CC BY
113
УДК 34 ББК 67
ОБ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ДИРЕКТИВАХ ПРЕЗИДЕНТА США
АЛИМБЕК ТУЗЕМОВИЧ ХИДЗЕВ,
аспирант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор С.В. Бошно Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Из всей совокупности издаваемых Президентом США правовых актов исполнительные директивы (executive orders) занимают особое место вследствие того, что эти акты имеют большую юридическую силу, а также регулируют широкий круг общественных отношений. Если сравнить с правотворчеством Президента РФ, исполнительные директивы следует рассматривать как аналог указов главы Российского государства. В рамках данной статьи автором отражены отдельные правовые особенности исполнительных директив Президента США, их развитие в исторической ретроспективе.
Ключевые слова: правотворчество Президента США, исполнительные директивы, Президент США, EO, письма, меморандумы, прокламации, органы исполнительной власти США.
Annotation. From the totality of the U.S. President legal acts executive orders have a special place due to the fact that these acts have greater legal force, as well as regulate a wide range of social relations. If we compare with the RF President's law-making, executive directive should be seen as analogous to the decrees of the Russian President. In this article the author reveals individual legal features of executive directives of the President of the United States, their development in historical retrospective.
Keywords: executive orders, EO, legal aspect of EO, U.S. ordinance-making, executive lawmaking, presidential legislation, cost-benefit.
Основная масса документов, издаваемых Президентом США, носит название Executive order (далее — EO). По аналогии с российским законодательством, исполнительные директивы сродни указам Президента РФ. Форма, количество и содержание издаваемых исполнительных директив сильно отличаются в разные периоды времени. Официальная статистика по издаваемым ЕО стала вестись с 1907 года, когда Государственный Департамент США пронумеровал все исполнительные директивы, начиная с 1862 г.1 Благодаря этому удалось сократить количество непронумерованных директив и произвести простейшую систематизацию изданных актов. Впоследствии эту работу продолжила администрация Г. Гувера2.
Более серьезная проработка актов началась с учреждения Федерального Реестра в 1936 г. Начиная с этого времени, работа велась не только с исполнительными директивами в последовательном порядке, но и с теми документами, которые были обнаружены позже и выбивались из общей нумерации. К примеру, если порядковый номер 6621 был занят, «выпавшему» доку-
менту присваивались буквенные обозначения вместе с номером: 6621-А.
Это объясняет тот факт, что общее количество зарегистрированных актов больше, чем число, которое можно получить при вычитании из конечного номера начального значения (плюс 1)3.
Вместе с тем, существует достаточно большой массив непронумерованных актов4. В общей сумме исследователи считают, что было издано около 50000 актов ЕО5. При этом не всегда эти документы имели наименование Executive Order, чаще всего они назывались как «письма» (letters). На сегодняшний день письма отнесены к категории «меморандумы» (memoranda)6.
В законодательстве США нет четко закрепленного определения EO, как отмечают исследователи, полномочие издавать исполнительные директивы проистекает из содержания разделов 1, 3 ст. 2 Конституции США: • Исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки («The executive Power shall be vested in a President of the United States of America»).
• Он должен обеспечить точное соблюдение законов («He shall take Care that the Laws be faithfully executed»)7.
Наиболее цитируемым в научных трудах определением является следующая дефиниция: исполнительные директивы и прокламации — это директивы или действия Президента США. Если они основаны на конституционных полномочиях главы государства либо статутах — они имеют силу закона. Исполнительные директивы направлены на осуществление руководства правительством и агентствами США и, как правило, не затрагивают интересы частных лиц, в отличие от прокламаций. Различие между исполнительной директивой и прокламацией больше в форме, нежели в содержании8.
К.Р. Майер пишет, что исполнительные директивы — это директивы Президента США, которые он издает при осуществлении полномочий в сфере исполнительной власти. Посредством исполнительных директив определяются общие направления внутренней и внешней политики государства, выстраивается структура деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, Президент США может реализовать свои полномочия посредством издания соответствующих ЕО, которые ограничиваются рамками Конституции США и статутами (законами)+. В научной литературе правотворчество главы государства США также именуется понятиями «ordinance-making»10, «executive lawmaking» (исполнительное законотворчество)11, «presidential legislation» (президентское законотворчество)12, которые являются собирательными понятиями для всей совокупности актов Президента США, включая ЕО.
П.М. Шейн, Г.Г. Браф отмечают, что исполнительные директивы являются непременным атрибутом президентской власти, так как посредством ЕО главы государства реализуют свои управленческие компетенции, основывающиеся на конституционных положениях и статутах13.
