CC BY
312
Межбюджетные отношения
О СУЩНОСТИ И ПРИНЦИПАХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
С. Б. БЕТКАРАЕВ, аспирант Северо-Кавказский государственный технический университет
Преобразования, происходящие в россии, направлены на повышение качества жизни ее граждан, а достижение этой цели возможно только при правильном и своевременном реформировании бюджетного процесса, а также и межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения в российской Федерации и их правовая основа с 1994 года развивались стихийно, что в свою очередь не позволяло органам государственной власти и местного самоуправления эффективно реализовывать свои функции и служило одной из основных причин многих противоречий между различными уровнями власти1. тем не менее, совершенствованию межбюджетных отношений всегда придавалось и придается большое значение.
до принятия Бюджетного кодекса рФ проводились попытки организовать и упорядочить взаимоотношения между бюджетами. так, по мнению В. М. родионовой, межбюджетные отношения сводились к объективно обусловленной системе оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий2.
несколько иной подход к трактовке межбюджетных отношений у А. Г. игудина в работе «О принципах реформирования межбюджетных отношений в российской Федерации». Он определяет их как «отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной
1 Соколова А. а. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений // Финансы и кредит. 2009. № 6.
2Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8.с. 8.
(долговременной без указания срока) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью и частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой» 3. Автор при этом дополняет сущность «межбюджетных отношений» и раскрывает цели, которые они призваны решать: реализация полномочий, возложенных на каждый уровень власти, и предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня4.
такой подход был вполне правомерен и в дальнейшем используется в работах многих исследователей.
Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс рФ [1] заложил законодательные основы бюджетных правоотношений в рФ и практически стал первой попыткой детально их урегулировать, придать упорядоченность и определить финансовые и правовые формы. В первой редакции Бюджетного кодекса рФ обозначено, что межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти российской Федерации, органами государственной власти субъектов российской Федерации и органами местного самоуправления.
Противоречие заключалось в том, что на основании данного определения любые отношения между органами власти в любой сфере и по любому поводу можно было назвать межбюджетными. О
3 Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в российской Федерации // Финансы. 1998. № 8.с. 6 — 9.
4 Игудин А. Г. Межбюджетные отношения и реформа мес-
тного самоуправления// Финансы. 2006. с. 11-15.
68
финансы и кредит
такой неточности высказывались многие специалисты в области финансов, дополняя или изменяя само понятие.
А. М. Бабич и Л. Н. Павлова вводят более развернутую трактовку понятия межбюджетных отношений, определяя их как «совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса» 5.
В последующем Ю. Н. Любимцев в своей работе отражает взаимоотношения бюджетов как системно организованные денежные потоки и связи между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. При этом органы власти выступают лишь как посредники между государством и членами общества по бюджетному обеспечению предоставления общественных благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства6.
К 2004 г. по вопросу теории межбюджетных отношений были написаны многие научные труды. Особый интерес представляют исследования А. С. Колесова7, который подчеркивает, что сущность межбюджетных отношений состоит в том, что они представляют собой неотъемлемую часть бюджетной политики государства и являются первичными, государствообразующим и бюджетообразующим направлением этой политики, призванным обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления и, кроме того, перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным данным центром всех денежных средств, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри нее иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления.
Одновременно в научной литературе развернулась полемика по поводу вопросов, касающихся
5 Бабич А. M, Павлова Л. Н. Государственные муниципальные финансы. М.: Финансы, 1999.
6 Любимцев Ю. Н. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. № 6. С. 21 — 33.
7 Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации:под ред. А. С. Колесова. М.: Финансы. 2007. 600 с.
участников и сферы межбюджетных отношений.
Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» вводит принципиально новое определение межбюджетных отношений. Под ними стали пониматься взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
По мнению М. В. Карасевой, из самого понятия «межбюджетные отношения» вытекает, что данные отношения должны возникать между бюджетами, а значит между субъектами, являющимися собственниками бюджетных средств. Это обусловлено тем, что многие права (полномочия), реализуемые в сфере бюджета, являются суверенными правами, которые могут принадлежать только государству, а не каким-либо субъектам 8. В этой связи Ю.А. Крохина подчеркивает: «межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников — в межбюджетные правоотношения вступают только территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования» 9. Н. И. Химичева также считает, что законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими общественно-территориальными образованиями, а не за органами государственной власти или местного самоуправления10.
Помимо определения субъектов бюджетных правоотношений, определение межбюджетных отношений, представленное в Бюджетном кодексе РФ в ред. ФЗ от20. 08.2004 № 120-ФЗ, не раскрывает некоторых вопросов, которые они призваны решать.
