CC BY
136
72
экономика и управление
УДК 336.132:330.322 (045)
современные подходы к использованию средств суверенных фондов в обеспечении инвестиционного развития экономики
шМиголь наталия сергеевна
канд. экон. наук, доцент кафедры «Государственные и муниципальные финансы» Финансового университета E-mail: avt896112@ yandex.ru
румянцев иван Михайлович
студент 4-го курса Кредитно-экономического факультета Финансового университета E-mail: [email protected]
Статья посвящена рассмотрению вопросов использования средств суверенных фондов Российской Федерации на финансирование инвестиционных проектов в условиях ограниченности бюджетных средств, экономических санкций и геополитической напряженности. Предмет исследования - роль суверенных фондов в обеспечении стабильности и роста инвестиционного потенциала экономики Российской Федерации. Цель исследования - выявить основные проблемы, препятствующие эффективному использованию средств суверенных фондов для стимулирования инвестиционного развития экономики Российской Федерации в современных условиях, предложить пути их решения. Сделан вывод о необходимости уточнения существующих подходов к выделению средств суверенных фондов на приоритетные инвестиционные проекты. Отмечена необходимость научно обоснованного использования средств суверенных фондов в кризисный и посткризисный период, сохранения их объема и повышения доходности от управления средствами фондов в долгосрочной перспективе. В качестве основной задачи использования суверенных фондов для развития инвестиционного потенциала экономики определены рост качества управления средствами фондов и их размещение в приоритетные инвестиционные проекты с устойчивым инвестиционным доходом в долгосрочном периоде.
ключевые слова: резервные фонды; суверенные фонды; Резервный фонд; Фонд национального благосостояния.
Modern Approaches to using Sovereign Wealth Funds to Support the Investment Development of the Economy
NATALIA S. SHMIGoL
PhD (Economics), associate professor of the State and Municipal Finance Chair, the Financial University. E-mail: avt896112@ yandex.ru
IVAN M. RUMYANTSEV
4th year student of the Credit & Economics Faculty, the Financial University E-mail: [email protected]
The article addresses the issues of using sovereign wealth funds (SWF) of the Russian Federation to finance investment projects under budget constraints, economic sanctions and geopolitical tensions. The subject of research is the role of sovereign funds in ensuring the stability and growth of the investment potential of the Russian economy. The purpose of research is to identify major problems hindering the efficient SWF usage for boosting the investment development of the Russian economy under the current conditions and propose remedying solutions. It is concluded that the existing approaches to the allocation of SWF resources for support of priority investment projects need further elaboration. The importance of the science-based utilization of sovereign wealth funds in the crisis and post-crisis period, preservation of their volume and increasing profitability from the fund management in the long term is highlighted. The quality improvement of the fund management and allocation of resources to priority investment projects providing a sustainable investment income in the long-term perspective is viewed as the main task of using sovereign wealth funds for the development of the investment potential of the economy. Keywords: reserve funds; sovereign wealth funds; Reserve Fund; National Welfare Fund.
В условиях сохраняющейся геополитической напряженности, макроэкономических и бюджетных рисков, обусловленных в том числе зависимостью российской экономики от сырьевых доходов, вопросы сохранения устойчивости и финансовой безопасности национальной экономики приобретают первостепенное значение. Среди инструментов, используемых Правительством РФ для антициклического регулирования экономики, финансового обеспечения принятых расходных обязательств и реализации инвестиционных проектов, важное место отводится государственным финансовым резервам. На сегодняшний день в Российской Федерации на государственном уровне существует ряд стабильно функционирующих резервных фондов, объем средств которых исчисляется в несколько сотен миллиардов долларов. Наибольшая доля данных средств находится в суверенных фондах Российской Федерации: в Резервном фонде и в Фонде национального благосостояния.