В отличие от российского законодательства, спецификой американской системы права является то, что Президент США может отзывать и изменять свои акты — исполнительные директивы. Как отмечают В.С. Чу и Т. Гарви, акты Президента США нестабильны вследствие того, что политика органов исполнительной власти корректируется вслед за изменениями в обществе, это обосновано объективными факторами14. Приоритеты главы государства меняются периодически, исходя из этого он обладает правом отменять, изменять не только свои акты, но и те, которые были изданы его предшественниками15.
Практика изменения (modification) и отмены, отзыва (revocation) исполнительных директив наглядно прослеживается в тех случаях, когда Президент США стремился урегулировать и повысить эффективность деятельности федеральных агентств. Начиная с администрации Президента Дж. Форда, можно наблюдать постепенное изменение процедуры нормотворчества
федеральных агентств в соответствии с концепцией «затрат и выгод» («cost-benefit»)16:
В 1974 г. Президент Дж. Форд издал исполнительную директиву ЕО 11821, согласно которой на федеральные агентства накладывались дополнительные обязательства по оценке инфляционных рисков, связанных с введением в действие издаваемых актов17.
Президент Дж. Картер изменил эту практику директивой ЕО 12044, которая обязывала учреждения рассматривать потенциальное экономическое воздействие определенных норм. По сути, это некое подобие ОРВ — оценки регулирующего воздействия, известной в российской практике18.
Президент Р. Рейган отменил директиву Дж. Картера и предложил схему, которая существенно расширяла контроль над процессом нормотворчества органов исполнительной власти. Р. Рейган издал исполнительную директиву ЕО 1229119, согласно которой агентствам разрешалось применять только такие нормы, потенциальные выгоды которых перевешивали издержки. Соответственно, каждое постановление, которое разрабатывалось федеральным правительством и его органами, сопровождалось подробным анализом его фактического воздействия на экономику страны (оценка по принципу «cost-benefit») 20.
Президент Уильям Дж. Клинтон несколько упростил порядок, установленный администрацией Р. Рейгана (исполнительная директива ЕО 12866). В целом, порядок подготовки правительственных актов остался прежним, однако основной обязанностью органов было признано исполнение полномочий, возложенных на агентства Конгрессом США21.
В 2002 и 2007 гг. Президент Дж. Буш издал две исполнительные директивы: ЕО 13258 и ЕО 1342222, каждая из которых предусматривала внесение изменений в акты У. Клинтона. Первая директива предусматривала изменения в планировании и анализе, вместо вице-президента эти функции были возложены на директора Бюро управления и бюджета (OMB) и начальника аппарата Президента США (по исключающему признаку). Согласно ЕО 13422 создавались специальные должности — regulatory policy officer (дословно: офицеры регуляторной политики), на которые назначались выдвиженцы главы государства. Эта директива также внесла изменения в порядок деятельности Управления информации и регулирования (OIRA), согласно которым агентства должны были уведомлять OIRA в приоритетном порядке о наиболее важных разрабатываемых документах.
Впоследствии Б. Обама отменил оба акта Дж. Буша исполнительной директивой ЕО 1349723. Эта директива не только отозвала эти акты, но и возложила на директора Бюро управления и бюджета OMB и руководителям исполнительных департаментов и агентств поручение отменить приказы, правила, руководства и все иные документы, принятые на основе исполнительных директив президента Дж. Буша. Кроме того, Б. Обама издал еще две исполнительные
директивы по вопросам нормотворческои деятельности федеральных органов исполнительной власти. Первая директива — ЕО 13563 — восстановила и дополнила ранее действовавшую директиву У Клинтона ЕО 12866. Согласно новому порядку, интенсифицировалось вовлечение общественных институтов для обсуждения и упрощения издаваемых актов по наиболее важным отраслям деятельности24. Также в этой директиве содержались инструкции по совершенствованию
и объективизации данных, содержащихся в правительственных актах и приложениях к ним (техническая, методическая документация), а также по разработке предварительного плана ревизии и проверки принятых актов25. Другая исполнительная директива — ЕО 1357926, содержала требования о том, что «независимые регулирующие органы» должны соответствовать «в пределах, допускаемых законом» целям и требованиям исполнительной директивы ЕО 1356327.
Схематическое представление этого процесса
1974 1978 1981 1993 2002,2007 2009
Президент Дж.
Форд издал чспалнительну ю директиву ЕО 11821
Президент Дж. Картер изменил
эту практику директивой ЕО 12044
Р. Рейган издал иеполнительну КЗ директиву ЕО 12291
Уильям Дж. Клинтон упростил порядок, ЁО 12366
Дж. Буш издал два акта: ЕО 13253 и ЕО 13422
В. 0Ö3.V.J
отменил оба акта дж. Буша исполнительно й директивой ЕО 13497
Б, Обама издал директивы ЕО 13563, ЕО 13579 на ос но к ЕО 12B66Y. Клинтона
Право по изменению и отмене актов Президента США также принадлежит Конгрессу США. К примеру, Конгресс может изменить либо отменить исполнительные директивы, которые были изданы Президентом США, опираясь на полномочия, переданные ему парламентом. Конгресс может признать недействительным как отдельные положения изданной директивы, так и весь документ путем отмены делегирования полномочий.
