CC BY
24УДК 172:12:13
Михаил Федорович Казанцев
доктор юридических наук, заведующий отделом права Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург. E-mail: kazan.m@mail.ru
ОБ ОТДЕЛЬНЫХ НАУЧНО-ЮРИДИЧЕСКИХ АСПЕКТАХ ПРОЕКТА КОДЕКСА ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
В статье содержится научно-юридический анализ отдельных аспектов проекта Кодекса этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих и проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления обязанности государственных и муниципальных служащих соблюдать Кодекс этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих)». Проанализирована юридическая природа положений Кодекса этики. Они квалифицированы как рекомендательные правовые нормы, то есть правовые нормы, исполнение которые желательно, но юридически не обязательно. Показано, что между проектом Кодекса этики, предусматривающим рекомендательные правовые нормы, и проектом Федерального закона, предусматривающим юридическую ответственность за нарушение рекомендательных правовых норм, возникает юридическое несоответствие, выражающееся в том, что юридическая ответственность устанавливается за нарушение рекомендательных, юридически не обязательных правовых норм. Устанавливая юридическую ответственность за нарушение рекомендательных норм Кодекса этики, Федеральный закон практически придает рекомендательным нормам характер обязательных юридических норм и тем самым меняет юридическую природу положений Кодекса этики. Рассмотрен также вопрос о возможности юридического закрепления этических норм, то есть придания им качества юридических норм. Этические нормы из группы установленных норм в принципиальном плане могут быть юридическими нормами. Юридическими этическими нормами могут стать прежде всего этические нормы более или менее конкретного характера, исполнение которых может быть отслежено (проконтролировано,
зафиксировано и т.п.). Проанализировано содержание проекта Кодекса этики, выявлен ряд недостатков содержания проекта.
Ключевые слова: Кодекс этики, правовая природа Кодекса этики, проект Кодекса этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, социальные нормы, способы формирования социальных норм, этические нормы, рекомендательные правовые нормы, юридическая ответственность за нарушение рекомендательных норм.
В последние годы получила развитие практика принятия кодексов этики (этических кодексов) в разных сферах профессиональной деятельности. Примером такого рода актов могут служить Кодекс этики членов Общественной палаты Российской Федерации [Кодекс этики членов Общественной палаты...: 2006], Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации [Кодекс этики прокурорского работника.: 2010], Этический кодекс государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы [Этический кодекс.: 2011]. С учетом особенностей регионального и муниципального уровней количество принятых в России кодексов этики превысило полуторатысячную отметку (по состоянию на осень 2015 г.). Появилась и научная литература по проблематике кодексов этики (см., например: [Анисимов: 2013; Грудцына: 2007; Левакин: 2015]).
Большинство кодексов этики принято и продолжает приниматься под эгидой противодействия коррупции. В целях реализации подпункта «п» пункта 2 «Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года № 226 [Указ Президента Российской Федерации № 226: 2014], Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации разработало проект Кодекса этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее -проект Кодекса этики) и проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления обязанности государственных и муниципальных служащих соблюдать Кодекс этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих)», далее - проект Федерального закона.
По названным проектам возникает немало вопросов в том числе теоретико-правового характера. Отдельные из них далее будут рассмотрены (объектом научно-юридического анализа выступают редакции проектов Кодекса этики и Федерального закона, приложенные к письму Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 18-2/10/П-4538 [Письмо.: 2015]).
Об юридической природе положений проекта Кодекса этики. Кодекс этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих предполагается одобрить указом Президента Российской Федерации. Проект Указа Президента Российской Федерации «Об одобрении Кодекса этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» (приложен к письму Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 18-2/10/П-4538) содержит положение, которым государственным и муниципальным служащим, а также лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, рекомендовано руководствоваться Кодексом этики.
Указанными обстоятельствами определяется юридическая природа положений Кодекса этики как рекомендательных правовых норм, то есть правовых норм, исполнение которых желательно, но юридически не обязательно.
В то же время проектом Федерального закона предусмотрено внесение в отдельные законодательные акты Российской Федерации изменений, устанавливающих юридическую ответственность за нарушение положений Кодекса этики в виде таких взысканий как замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном (должностном) соответствии, увольнение со службы.
В результате между проектом Кодекса этики, предусматривающим рекомендательные правовые нормы, и проектом Федерального закона, предусматривающим юридическую ответственность за нарушение рекомендательных правовых норм, возникает юридическое несоответствие. Это несоответствие выражается в том, что юридическая ответственность устанавливается за нарушение рекомендательных и, следовательно, юридически не обязательных правовых норм. Проект Федерального закона предусматривает взыскание за нарушение
норм, которые государственный (муниципальный) служащий юридически не обязан соблюдать, и потому в случае несоблюдения этих норм по сути он не совершает правонарушения.
Кроме того, устанавливая юридическую ответственность за нарушение рекомендательных, юридически не обязательных норм Кодекса этики, Федеральный закон практически придает рекомендательным нормам характер обязательных юридических норм и тем самым меняет юридическую природу положений Кодекса этики.