Фонды как инструменты обеспечения макроэкономической стабильности и устойчивости бюджетной системы
В современной российской экономике Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (далее — ФНБ) служат инструментами обеспечения макроэкономической стабильности, устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, сбалансированности федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее — ПФР), что достигается путем аккумулирования, сохранения и использования в условиях финансовых кризисов и экономической рецессии части доходов, полученных от экспорта углеводородов [1, с. 111].
Резервный фонд по своему функциональному назначению является фондом стабилизационного типа. В ст. 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) установлено целевое назначение Резервного фонда: обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) федерального бюджета. Объем использования средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Кроме того, п. 8 данной статьи Кодекса установлено, что федеральным законом может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное
погашение государственного долга Российской Федерации. Следует отметить, что до настоящего времени фактическое расходование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного долга РФ не производилось, хотя в 2008 г. планировалось направлять его средства на эти цели. Однако необходимость сдерживания уровня экономического спада и предотвращения значительного сокращения расходов федерального бюджета в период финансового кризиса обусловили использование с 2009 г. средств Резервного фонда исключительно в целях сбалансированности федерального бюджета для покрытия его дефицита [2, с. 28-31]. С этого момента Резервный фонд стал использоваться как остатки свободных средств на счетах федерального бюджета и фактически выполнял функцию оперативного резерва федерального бюджета. Средства Резервного фонда в 2009-2012 гг. использовались на компенсацию потерь в результате недопоступления нефтегазовых доходов федерального бюджета, финансирование дополнительных расходов на антикризисные меры и финансирование дефицита государственных внебюджетных фондов [3, с. 2628]. Так, в 2009 г. за счет средств Резервного фонда был осуществлен трансферт на сумму 25 млрд руб. в Фонд социального страхования на покрытие дефицита бюджета данного внебюджетного фонда.
Таким образом, в период кризиса Резервный фонд выполнил свою стабилизационную роль, обеспечивая бюджетную и макроэкономическую стабильность и позволяя избежать существенного сокращения расходов федерального бюджета, резкого роста государственных заимствований и государственного долга [4, с. 99-105]. С 2013 г. происходит постепенное восстановление объема Резервного фонда, но он так и не достиг своей нормативной величины в 7% ВВП, установленной в БК РФ (рис. 1).
В настоящее время восполнение объема Резервного фонда происходит достаточно медленными темпами, поскольку Правительство РФ в условиях макроэкономической нестабильности вынуждено использовать поступающие нефтегазовые доходы не на пополнение фонда, а на обеспечение текущих расходных обязательств [5, с.4-7], что обусловлено:
• недопоступлением средств для финансирования дефицита федерального бюджета за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг Российской Федерации
Рис 1. Динамика использования средств Резервного фонда в 2008-2014 гг.
Источник: составлено на основе данных, публикуемых на официальном сайте Минфина России. URL: http://www1.minfin.ru/ru/
reservefund/statistics.
160 140 120 100 80 60 40 20 0
12 10 8 6 4 2 0
01.02. 2008 01.01. 2009 01.06. 2009 01.01. 2010 01.07. 2010 01.01. 2011 01.01. 2012 01.06. 2012 01.01. 2013 01.06. 2013 01.01. 2014 01.10. 2014 01.11. 2014
млрд.долл. 125,19 137,09 100,95 60,52 39,32 25,96 25,21 60,21 86,24 84,39 87,38 90 89,5
%% ВВП 7,4 9,8 8,1 4,7 2,6 1,4 4,5 3,1 3,9 4 4,3 3,5 5,4
в необходимых объемах и на приемлемых условиях;
• консервативной стратегией управления средствами Фонда (в 2014-2016 гг. средневзвешенная ставка процента размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется в размере 0,58% годовых). Кроме того, согласно правовым нормам БК РФ доходы от управления средствами Резервного фонда и ФНБ до 1 февраля 2016 г. будут направляться на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета;
• использованием дополнительных нефтегазовых доходов на поддержание устойчивости денежно-кредитной системы (например, на эти цели планируется использовать 5,7 млрд долл. США, первоначально приобретенных Минфином России для пополнения Резервного фонда в 1-м полугодии 2014 г.);
• общей макроэкономической нестабильностью.
