CC BY
54
УДК 347.9 ШЮ№ 2003-0059-5/21 -051
ББК 67.7 MOSURED: 77/27-003-2021 -05-250
DOI 10.24412/2073-0454-2021-5-243-247 © Айбатулина А.К., Кузбагаров А.Н., 2021
Научная специальность 12.00.15 — гражданский процесс; арбитражный процесс
О СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЕ ПРАВА НА ПОЛУЧЕНИЕ ЕДИНОВРЕМЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ВЫПЛАТЫ НА ПРИОБРЕТЕНИЕ ИЛИ СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ: НА ПРИМЕРЕ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Алина Каримовна Айбатулина, старший преподаватель кафедры гражданского и административного судопроизводства
Северо-Кавказский филиал Российского государственного университета правосудия (350002, Краснодар, ул. Леваневского, 187/1) E-mail: [email protected]
Асхат Назаргалиевич Кузбагаров, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассмотрен вопрос судебной защиты права сотрудников федеральной государственной службы органов внутренних дел, в том числе при постановке на учет для получения жилого помещения либо предоставления единовременной социальной выплаты для его приобретения или строительства. Авторы считают правильным учитывать дату первоначальной постановки на учет, независимо от министерства (ведомства), в котором гражданин начал проходить федеральную государственную службу, будь то в МВД России или Росгвардии и наоборот. Действующее законодательство не предполагает постановку на учет с даты первоначальной постановки. Сложившаяся судебная практика неоднозначна, противоречива и не отвечает требованиям единообразия толкования и применения норм материального права, в том числе по рассматриваемому вопросу.
Ключевые слова: единовременная социальная выплата, дата постановки на учет, федеральная государственная служба, Росгвардия, МВД России.
ON THE JUDICIAL PROTECTION OF THE RIGHT TO RECEIVE A LUMP SUM SOCIAL PAYMENT FOR THE PURCHASE OR CONSTRUCTION OF RESIDENTIAL PREMISES BY PUBLIC OFFICIALS: ON THE EXAMPLE OF EMPLOYEES OF THE INTERNAL AFFAIRS BODIES
Alina K. Aibatulina, Senior Lecturer of the Department of Civil and Administrative Proceedings
North Caucasus Branch of Russian State University of Justice (350002, Krasnodar, ul. Levanevskogo, 187/1)
E-mail: [email protected]
Askhat N. Kuzbagarov, Professor of the Department of Civil and Labor Law, Civil Procedure, Doctor of Legal Sciences, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Abstract. The issue of judicial protection of the right of employees of the federal public service of internal affairs bodies was considered, including when registering for obtaining a residential premises or providing a lump sum social payment for its acquisition or construction. The authors consider it correct to take into account the date of the initial registration, regardless of the ministry (department) in which a citizen began to undergo federal public service, whether in the Ministry of Internal Affairs of Russia or the Russian Guard and vice versa. Current legislation does not imply registration from the date of the initial registration. The existing jurisprudence is ambiguous, contradictory and does not meet the requirements of uniformity in the interpretation and application of substantive law, including on the issue under consideration.
Keywords: one-time social payment, date of registration, federal state service, Rosguard, Ministry of Internal Affairs of Russia.
Для цитирования: Айбатулина А.К., Кузбагаров А.Н. О судебной защите права на получение единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения государственными служащими: на примере сотрудников органов внутренних дел. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(5):243-247.
Конституцией РФ (ч. 3 ст. 40) на публично-правовые образования возложены обязанности предоставления жилища федеральным государственным служащим. В свою очередь, такие обязанности формируют государственные гарантии и права для таких служащих. Правовая природа такого права предопределена потребностью граждан проживать в жилище, удовлетворять в нем личные, семейные и бытовые нужды.
Действующим законодательством Российской Федерации для обеспечения правовой и социальной защиты государственных служащих предусмотрены определенные гарантии, одной из которых является право на предоставление единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения (далее — ЕСВ). По сути ЕСВ является одной из форм удовлетворения потребности государственных служащих в жилище, а для публично-правовых образований формой в которой должны исполняться соответствующие такому праву обязанности.