Означенное юридическое несоответствие между проектами Кодекса этики и Федерального закона, влекущее за собой «ревизию» федеральным законом юридических свойств указа президента, вряд ли может быть корректно обосновано в теории права и, надо полагать, нежелательно в практике правотворчества.
Как снять рассматриваемое несоответствие между проектами Кодекса этики и Федерального закона и надо ли вообще его снимать?
Самым простым (и честным) было бы придать положениям Кодекса этики обязательный характер, коль скоро предполагается установить за их нарушение юридическую ответственность.
Впрочем, не будет большой беды, если оставить положения Кодекса этики рекомендательными, но одновременно установить Федеральным законом юридическую ответственность за их нарушение. Вряд ли стоит в данном случае подгонять законодательную практику под теорию права. Не лучше ли теорию права скорректировать с учетом новой законодательной практики? Современная законодательная деятельность дает примеры необходимости подобной корректировки. Так, традиционные представления о законе как об исключительно нормативном правовом акте должны быть скорректированы, поскольку в последние годы принято (и на федеральном, и на региональном уровнях) некоторое количество законов ненормативного характера (о создании и упразднении судов, об упразднении населенных пунктов и др.).
О возможности юридического закрепления этических норм. В связи с рассмотрением проекта Кодекса этики возникает вопрос о возможности юридического закрепления этических норм, то есть включения их в содержание нормативного
правового акта для придания им таким образом качества юридических норм. Иными словами, может ли нормативный правовой акт (равно и юридическая норма) регулировать этические (моральные, нравственные) отношения, и следовательно - могут ли такие отношения быть предметом правового регулирования?
Для ответа на поставленный вопрос прежде всего необходимо проанализировать волевые общественные отношения с точки зрения возможности их правового регулирования.
Общественные отношения (здесь и далее подразумеваются волевые общественные отношения) по их возможности быть предметом правового регулирования (подвластности правовому регулированию или восприимчивости к нему) подразделяются на: 1) общественные отношения, подвластные правовому регулированию, то есть те, которые могут быть предметом правового регулирования; 2) общественные отношения, не подвластные правовому регулированию, то есть те, которые не могут быть предметом правового регулирования.
Отношениями, подвластными правовому регулированию, можно считать лишь такие общественные отношения, которые могут быть урегулированы юридически реально (результативно). Отношения, которые могут быть урегулированы лишь юридически (де-юре), но не фактически (де-факто) нельзя отнести к числу общественных отношений, подвластных правовому регулированию. Так, теоретически мыслимо принятие закона, обязывающего супругов любить друг друга. И на основании такого закона, если он будет принят, между супругами возникнет номинальная взаимная юридическая обязанность любить друг друга. Однако реально (фактически) чувства любви такой закон вызвать или сохранить не в силах. Любовные отношения закону (праву) в принципе не подвластны. И это положение не опровергается тем обстоятельством, что право в интересах личности и общества может и должно регулировать некоторые общественные отношения, сопряженные с внешними проявлениями чувства любви, в частности отношения в сфере охраны половой неприкосновенности человека.
Законодатель, любой другой субъект, осуществляя правовое регулирование, должен всегда осознавать пределы и возможности правового регулирования. Нормативный правовой акт может регулировать отношения, которые по своему харак-
теру могут быть подвергнуты правовому регулированию и нуждаются в нем. Правовой акт (отдельные правовые положения), предмет регулирования которого выходит за рамки отношений, подвластных правовому регулированию, не может иметь юридического значения.
Этические нормы с точки зрения способа их формирования (возникновения, создания) в большинстве своем относятся к сложившимся социальным нормам, то есть социальным нормам, которые возникают в результате практики поведения неопределенного круга субъектов в определенных условиях, и воспринимается в качестве обязательных в данных условиях. Для сложившихся норм характерно то, что они всегда формируются на практике. Творцами таких норм становится множество лиц, круг которых нельзя определить. Сам процесс формирования этих норм ничем не урегулирован, большей частью он носит стихийный характер. К сложившимся нормам помимо этических норм относятся также обычаи (обычные нормы), религиозные нормы, традиции и обряды.
По способу формирования этические нормы могут относиться и к группе установленных социальных норм, то есть социальных норм, которые возникают в результате целенаправленного нормотворческого акта определенного субъекта. Нормотворческий акт, в результате которого возникают установленные нормы, часто (хотя и не всегда) сам нормативно урегулирован. Такого рода акты совершаются только определенным субъектом. К установленным нормам относятся в первую очередь нормы законов и иных нормативных правовых актов, а также некоторые неправовые нормы, в частности нормы общественных организаций (например нормы уставов политических партий).
Этические нормы из группы установленных норм в принципиальном плане могут быть юридическими нормами, то есть устанавливаться нормативными правовыми актами. Иными словами, этические отношения (также в принципиальном плане) могут быть предметом правового регулирования. Выражение «в принципиальном плане» здесь означает, что по меньшей мере часть этических норм может быть юридическими нормами. Этические нормы, возникшие как сложившиеся нормы, впоследствии могут обрести качество юридических (точнее - этических
юридических норм или юридических этических норм), если они будут закреплены нормативным правовым актом.