В соответствии с проектом федерального бюджета на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг. предусмотрена возможность использования средств Резервного фонда в объеме около 1,5 трлн руб. [6, с. 3].
В целях недопущения «проедания» средств Резервного фонда в условиях стагнации российской экономики представляется целесообразным использовать часть (до 50%) его средств для финансирования государственных инвестиционных
программ с целью восстановления и инвестиционного развития экономики. При этом для обеспечения сохранности средств Резервного фонда в долгосрочной перспективе необходимо предъявлять к таким программам не менее жесткие требования, чем при отборе и оценке инвестиционных проектов, претендующих на финансирование за счет средств второго суверенного фонда Российской Федерации — ФНБ, который первоначально создавался как сберегательный фонд или как фонд условных пенсионных резервов согласно классификации МВФ и предназначался для компенсации дефицита национальных пенсионных фондов и обеспечения пенсионных обязательств государства в долгосрочной перспективе. На основании ст. 96.10 БК РФ за счет средств ФНБ обеспечивается софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан, а также сбалансированность (финансирование дефицита) ПФР. Однако в сложившихся неблагоприятных для российской экономики условиях ФНБ расширил свои функции и должен стать не только гарантом финансирования государственных пенсионных обязательств, но и государственным фондом развития, цель которого — финансирование социально-экономических проектов и модернизации промышленности [7, с. 7].
Управление средствами суверенных фондов
Поставленные в программных документах Президента РФ и Правительства РФ цели повышения
качества управления общественными финансами и снижения зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры обусловливают применение новых подходов к управлению средствами суверенных фондов России и использование части этих средств как для стимулирования развития экономики страны, так и для поддержания ее стабильности в среднесрочной перспективе. В Основных направлениях бюджетной политики на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг. эти цели также получили свое развитие посредством выделения двух основных задач бюджетной политики в области управления суверенными фондами Российской Федерации:
• повышение доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ за счет реализации менее консервативных и более доходных инвестиционных стратегий, предусматривающих проведение операций с корпоративными ценными бумагами с привлечением профессиональных участников финансовых рынков;
• размещение части средств ФНБ в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, генерирующих устойчивый инвестиционный доход.
Очевидно, что инвестирование средств суверенных фондов Российской Федерации в приоритетные инвестиционные проекты имеет ряд преимуществ для национальной экономики:
• в условиях ограниченности средств бюджетов бюджетной системы средства Резервного фонда и ФНБ могут обеспечить возможность инвестирования в приоритетные отрасли, государственные инновационные программы и проекты, имеющие региональный или международный потенциал роста. В дальнейшем в зависимости от экономической целесообразности (в том числе уровня рентабельности) Российская Федерация может увеличивать или уменьшать свою долю в капитале таких компаний. При этом выход из компаний, уже не являющихся стратегически важными и профильными, путем их передачи в руки частного бизнеса, по нашему мнению, должен стать одним из основополагающих условий изменения инвестиционной стратегии суверенных фондов в России [8, с. 47-50; 9, с. 42-44];
• финансирование государственных программ инновационного характера за счет средств российских суверенных фондов позволит обеспечить снижение государственных расходов в отдельных отраслях экономики в долгосрочной перспективе;
• инвестирование части средств Резервного фонда и ФНБ в перспективные инфраструктурные проекты инновационного характера будет способствовать решению задачи диверсификации национальной экономики, что позволит рассчитывать на экономический потенциал государства, созданный в условиях благоприятных цен на нефть;
• вложение средств в государственные инвестиционные программы и проекты позволит уже в настоящее время уменьшить зависимость инвестиционного портфеля российских суверенных фондов от внешней экономической и политической конъюнктуры и обеспечит более высокую доходность от инвестиций по сравнению с настоящим периодом времени (например, доходность
Поставленные в программных документах Президента рФ и Правительства рФ цели повышения качества управления общественными финансами и снижения зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры обусловливают применение новых подходов к управлению средствами суверенных фондов России
по инвестициям суверенного фонда Норвегии в 2012 г. составила 13% годовых, а в Российской Федерации совокупная доходность от размещения средств Резервного фонда и ФНБ в ЦБ РФ в иностранной валюте — 0,08% годовых, в рублях — 9,9%; ситуация с доходностью размещенных средств ФНБ на депозитах в ВЭБ немного лучше1).