При раскрытии содержания межбюджетных отношений Р. Ю. Рыбакова указывает на необходимость учета вопросов, «регулирующих обеспечение доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня» 11.
8 Финансовое право: крат. учеб. Курс. М.: Норма. 2001. 288 с.
9 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Инфра-М. 2002. 348с.
10 Финансовое право: федеральный и региональный аспекты: комплекс учеб. -метод. Пособие. М.: Статус. 2001. 688 с.
11 Рыбакова Р. Ю. Теоретические основы построения межбюджетных отношений// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. №9. С. 16-21.
А. М. Балтина и В. А. Волохина отмечают, что в данном измененном Бюджетном кодексе РФ в ред. ФЗ от 20.08.2004 №120-ФЗ не содержится упоминания о минимальной бюджетной обеспеченности, определение которой изъято из ст. 6. Речь идет о расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе прогнозируемого налогового потенциала, дотаций из фондов финансовой поддержки и стоимости бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Фактически уровень расчетной бюджетной обеспеченности утратил связь с понятием «минимальные государственные социальные стандарты», также изъятым из ст. 6, и ориентируется на располагаемые доходы в оказании бюджетных услуг. Тем самым из правового поля бюджетной политики исчезла сама проблема разработки минимально допустимого уровня финансирования услуг, предоставление которых гарантировалось бы государством12.
Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» установил новые стандарты межбюджетных отношений и под ними понимаются отношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Ю. М. Алпатов, критикуя новый подход к межбюджетным отношениям, считает, что при определении их понятия Бюджетный кодекс РФ неоправданно расширяет его содержание, однако при раскрытии сущности, наоборот, сильно его сужает. Иными словами, с содержательной точки зрения в Бюджетном кодексе РФ закреплен узкий подход к межбюджетным отношениям — как к механизмам финансовой помощи вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету13.
В широком понимании межбюджетные отношения являются формой организации бюджетного федерализма. И как форма организации с течением времени не только само понятие межбюджетных отношений подвергалось критике и последующей переработке, но и действия властей по их регулированию.
12 Балтика А. М, Волохина В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования: монография. Оренбург: Оренбургский гос. университет. 2004.
13 Алпатов Ю. М. Особенности межбюджетных отношений в
Москве и Санкт-Петербурге. URL: http:// www. kodekf-luks. ru
Значение механизма реализации межбюджетных отношений состоит в том, что он должен способствовать становлению модели бюджетного федерализма, основанной на принципе финансовой самостоятельности регионов.
В государствах с федеративным устройством взаимоотношения между уровнями бюджетной системы основываются на бюджетном федерализме, в то время как сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко выражаются и реализуются в самой системе межбюджетных отношений [2]. При этом необходимо отметить, что на сегодняшний день понятие «бюджетного федерализма» остается противоречивым. Исследования его сущности показали, что в научной литературе нет четкого его определения.
Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие — как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи
— как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, четвертые
— как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.
Однако, реализация бюджетного федерализма невозможна без эффективной системы межбюджетных отношений и поэтому понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» целесообразно рассматривать во взаимосвязи.
Та или иная модель построения бюджетной системы обусловлена субъективностью взглядов исследователей на сущность самого понятия «бюджетный федерализм» и его основополагающих принципов, что находит отражение в работах таких авторов, как А. Г. Игудин, Г. Б. Поляк, А. М. Лавров, А. М. Балтина, В. А. Волохина, Д. Е. Фадеев, А. С. Колесов.
Так, А. Г. Игудин, Г. Б. Поляк, А. М. Лавров14 сходятся на четырех основных принципах бюджетного федерализма:
- сбалансированности интересов всех уровней бюджетной системы по бюджетным вопросам, основанной на единстве интересов государства и его граждан;
14 Игудин А. Г. К межбюджетным отношениям в рФ // Финансы. 2004. №7. С. 7-10; Бюджетная система россии: учеб. для вузов: под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ. 2008. 703 с.; Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1995. № 8. С. 21 — 29.
- самостоятельности и равноправии каждого бюджета, которые наделяют правом самостоятельного распределения средств и ответственности за эффективное их использование;
- законодательном закреплении разграничения финансовых ресурсов, бюджетных полномочий, а также ответственности между всеми уровнями бюджетной системы;
- использовании системы бюджетного регулирования, основывающейся на формализованных и прозрачных процедурах.