Другим способом отмены (прекращения действия) исполнительной директивы, принятой на основе делегированных полномочий, является введение временных ограничений. В американской правовой системе законодатели именуют это понятие «sunset provision» (дословно — «закат солнца»). Соответственно, если действие делегированного полномочия либо закона, на основе которого была издана исполнительная директива, не будет законодательно продлено, также прекращается и действие директивы. К примеру, совет National Council on Indian Opportunity (NCIO) был создан на основе исполнительной директивы ЕО 11399. Ее действие было продлено в последующем приказом ЕО 1688. В 1969 году Конгресс США законодательно выделил средства для продолжения действия Совета NCIO в течение пяти лет, однако по истечении срока не продлил действие закона. Поэтому NCIO больше не существует28. Этот принцип также действует и в континентальной системе права, когда вместе с утратой юридической силы основного акта, теряет юридическую силу и принятый на его основе правовой акт.
Литература
1. Constitution of the United States. URL: http:// www.senate.gov/civics/constitution_item/
constitution.htm
2. Corwin, Edwin S. The Presidency: Office and Powers. New York: New York University Press. P. 149.
3. Executive Orders: Washington — Obama. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/data/orders.php
4. Fleishman, Joel L., Arthur H. Aufses. Law and Orders: The Problem of Presidential Legislation // Law and Contemporary Problems. 1976. No. 40. P. 5.
5. James, Hart. The Ordinance Making Powers of the President of the United States. Baltimore: Jhon Hopkins University Press. 1925. P. 17.
6. Kenneth R Mayer. Executive Orders and Presidential Power // Journal of Politics Vol. 61 Iss. 2 (1999). P. 445.
7. Lord, Clifford L., ed. 1943. List and Index of Presidential Executive Orders (Unnumbered Series, 1789 — 1941). New Jersey Historical Records Survey, Works Progress Administration, Newark, NJ
8. Lord, Clifford L., ed. 1944. Presidential Executive Orders, Numbered 1-8030, 1862-1938. Prepared by the Historical Records Survey, New York City. New York: Books Inc.
9. Shane, Peter M., Harold H. Bruff. Separation of Powers Law. Durham, NC. Carolina Academic Press. 1996.
10. Staff of House Committee on Government Operations, 85th Congress, 1st Session, Executive Orders and Proclamations: A Study of a Use of Presidential Powers (Committee Print 1957).
11. Vivian S. Chu, Todd Garvey. Executive Orders: Issuance, Modification, and Revocation. CRS
Research. URL: https://www.fas.org/sgp/crs/ misc/RS20846.pdf
12. Morton Rosenberg, Beyond the Limits of Executive Power: Presidential Control of Agency Rulemaking Under Executive Order 12291, 80 MICH. L. REV. 193 (1981).
13. Erik D. Olsen, The Quiet Shift of Power: OMB Supervision of EPA Rulemaking Under Executive Order 12,291, 4 VA. J. NAT. RES. L. 1 (1984).
14. EO 13579, 76 Fed. Reg. 41587 (2011).
15. EO 11821, 3 C.F.R. 926 (1971-1975).
16. EO 12044, 3 C.F.R. 152 (1978).
17. EO 12291, 3 C.F.R. 127, 128 (1981).
18. EO 12866, 58 Fed. Reg. 51735 (1993).
19. EO 13258, 67 Fed. Reg. 9385 (2002).
20. EO 13422, 72 Fed. Reg. 2763 (2007).
21. EO 13497, 74 Fed. Reg. 6113 (2009).
22. EO 13563, 76 Fed. Reg. 3821 (2011).
1 Lord, Clifford L., ed. 1944. Presidential Executive Orders, Numbered 1-8030, 1862-1938. Prepared by the Historical Records Survey, New York City. New York: Books Inc.
2 Там же.
3 К примеру, если рассмотреть промежуток EO 5053 - ЕО 5083 общее количество составляет: 5083 - 5053 = 30 плюс 1, в итоге - 31. Единица прибавляется для коррекции, как как разность этих значений получается меньше общего количества актов на единицу.
4 Lord, Clifford L., ed. 1943. List and Index of Presidential Executive Orders (Unnumbered Series, 1789 - 1941). New Jersey Historical Records Survey, Works Progress Administration, Newark, NJ
5 Executive Orders: Washington - Obama. URL: http://www. presidency. ucsb.edu/data/orders.php
6 Там же.