В 2013-2014 гг. были уточнены правовые основы функционирования Резервного фонда и ФНБ в части направлений инвестирования и использования их средств. В соответствии с последними изменениями правовых норм БК РФ, регулирующих зачисление дополнительных нефтегазовых доходов федерального
1 Согласно данным, публикуемым на официальном сайте Минфина России. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reservefund/ statistics и http://minfin.ru/ru/nationalwealthfund/statistics.
Фонд национального благосостояния на 01.11.2014: 81,74 млрд долл. США
ВТБ и РОССЕЛЬХОЗБАНК 7,3%
Модернизация БАМа и ТРАНССИБа Я 4,4%
Центральная кольцевая автомобильная дорога ■ 4,4%
РОСНАНО (^решение не принято) ■ 3,05%
Угольный бассейн Кызыл-Курагино ■ 2,6%
Внешэкономбанк ■ 4,3%
Российский фонд прямых инвестиций 1 0,85%
РОСАТОМ ■ 3,05%
Не распределено ■Ш 8,25%
Рис 2. Структура инвестиционных проектов, предусмотренных для реализации за счет средств ФНБ
бюджета в Резервный фонд и использование его средств, Правительство РФ вправе направлять средства Резервного фонда не только на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов) и источников финансирования дефицита федерального бюджета с соответствующим уменьшением объема средств, подлежащих перечислению в Резервный фонд, но также не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета дополнительных нефтегазовых доходов, используемых на замещение государственных заимствований Российской Федерации. Изменения правовых норм БК РФ в части управления средствами ФНБ касаются увеличения доли средств Фонда, размещаемой на депозитах в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» до 7% в целях обеспечения достаточности собственных средств (капитала) ВЭБ. Кроме того, согласно Федеральному закону от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
бюджетного процесса» средства ФНБ могут размещаться в долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Перечень таких проектов утверждается Правительством РФ.
В настоящее время средства ФНБ планируется распределить по следующим направлениям: до 40% объема средств фонда — на реализацию самоокупаемых инфраструктурных проектов; до 10% — на вложения в проекты Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ) и до 10% — на инвестиции в проекты Росатома (рис. 2).
