CC BY
360
5.5. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Рутковская Наталья Сергеевна, аспирант кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского Государственного университета имени Н.П. Огарёва.
Аннотация: В статье рассматриваются сущность бюджетного федерализма и его модели в мировой практике. Специфика и особенности становления бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений, а также их роль в политической системе государства. Характеризуются особенности межбюджетных отношений в России, их формы и методы реализации. Представляются действующий механизм формирования и регулирования доходов и расходов бюджетов различных уровней, их взаимосвязи. Особенно подробно анализируются проблемы бюджетной обеспеченности местных бюджетов, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: федерация, бюджетный федерализм, налоговый федерализм, межбюджетные отношения, доходы, расходы, налоги.
THE MAIN FEATURES OF FISCAL FEDERALISM
Rutkovskaya Natalia Sergeevna, post-graduate student of the department of general history and world political process of the Mordovian State university of a name N.P. Ogarev
Annotation: In the article the essence of fiscal federalism and its models in the world practice. The specifics and peculiarities of formation of budgetary federalism and the system of inter-budgetary relations, as well as their role in the political system of the state. Are features of interbudgetary relations in Russia, their forms and methods of implementation. Are the operating mechanism of the formation and regulation of incomes and expenditures of the budgets of different levels, their interrelation. Particularly in detail analyzed the problems of budgetary security of local budgets, are offered ways of their solution.
Keywords: the federation, fiscal federalism, fiscal federalism, interbudgetary relations, revenues, expenses, taxes.
В современной мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление
бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса1.
В юридической литературе в последнее время широкое распространение получила дискуссия относительно соотношения понятий «бюджетный федерализм» и некоторых смежных с ним понятий, например, «межбюджетные отношения».
Д.Е. Фадеев в своей работе «Правовые вопросы установления бюджетного федерализма в Российской федерации» пришел к выводу о том, что в юридической литературе обозначились два подхода к рассмотрению категории «бюджетный федерализм» -«широкий» и «узкий». Бюджетный федерализм в широком смысле подразумевает способ управления, при котором органично считаются интересы государства с интересами отдельных территориальных образований при соблюдении принципов единства. Бюджетный федерализм в узком смысле следует рассматривать как систему отношений между уровнями власти поп оводу оптимального распределения доходов бюджетов и расходов, из них финансируемых2.
Думается, что с этой точкой зрения можно отчасти согласиться, поскольку понятие бюджетного федерализма шире, чем межбюджетные отношения. Так, можно согласится с тем, что бюджетный федерализм естественным образом пронизывает всю бюджетную систему страны, являясь не чем иным, как формой бюджетного устройства в федеративном
1 Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М. 2002. С.12.
2 Фадеев Д.Е. Правовые вопросы установления бюджетного
федерализма в Российской федерации. М. 2003. С. 29.
государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев в едином бюджетном процессе.
Однако связь между понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование» и
«налоговый федерализм» является не горизонтальной, а вертикальной. Поэтому, не следует бюджетное регулирование выводить за пределы межбюджетных отношений. Подтверждает сказанное то, что в последней редакции ст. 6 БК РФ
межбюджетные отношения характеризуются как
взаимоотношения между публично-правовыми
образованиями по вопросам регулирования бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Таким образом, законодатель указывает на то, что вопросы регулирования бюджетных отношений являются составной частью межбюджетных отношений.
Реализация общего принципа бюджетного федерализма возможна посредством реализации более частных принципов, установленных в бюджетном кодексе Российской Федерации. Эти принципы, установленные в ст. 28 БК РФ, в
бюджетном правые носят комплексный характер и способствуют реализации общего принципа
бюджетного федерализма. Комплексное содержание принципов федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяют сущность складывающихся бюджетных отношений.
Будучи общеотраслевым исходным началом
финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит
ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.
Исходя из накопленного за последние годы коллективного опыта в области управления общественными финансами, было предложено обсудить инициативу по развитию и применению общепризнанных принципов, стандартов и критериев
эффективного и ответственного управления
общественными финансами.