7 Constitution of the United States. URL: http://www.senate. gov/civics/constitution_item/constitution.htm
8 Staff of House Committee on Government Operations, 85th Congress, 1st Session, Executive Orders and Proclamations: A Study of a Use of Presidential Powers (Committee Print 1957).
9 Kenneth R Mayer. Executive Orders and Presidential Power // Journal of Politics Vol. 61 Iss. 2 (1999). P. 445.
10 James, Hart. The Ordinance Making Powers of the President of the United States. Baltimore: Jhon Hopkins University Press. 1925. P. 17.
11 Corwin, Edwin S. The Presidency: Office and Powers. New York: New York University Press. P. 149.
12 Fleishman, Joel L., Arthur H. Aufses. Law and Orders: The Problem of Presidential Legislation // Law and Contemporary Problems. 1976. No. 40. P. 5.
13 Shane, Peter M., Harold H. Bruff. Separation of Powers Law. Durham, NC. Carolina Academic Press. 1996. P. 131.
14 Vivian S. Chu, Todd Garvey. Executive Orders: Issuance, Modification, and Revocation. CRS Research. URL: https://www. fas.org/sgp/crs/misc/RS20846.pdf
15 К примеру, 17.02.2001, Президент Дж.В. Буш издал несколько директив, которыми были отозваны исполнительные директивы У Клинтона в отношении профсоюзных взносов и трудовых договоров, значительно изменяющие ряд требований, относящихся к государственным контрактам. См. например: ЕО 13201-04, 66 Fed. Reg. 11221, 11225, 11227-28 (2001) (были отменены ЕО 12871, 58 Fed. Reg. 52201 (1993); ЕО 12933, 59 Fed. Reg. 53559 (1994). Вслед за ним Президент Б. Обама отменил акты Дж. Буша. См. например: Е.О. 13496, 74 Fed. Reg. 6107 (4.02.2009) (отменен ЕО 13201); ЕО 13502, 74 Fed. Reg. 6985 от 11.02.2009 (отменен ЕО 13202); ЕО 13495, 74 Fed. Reg. 6103 4.02.2009) (отменен ЕО 13204).
16 Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. §§551 et seq. For other laws affecting the rulemaking process, see CRS Report RL32240, The Federal Rulemaking Process: An Overview, coordinated by Maeve P. Carey.
17 См.: ЕО 11821, 3 C.F.R. 926 (1971-1975).
18 См.: ЕО 12044, 3 C.F.R. 152 (1978).
19 См.: ЕО 12291, 3 C.F.R. 127, 128 (1981).
20 ЕО 12291 был раскритикован как документ, нарушающий принцип разделения властей, так как в этой исполнительной директиве содержались нормы, которые затрагивали полномочия, переданные Конгрессом конкретному агентству. Несмотря на это, не было ни одного заявления об оспаривании на предмет соответствия Конституции и законам США исполнительной директивы ЕО 12291. См.например: Morton Rosenberg, Beyond the Limits of Executive Power: Presidential Control of Agency Rulemaking Under Executive Order 12291, 80 MICH. L. REV. 193 (1981); Erik D. Olsen, The Quiet Shift of Power: OMB Supervision of EPA Rulemaking Under Executive Order 12,291, 4 VA. J. NAT. RES. L. 1 (1984).
21 См.: ЕО 12866, 58 Fed. Reg. 51735 (1993).
22 См.: ЕО 13258, 67 Fed. Reg. 9385 (2002); ЕО 13422, 72 Fed. Reg. 2763 (2007).
23 См.: ЕО 13497, 74 Fed. Reg. 6113 (2009) (отменил ЕО 13528 и 13422).
24 См.: ЕО 13563, 76 Fed. Reg. 3821 (2011). См. также Cass R. Sunstein, Administrator, OIRA, Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, and of Independent Regulatory Agencies, on Executive Order 13563, "Improving Regulation and Regulatory Review" (February 2, 2011).
25 В этом плане целесообразно провести параллели с существующими в РФ методиками по проведению экспертиз НПА и НПА, а также созданием площадок для общественной экспертизы текстов НПА ФОИВ.
26 ЕО 13579, 76 Fed. Reg. 41587 (2011).
27 С другой стороны, независимые регулирующие органы изначально не подпадали под действие этих норм, исходя из предусмотренного законом определения независимого регулирующего органа, который содержит перечень таких агентств. См. например: 44 U.S.C. §3502; CRS Report R42720, Presidential Review of Independent Regulatory Commission Rulemaking: Legal Issues, by Vivian S. Chu and Daniel T. Shedd.
28 Vivian S. Chu, Todd Garvey. Executive Orders: Issuance, Modification, and Revocation. CRS Research. URL: https://www. fas.org/sgp/crs/misc/RS20846.pdf