Принципы отбора инвестиционных проектов
В целом, при безусловных преимуществах использования средств ФНБ для стимулирования экономического роста, по нашему мнению, в сложившихся условиях функционирования экономики Российской Федерации существует ряд положений, на которые государственным органам исполнительной власти федерального уровня следует обратить внимание при отборе и реализации инвестиционных проектов за счет средств суверенных фондов:
• при отборе приоритетных инвестиционных проектов необходимо учитывать долю частного капитала, привлеченного для их реализации. Согласно действующим правовым нормам необходимым условием является вложение в проект собственных средств инициатора и (или) привлеченного инициатором коммерческого финансирования в размере не менее 15% общей стоимости проекта. По нашему мнению, данная доля должна быть увеличена минимум до 40%, чтобы проект имел рыночную стоимость и был надежным с точки зрения допустимого уровня риска и рентабельности в долгосрочной перспективе. Такая практика позволит минимизировать риск искусственного занижения (завышения) первоначальной стоимости приоритетных инвестиционных проектов для привлечения средств фонда. Кроме того, по нашему мнению, предшествовать реализации таких проектов (фактически на принципах государственно-частного партнерства) должно четкое определение стран, с которыми Российская Федерация будет развивать экономические отношения на долгосрочной основе в условиях существующих санкций;
• следует признать практику размещения средств ФНБ в неликвидные финансовые инструменты не соответствующей цели функционирования ФНБ как сберегательного фонда — обеспечение сохранности средств в долгосрочной перспективе, что обусловливает необходимость достижения определенного уровня доходов от управления средствами фонда. Так, размещение средств ФНБ на депозиты ВЭБ сроком до 15 лет, с одной стороны, позволяет решить текущую проблему поддержания коэффициента достаточности капитала банка на приемлемом уровне и существенно повышает его финансовую устойчивость. В результате банк сможет привлекать на рынке больше ресурсов и вкладывать их в наиболее рентабельные проекты. С другой стороны, такая схема размещения средств ВЭБ не является рыночной, это неликвидные вложения и при размещении средств на депозиты ВЭБ рыночная цена таких вложений не учитывалась [10, с. 2]. Привлеченные из ФНБ денежные средства могут быть размещены ВЭБ в различные финансовые активы, которые будут приносить ему высокий доход, но при этом процентная ставка по депозитам, открытым ФНБ, останется такой же, как и раньше (за 2013 г. доходность размещения средств ФНБ на депозитах во Внешэкономбанке
в российских рублях составила 6,43%, а в долларах США — 3,35%);
• переориентация инвестиционной стратегии ФНБ на рисковые инвестиционные проекты не только оставляет нерешенной, но и усугубляет проблему сбалансированности ПФР и устойчивости национальной пенсионной системы;
• рост доли средств ФНБ, инвестируемых в приоритетные инфраструктурные проекты, снижает надежность российской валютной системы и международной торговли, поскольку средства ФНБ на валютных счетах Банка России учитываются в составе золотовалютных резервов. Кроме того, это также снижает общую ликвидность средств ФНБ и возможность использования данного Фонда в качестве дополнительной страховки бюджетной системы в случае исчерпания Резервного фонда;
• государство должно гарантировать стабильное финансирование одобренных инвестиционных проектов, что позволит избежать приостановления финансирования капитальных вложений в условиях экономической рецессии (спада) и невозможности их возврата в долгосрочной перспективе. Для этого необходимо разработать и утвердить государственную промышленную программу [11, с. 6], где должны определяться приоритетные отрасли экономики, финансовое стимулирование которых позволит обеспечивать производство конкурентоспособной продукции, развитие промышленного потенциала и в конечном счете стабильное социально-экономическое развитие и безопасность Российской Федерации.
Выводы
Использование средств Резервного фонда и ФНБ для стимулирования развития экономики России представляется возможным и необходимым. Однако для того чтобы суверенные фонды справились с поставленной задачей стимулирования инвестиционной активности и обеспечения экономического роста, необходимо объективно оценить их финансовые возможности, уточнить инвестиционную стратегию фондов и применять научно обоснованные критерии выделения средств с учетом политических и макроэкономических факторов.
Литература
1. Кудряшов В. В. Суверенные фонды в международно-правовом и институциональ-
ном контексте глобальной финансовой архитектуры: монография. М.: Финпол, 2010. 216 с.
2. Цвирко С.Э. Анализ функционирования суверенных фондов в условиях финансового кризиса // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 15 (39). С. 27-33.
3. Сухарев А.Н. Резервный фонд Российской Федерации: опыт 2008-2009 гг. и перспективы // Финансы и кредит. 2010. № 14 (398). С. 26-31.
4. Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России // Вопросы экономики. 2012. № 3. С.98-119.
5. Сухарев А.Н. Резервный фонд Российской Федерации в системе государственных финансов // Финансы и кредит. 2014. № 9 (585). С. 2-8.