В рамках этой инициативы предлагалось
рассмотрение принципа эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений, который должен предусматривать:
- законодательно закрепленные, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;
- возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов региональных сообществ;
- наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.
Итак, исходя из ст.6 БК РФ можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения характеризуются тем, что их субъектами выступают публично-правовые образования, а объектами - бюджетное регулирование, организация и осуществление бюджетного процесса.
Возникает вопрос: как же соотносятся понятия «бюджетный федерализм», «бюджетное
регулирование» и «межбюджетные отношения» с понятием «налоговый федерализм»?
А.М Лавров рассматривает бюджетный федерализм как систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней. Ставя акцент на самостоятельности бюджетов разных уровней, А.М. Лавров подчеркивает, что самостоятельность основывается как на наличие фискальных полномочий, так и на праве самостоятельно определять направления их расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты3.
На многогранность форм и содержания исследуемых понятий обратила внимание В.М. Родионова. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные
республиканским бюджетом РФ, с интересами
субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления. Содержание бюджетного
федерализма включает:
- равенство бюджетных прав субъектов Федерации,
которое предполагает, что все они обладают равными возможностями в формировании своих бюджетов. Однако эти возможности они могут реализовать неодинаково в силу различий в социальноэкономических условиях хозяйствования,
территориальных особенностей;
- сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны;
- равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесную взаимосвязь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;
3 Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация / ЭКО. 1995. № 9.
- прозрачность межбюджетных отношений, основанную на приемлемых для всех субъектов Федерации подходах определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам4.
Более полное определение приведено в работах А.Г. Игудина: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований»5.
Таким образом, как представляется, можно сделать вывод о том, что понятия «налоговый федерализм» и «бюджетный федерализм» тесно связаны между собой.
В этой связи при рассмотрении вопросов, связанных с бюджетным регулированием, не следует ограничиваться только рассмотрением принципов бюджетного федерализма, так как они тесно связаны с принципом налогового федерализма.
Данный принцип явно прослеживается в таких источниках права, как Конституция, Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации.
Так, прежде всего, основным принципом налогового федерализма можно назвать принцип разграничения и закрепления в законодательстве налоговых полномочий Российской Федерации как самостоятельного субъекта бюджетных отношений, ее субъектов и муниципальных образований. В данном вопросе рассматривается некоторое противоречие: каким способом субъекты федерации могут реализовать свое право на принятие участия в установлении общих принципов налогообложения, которые содержаться в ст. 3 НК РФ, при том, что Налоговый кодекс Российской Федерации является федеральным законом и актом прямого действия? Так, согласно пунктам 4 и 5 ст. 1 НК РФ, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с НК РФ. Думается, что основные принципы, установленные в ст. 3 НК РФ, не могут быть подвергнуты уточнениям законодательством о налогах и сборах субъектов РВ и муниципальных образований, хотя общий подход законодателя, установившего в ст. 1 НК РФ трехуровневую систему налогового законодательства, указывает на попытку реализации принципа налогового федерализма.
Вместе с тем в ст. 4 НК РФ указывается лишь, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативно-правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами,
4 Родионова В.М. Современные требования к бюджетному федерализму / Финансы. 1998. №7.
5 Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / Финансы. 1995. №9.
которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. То же сказано и в ст. 3 БК РФ: закреплены полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Согласно ст. 14 НК РФ, к региональным относятся такие налоги, как налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Будучи региональными, эти налоги обязательны к уплате на территории всей Российской Федерации.
Кроме того, в случае перехода на систему налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей и на упрощенную систему налогообложения, а также перехода на систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности уплата налогоплательщиками организациями налогов, установленных перечисленными режимами, предусматривает их освобождение от обязанности по уплате налога на имущества организаций.
Что касается полномочий субъектов РФ по установлению налоговых ставок, то они реализуются в пределах прав, предоставленных субъекту РФ федеральным законодательством, следующим образом.