В качестве принципов «бюджетного федерализма» необходимо рекомендовать использование требований, обеспечивающих результативность «бюджетного федерализма»:
- распределение и правовое закрепление между федеральным, субфедеральным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций (требование обоснованности распределения расходов);
- определение и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий (имущество, недра и т. д.), ранее полученных средств государственной поддержки и т. д. (требования обоснованности распределения доходов);
- разработка и правовое закрепление обязательности полного «территориального разреза» федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций федерального бюджета по всем субъектам федерации (требование территориальной прозрачности бюджетно-налоговых отношений);
- определение и правовое закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной структуры расходов и сводного финансового потенциала территорий (требование обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов);
- разработка и правовое закрепление процедур оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства (требование обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы);
- разработка и правовое закрепление механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию всех ранее указанных положений (требование процедурной обеспеченности) [3].
В связи с тем, что перед любым государством стоит задача повышения уровня жизни своих граждан, А. А. Соколова дополняет перечень принципов требованием социальной справедливости (социальной ориентации), т. е. приближение параметров жизни как минимум к среднему уровню [2].
Из всего многообразия принципов бюджетного федерализма необходимо выделить базовые и векторные. К базовым, системообразующим принципам, применимым к бюджетной системе любого федеративного государства, относятся.
1. Самостоятельность и равноправие бюджетов. Данный принцип означает получение равных прав как центрального, так и территориальных бюджетов и предполагает высокую степень самостоятельности бюджетов всех уровней и четкое разграничение ответственности за бюджетную обеспеченность.
2. Разграничение и закрепление бюджетных полномочий и финансовых ресурсов. Данный принцип основан на рациональном разграничении властных полномочий между уровнями власти и обеспечении каждого уровня власти достаточными и стабильными материальными и финансовыми ресурсами для реализации своих полномочий.
3. Сбалансированность бюджетов и единство интересов. Это означает единство федеральных, региональных и местных интересов, направленных на сбалансированное принятие решений, на обеспечение удовлетворения потребностей граждан; соответствие объема финансовых ресурсов на федеральном, региональном и местном уровнях наделенным полномочиям и выполняемым функциям.
4. Прозрачность отношений между бюджетами. Взаимная открытость и достоверность информации как между бюджетами системы, так и между государством и его гражданами.
Рассмотренные базовые принципы — это целевые установки, определяющие вектор развития межбюджетных отношений. В качестве векторных принципов, применимых для каждого отдельного государства, предлагается считать:
— применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности территорий;
— достижение необходимого уровня обеспеченности и развития отстающих территорий и недопустимость излишней централизации дополнительно полученных доходов у территорий-доноров;
— взаимная ответственность органов власти каждого уровня за соблюдением обязательств;
— достижение баланса территориальной децентрализации и государственного единства;
— соблюдение регламентированных мер предотвращения разногласий между звеньями бюджетной системы.
В современных условиях принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств в сфере межбюджетных отношений становится наиболее актуальным.
Исходя из контекста группировки, можно сделать заключение, что принципы межбюджетных отношений не могут рассматриваться абстрагиро-ванно от принципов бюджетного федерализма, так как в принципах бюджетного федерализма заложены основы самих межбюджетных отношений. Построение системы межбюджетных отношений будет настолько эффективно, насколько эффективно будут реализованы принципы бюджетного федерализма на практике.
Со многими характеристиками межбюджетных отношений, которые сформулированы в научной литературе, можно согласиться, однако при этом необходимо констатировать, что они все-таки также не в полной мере отражают всю сущность межбюджетных отношений.
В свою очередь, на основании проведенного исследования предлагается вариант иного видения понятия межбюджетных отношений. Так как межбюджетные отношения являются сложной категорией, то их необходимо рассматривать в двух аспектах: с точки зрения реализации принципов бюджетного федерализма и организации бюджетных потоков.
Межбюджетные отношения представляют собой равноправное и сбалансированное взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по поводу формирования бюджетов и реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, основанное на прозрачности (открытости) информации и стабильности и направленное на достижение следующих целей: предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг; проведение определенной бюджетной политики и повышение эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами.
Межбюджетные отношения — это разнонаправленные потоки финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями, направленные на обеспечение сбалансированности бюджетов.
Таким образом, межбюджетные отношения характеризуются не только отношениями между различными уровнями власти и управления по поводу распределения доходов и расходов, но и охватывают все этапы бюджетного процесса и уровни бюджетной системы.
Список литературы
1. «Бюджетный Кодекс российской Федерации» от 31.08.1998 № 145 — ФЗ.
2. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Эдиториал урсс. 2002. 368 с.
3. Межбюджетные отношения и их реформирование на региональном уровне. Ставрополь: СевКавГТУ. 2007. 248 с.
Приглашаем к сотрудничеству!
Издательский дом «Финансы и Кредит» приглашает к сотрудничеству организации, занимающиеся подпиской, распространением и реализацией печатной продукции на взаимовыгодных условиях.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http:/www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 е-таП: [email protected]
