5

о *

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я <

S I

н

о ф

со

Рис.1. Концептуальная модель оценки эффективности использования государственных

средств в инвестиционных проектах

Оценка эффективности инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств государственного бюджета, осуществляется по двум направлениям:

> оценка социальной эффективности

Е);

> оценка бюджетной эффективности

(Еы).

Оценка эффективности государственного инвестиционного проекта Е\ определяется по формуле:

Жсош + Еы Ж^бюджЬ (1),

где:

Е{ — итоговая оценка эффективности 1-го инвестиционного проекта;

Еы — оценка социальной эффективности 1-го инвестиционного проекта;

— удельный вес оценки социальной эффективности 1-го инвестиционного проекта в составе итоговой оценки в зависимости от отраслевой принадлежности;

Еы — оценка бюджетной эффективности 1-го инвестиционного проекта;

Жы — удельный вес оценки бюджетной эффективности 1-го инвестиционного проекта в составе итоговой оценки в зависимости от отраслевой принадлежности.

Удельные веса оценок социальной и бюджетной эффективности инвестиционных проектов в зависимости от отраслевой принадлежности рассчитываются экспертным методом с учетом социально-экономической специфики и естественных ресурсных условий (табл.).

Таблица 1

Удельные веса оценок социальной и бюджетной эффективности инвестиционных проектов в зависимости от отраслевой принадлежности

Отраслевая принадлежность инвестиционного проекта Удельный вес оценки социальной эффективности (Wsi) Удельный вес оценки бюджетной эффективности (Wbi)

Образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физическая культура 0,8 0,2

Жилищно-коммунальное хозяйство 0,7 0,3

Сельское хозяйство 0,7 0,3

Управление 0,6 0,4

Транспорт, энергетика, связь 0,6 0,4

Торговля, общественное питание, туризм, прочие отрасли экономики 0,4 0,6

Основным недостатком предлагаемой методики может стать ограниченность использования, поскольку реализация отдельных программ государства может не предполагать получение прироста доходов бюджетов, например, целевые программы социальной направленности. Однако если рассматривать отдельные положения их реализации, то прирост доходов бюджетов также вероятен, а следовательно, можно будет использовать данные методы и в этих случаях. Наибольшую эффективность данная методика будет иметь при оценке капитальных расходов бюджетов.

Если мы говорим об экономических кризисах, то мы говорим о рисках в планировании бюджета, инвестиций и в ко-

нечном счете об экономической безопасности страны.

Все риски можно разделить на несколько больших групп:

> > >

R„— потенциальные;

Ra— приемлемые; Rk— критические.

Уровень экономической безопасности эффективного инвестирования и бюджетирования будет находиться при нахождении такой границы критических рисков, когда они будут переходить из уровня критических к уровню приемлемых (рис.2).

Тогда предполагаем, что потенциальные риски Rp(t) сопоставляются с приемлемыми рисками {Rfl(t)} и критическими RK(t), которые могут наступить при дестабилизации экономической обстановки за время t.

см

OI

Z •

о

о

см •

о о о

Q.

со 2

А 1

1 1 {Rpft)>! Rk1{t) —-„ •-

/"■-........... Rp(t) .......

/ \! — I (Rp(t)}

1- -1 1 1 1 F Rk2{t)

■ 1 —Прогнозный период—*■ t

I -*-

___ критические

_ ____ потенциальные

приемлемые

to

ti

Рис.2 Концепция эффективного инвестирования с учетом рисков

н

о

0

1

о я с о

п ф

VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я *

<

*

S I

н

о ф

СЧ

Ol

О CJ

О

о о

Q. C[ CQ

s

I-

о

0

1

о я с о т ф vo >s о

о ф

у

S

2

0

1

о о

2 ф d я

ü <

*

S I

н

о ф

Основными методами определения рисков Rp в задачах прогнозирования являются детерминированные методы, когда для заданных времени t и отрезке времени At заранее известны или установлены величины ущербов D(t) (damage) и вероятности возникновения P(t) (probability) в заданных неблагоприятных событиях в момент t, тогда:

Rp(t) = 1 Dp(t) • Pp(t). (2)

Когда для заданного вида неблаго -приятного события имеются статистические данные по числу неблагоприятных событий этого вида в момент tt и общее число таких событий за интервал времени At, а также ущербы D(t), соответствующие /-событию, и статистические данные по всем событиям D(t). Тогда ущербы D;(t) располагаются в ряд nt по мере их уменьшения и определяются вероятности

Pp(t)=М. (3)

F «0 At

По величинам D(t) и P/(t) строится зависимость «P (t) — D/t)». После чего по статистическим данным рассчитываем:

P/(t) = I P/(t)D/(t). (4)

j

Выражения (2) — (4) используются для времени t, предшествующего прогнозному (t0 < t), а величина Rp(t) принимается в качестве исходной.

Потенциальные риски Rp(t) сопоставляются с приемлемыми рисками {Rfl(t)} и критическимиRк(t).

На основе анализа рисков Rp(t) и {Rfl(t)} устанавливаются приемлемые уровни рисков {Rfl(t)} для конечного прогнозного времени t. Эти риски, как правило, не должны превышать наиболее низкие величины приемлемых рисков

{Яа(Т)} для времени Т0, которое мы берем за точку отсчета.

Тогда основным выражением для прогнозирования экономической эффективности государственного инвестирования с использованием критериев упомянутой группы рисков Кз(Т), {Ка(Т)} и Кк(Т) и выражений (2) — (4), т.е. с учетом экономической безопасности, может служить следующее выражение:

у (Г! _ / Р ( Т) I I .17) ^ { К 17)1 _ ^

Rp(t) = I Ppi(t)Dpi(t) < {Rß(0} = = ezZp(t),

(5)

где

1р(Т) — общегосударственные затраты на снижение потенциальных рисков Кр(Т) до приемлемых {Ка(Г)};

— коэффициент эффективности затрат (гг > 1);

кд — коэффициент запаса по рискам — к _ ( 0 кк _ цй .

Таким образом, обеспечением эффективного инвестирования, бюджетирования и целевого использования средств при реализации государственных экономических проектов в условиях финансово-экономических кризисов является выявление на основе анализа исходного состояния и оценки критических ситуаций динамики социального, экономического развития России с учетом потенциального ущерба и потенциальных рисков, возможных направлений развития изменений структуры экономики, экономической безопасности страны, перспектив развития воспроизводственных секторов и народно-хозяйственных комплексов на долгосрочную перспективу с учетом цикличных колебаний и периодических кризисов мировой и национальной экономики.

Литература и примечания

1. «Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год»: протокол заседания Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 42.

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. 2009 г. 25 мая // [Электронный ресурс]: доступ из справочной системы «КонсультантПлюс».

3. Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // [Электронный ресурс]: доступ из справочной системы «КонсультантПлюс».

4. «Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в 2009 году»: доклад Министерства экономического развития РФ.

5. О бюджетных ассигнованиях на 2010 год на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства (исх. №23213-ОС/Д17 Минэкономразвития России от 30 декабря 2009 г.).

6. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. 2009 г. 25 мая // [Электронный ресурс]: доступ из справочной системы «КонсультантПлюс».

7. «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р.

8. О бюджетных ассигнованиях на 2010 год на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства (исх. № 23213-ОС/Д17 Минэкономразвития России от 30 декабря 2009 г.).

9. «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р.

10. «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года»: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.