6. Силуанов А. Г. Никто не знает, с чем мы столкнемся дальше: интервью министра финансов Российской Федерации А. Силуанова // РБК daily. № 200 (1975). 27 октября 2014 г. С. 3.
7. Сухарев А.Н. Фонд национального благосостояния Российской Федерации: итоги функционирования и перспективы // Финансы и кредит. 2014. № 7 (583). С. 2-8.
8. Петрикова Е. М. Суверенные фонды национального благосостояния страны как инструмент стабилизации финансового рынка // Финансы и кредит. 2012. № 10 (490). С. 39-50.
9. Левченко А.В. Инвестиционная стратегия российских суверенных фондов и национальное развитие //Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 3 (93). С. 38-44.
10. Кудрин А.Л. Правила игры // КоммерсантЪ. № 128. 24 июля 2014 г. С. 2.
11. Эскиндаров М.А. Не копить, а тратить: интервью с ректором Финуниверсите-та М. Эскиндаровым // Российская газета. № 6510. 17 октября 2014 г. С. 6.
References
1. Kudryashov V.V. Sovereign funds in an international legal and institutional scope of the global financial architecture. [Suverennye fondy v mezhdunarodno-pravovom i institutsional'nom kontekste global'noy finansovoy arkhitektury]. Moscow, 2010, p. 216.
2. Tsvirko S.E. Analysis of sovereign welfare funds' functioning in a time of financial crisis. [Ana-liz funktsionirovaniya suverennykh fondov v usloviyakh finansovogo krizisa], Financial analytics: science and experience, 2010, No 15, pp. 27-33.
3. Sukharev A.N. The Reserve Fund of the Russian Federation: the experience of 2008-2009 and prospects. [Rezervnyy fond Rossiyskoy Federat-sii: opyt 2008-2009 gg. i perspektivy], Finance and credit, 2010, No 14, pp. 26-31.
4. Lebedinskaya E. The role of oil-and-gas funds in Russia. [Rol' neftegazovykh fondov v Rossii], Voprosy economiki, 2012, No 3, pp. 98-119.
5. Sukharev A.N. The Reserve Fund of the Russian Federation in the system of public finances. [Rezervnyy fond Rossiyskoy Federatsii v sisteme gosudarstvennykh finansov], Finance and credit, 2014, No 9, pp. 2-8.
6. Siluanov A. G. No one knows what we will face: an interview with the Finance Minister of the Russian Federation A. Siluanov [Nikto ne znaet, s chem my stolknemsya dal'she: interv'yu ministra finansov Rossiyskoy Federatsii A. Siluano-va], RBC daily, № 200, p. 3.
7. Sukharev A.N. The National Wealth Fund of the Russian Federation: results of operation and prospects. [Fond natsional'nogo blagosostoy-aniya Rossiyskoy Federatsii: itogi funktsioniro-vaniya i perspektivy], Finance and credit, 2014, No 7, pp. 2-8.
8. Petrikova E.M. Sovereign funds of national wealth of the country as an instrument of the financial market stabilization. [Suverennye fondy natsional'nogo blagosostoyaniya strany, kak instrument stabilizatsii finansovogo rynka], Finance and credit, 2012, No 10, pp. 39-50.
9. Levchenko A.V. Innovation strategy of Russian sovereign funds investment and national development. [Investitsionnaya strategiya rossi-yskikh suverennykh fondov i natsional'noe raz-vitie], Financial analytics: science and experience, 2012, No 3, pp. 38-44.
10. Kudrin A.L. Game rules. [Pravila igry], Kommer-sant, № 128, p. 2.
11. Eskindarov M.A. Do not save, just spend: an interview with the rector of Financial University M. Eskindarov. [Ne kopit', a tratit': interv'yu s rektorom Finuniversiteta M. Eskindarovym], Rossiyskaya gazeta, No 6510, p. 6.