Юридическими этическими нормами могут стать прежде всего этические нормы более или менее конкретного характера, исполнение которых может быть отслежено (проконтролировано, зафиксировано и т. п.).
О содержании проекта Кодекса этики. Проект Кодекса этики с точки зрения его содержания не свободен от недостатков, в частности следующих.
1. Не все положения проекта Кодекса этики имеют выраженный этический характер. Например положение, согласно которому государственный (муниципальный) служащий должен вести точную официальную отчетность (подпункт «г» пункта 10.1 проекта Кодекса этики). Такого рода положения более уместны в обычных (не специальных этических) нормативных правовых актах.
2. Группировка закрепленных в проекте Кодекса этики требований к государственному (муниципальному) служащему применительно к основополагающим принципам государственного (муниципального) служащего, распределенным по четырем рубрикам, проведена не вполне корректно. Так, требование «беречь государственное имущество, в том числе предоставленное для исполнения должностных (служебных) обязанностей, обеспечивать эффективное и рациональное использование государственных (муниципальных) бюджетных средств» государственный (муниципальный) служащий должен соблюдать, «следуя принципу гуманизма и патриотизма» (подпункт «д» пункта 8.1 проекта Кодекса этики). Приведенное требование вряд ли можно отнести к проявлениям гуманизма и патриотизма.
3. Коль скоро изначально предполагается установить юридическую ответственность за нарушение Кодекса этики, то тем более необходимо тщательно прорабатывать положения проекта Кодекса этики на предмет возможности исполнения положений Кодекса этики, проверки факта их исполнения или неисполнения, доказывания факта нарушения положений Кодекса.
Указанным условиям удовлетворяют не все положения проекта Кодекса этики. К таким положениям может быть отнесено,
в частности, следующее: «государственный (муниципальный) служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным (муниципальным) служащим, должен являться по отношению к ним образцом профессионализма, безупречной репутации, способствовать формированию в государственном органе (органе местного самоуправления) либо его подразделении благоприятного для эффективной работы морально-психологического климата» (подпункт «б» пункта 11.1 проекта Кодекса этики).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Анисимов Г.Г. Теоретические проблемы реализации положений Кодекса этики прокурорского работника // Законность.
2013. № 3. С. 10-12.
2. Грудцына Л.Ю. Кодекс этики членов Общественной палаты России // Адвокат. 2007. № 8. С. 75-79.
3. ЛевакинИ.В. Этический кодекс государственного и муниципального служащего: зарубежный и российский опыт противодействия коррупции // Российская юстиция. 2015. № 6. С. 47-49.
4. Указ Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» // Собрание законодательства Рос. Федерации.
2014. № 15. Ст. 1729.
5. Письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 18-2/10/П-4538 «О проекте федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления обязанности государственных и муниципальных служащих соблюдать Кодекс этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих)"».
6. Кодекс этики членов Общественной палаты Российской Федерации. Принят на втором пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 14 апреля 2006 года // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»: Версия Проф.
7. Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации. Утвержден Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 марта 2010 года № 114 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»: Версия Проф.
8. Этический кодекс государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы. Утвержден Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25 февраля 2011 года № 139 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»: Версия Проф.
Mikhail F. Kazantsev, Doctor of Law, Head of Law Division, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg. E-mail: kazan.m@mail.ru
ON SOME LEGAL ASPECTS OF "CODE OF ETHICS FOR PUBLIC SERVANTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND MUNICIPAL EMPLOYEES" DRAFT
Abstract: The article contains legal analysis of some aspects of the draft "Code of Ethics for Public Servants of the Russian Federation and Municipal Employees", as well as draft of the Federal Law "On the Amendments in Some Legislative Acts of the Russian Federation (in a part of establishing duty for public servants of the Russian Federation and municipal employees to comply with the Code of Ethics for Public Servants of the Russian Federation and Municipal Employees)". Legal nature of the Code of Ethics statements is analyzed. These statements are defined as rules of law of advisory nature, which are desirable, but nonbinding for enforcement. The article shows that there is legal inconsistency between the project "Code of Ethics", which constrains rules of law of advisory nature, and draft of Federal Law, which establishes legal responsibility for violation of rules of law of advisory nature, because legal responsibility is established for violation of juridical nonbinding rules of law of advisory nature. Through establishing legal responsibility for violation of advisory rules of the Code of Ethics, Federal Law actually transforms rules of law of advisory nature into obligatory rules of law, and thereby changes legal nature of the Code of Ethics' statements. In addition, the article examines the problem of possibility of legal consolidation of ethical rules, namely, giving features of legal rules to them. Essentially, ethical rules in the group of establishing rules may be determined as legal rules. Principally, ethical rules of more or less concrete character, enforcement of which may be detected (controlled, fixed and so on), could become legal ethical rules. The content of the project "Code of Ethics" is analyzed, some disadvantages are defined.
Keywords: Code of Ethics; legal nature of Code of Ethics; project "Code of Ethics for Public Servants of the Russian Federation and Municipal Employees"; social rule; method of establishing social rule; rule of ethics; rule of law of advisory nature; legal responsibility for violation of advisory rule.