Так, например, ставки по:
- налогу на имущество организаций - в соответствии
со ст. 380 НК РФ налоговые ставки и не могут превышать 2,2 %, но конкретный их процент
устанавливается законами субъектов РФ;
- налогу на игорный бизнес - в соответствии со ст. 369 НК РФ налоговые ставки устанавливаются в НК РФ в определенных пределах, но учитываются в этих пределах законами субъектов РФ;
- транспортному налогу - в соответствии со ст. 361 НК РФ установлена твердая ставка по каждому виду транспортного средства.
Так проявляется принцип налогового федерализма, заключающийся в предоставлении законно установленных прав в сфере налоговой деятельности субъектами Российской Федерации.
Итак, принцип налогового федерализма, т.е. разделения полномочий между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен, но механизм его реализации до конца четко не определен.
В целом же, можно сделать вывод, что принцип налогового федерализма непосредственно вытекает из принципа бюджетного федерализма, поскольку в основном реализуется с целью обеспечения прав субъектов РФ и муниципальных образований на наличие собственных источников доходов, закрепленных за ними на постоянной основе.
Как уже отмечалось выше, современная Россия - это федерация с наличием 83 территориальных систем; поэтому поиск методов и форм соединения экономических и правовых интересов государства и его территориальных частей, а, следовательно, развития отношений бюджетного федерализма -задача первоочередной важности. Для России, пережившей затяжной экономический кризис, во многом вызванный несогласованной финансовоэкономической политикой на разных уровнях власти, недостаточным совершенством правового механизма одна из главных проблем заключается, на наш взгляд, в отсутствии единых концептуальных представлений
об управляемости бюджетного процесса, позволяющего сочетать две необходимых составляющих - рыночную свободу и правовой порядок. Результат - продолжающееся истощение финансовых ресурсов, дестабилизация бюджетной системы, снижение эффективности экономической и социальной политики на всех уровнях власти и, наконец, ослабление государства в целом. Развитие бюджетного федерализма превращается в одно из необходимых условий сохранения государства.
Понятие бюджетного федерализма (межбюджетных отношений) употребляется для обозначения тех отношений, которые возникают между бюджетами разных уровней: федеральным, региональными,
местными. Основа бюджетного федерализма -автономность всех уровней бюджета, например, через закрепления за ними собственных налогов. Однако она редко достигается полностью из того, что налоговые поступления обычно не могут обеспечить все расходы региональных и местных бюджетов. В консолидированном бюджете Росси на долю территориальных бюджетов приходится более половины (схожая ситуация и в США). Одна часть налогов - региональная и местная целиком поступают в территориальные бюджеты, другая - целиком в федеральный бюджет, а налоги на добавленную стоимость, на прибыль предприятий и акцизы распределяются между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами. Одновременно в доходах территориальных бюджетов заметную долю поставляют неналоговые доходы (от использования и продажи собственного имущества), а также бюджетные ссуды, субсидии и дотации от бюджетов более высокого уровня.
Следует признать, что, несмотря на определенный прогресс в реформировании межбюджетных отношений - расширение налоговой самостоятельности регионов, установление единых отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации, введение формулы расчета объемов финансовой помощи, - сегодняшнее их состояние создает искаженные стимулы для проведения эффективной экономической, и, в частности, фискальной политики региональных органов власти. Это подрывает сам смысл концепции бюджетного федерализма, рассматривающей финансовое взаимодействие властных институтов как важнейшую предпосылку экономического роста.
Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм, прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов, денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению использованию бюджетных фондов.
В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием «трансферт». Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в
практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом юридических свойств и особенностей:
специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости6.
Список литературы:
1. Бюджетная система России / под. ред. Г. Б. Поляка. М. 2005.
2. Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М. 2002. С.12.
3. Игудин А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / Финансы. 1995. №9.
4. Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация / ЭКО. 1995. № 9.
5. Родионова В.М. Современные требования к бюджетному федерализму / Финансы. 1998. №7.
6. Фадеев Д.Е. Правовые вопросы установления бюджетного федерализма в Российской федерации. М. 2003. С. 29.
6 Бюджетная система России / под. ред. Г. Б. Поляка. М. 2005.