Реализация указанной выше гарантии в настоящее время происходит не без судебной защиты прав, что позволяет нам поставить конкретную теоретическую проблему, а на ее основе предложить предельной конкретный способ ее разрешения.
В ходе реализации своего права на получение ЕСВ государственные служащие, проходящие службу в МВД России, но ранее служившие в войсках национальной гвардии Российской Федерации (далее — Росгвардия) сталкиваются с тем, что при постановке на учет в МВД России для ЕСВ за ними не сохраняется дата постановки на учет для ЕСВ при службе в Росгвардии.
В соответствии с п. 16 Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»1 (далее — Указ Президента РФ № 157) за лицами, переведенными в войска национальной гвардии Российской Федерации из органов внутренних дел Российской Федерации, состоявшими на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, сохранено право на включение в список очередников по новому месту службы с даты постановки на учет по прежнему месту службы для получения жилого помещения либо предоставления единовременной социальной выплаты для его приобретения или строительства.
Можно заметить, что законодатель сохранил за государственными служащими, переходящими из МВД России в Росгвардию право постановки на учет с первоначальной даты.
Пункт 22.1 постановления от 30 декабря 2011 г. № 1223 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, лицам, проходящим службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, а также иным лицам, имеющим право на получение такой выплаты»2 (далее — Постановление № 1223) содержит несколько иную интерпретацию — при переводе сотрудников в пределах системы одного федерального органа исполнительной власти к новому месту службы, в котором постановка сотрудников на учет для получения единовременной выплаты осуществляется иными комиссиями, сведения об указанных сотрудниках на основании учетного дела вносятся в книгу учета по новому месту службы с даты принятия правового акта федерального органа исполнительной власти, органа, утвердивших решение о принятии их на учет по прежнему месту службы.
Таким образом, комиссии в подразделениях МВД России при принятии решения о постановке на учет государственного служащего для получения ЕСВ, перешедшего из Росгвардии, не сохраняют за ними даты постановки на учет по прежнему месту службы, а ставят на учет с даты подачи заявления, руководствуясь тем, что Положений о сохранении права за лицами, принятыми на учет для получения ЕСВ в Росгвардии, переведенными для дальнейшего прохождения службы в МВД России, на принятие на соответствующий учет с даты постановки на учет для получения ЕСВ в Росгвардии в законодательстве Российской Федерации в настоящее время не имеется3.
1 Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.
2 Постановление от 30 декабря 2011 г. № 1223 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, лицам, проходящим службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, а также иным лицам, имеющим право на получение такой выплаты» // СЗ РФ. 2012. № 3. Ст. 430.
3 Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 г. № 88-2423/2019 // URL://https://-3kas.sudrf.ru/
Конституционность положения п. 22.1 Постановления № 1223 пытался оспорить С.А. Латышев, который указал: «Оспариваемое нормативное положение не соответствует Конституции Российской Федерации, ее ст. 7 и 40, поскольку предусмотренный им порядок постановки на учет для получения единовременной социальной выплаты применяется лишь в случае перевода сотрудников к новому месту службы в пределах системы одного федерального органа исполнительной власти и не позволяет реализовать право на жилище на таких же условиях сотрудникам, переведенным на службу в другой федеральный орган исполнительной власти»4.
Однако, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы. В определении от 29 октября 2020 г. № 2475-О было указано: «С учетом особенностей прохождения службы в конкретном федеральном органе исполнительной власти дополнительные гарантии в жилищной сфере для сотрудников, которые переводятся к новому месту службы в рамках системы органов и учреждений данного федерального органа и, соответственно, сохраняют правовую связь с ним и статус сотрудника этого органа. Подобное правовое регулирование согласуется и с принципом подведомственности расходов бюджетов, закрепленным в ст. 28 и 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и реализуемым исходя из полномочий главного распорядителя бюджетных средств (к числу которых в установленном порядке относятся министерства, ведомства и службы).
Соответственно, оспариваемое нормативное положение само по себе не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителя в аспекте, указанном в жалобе»5.
Третий кассационный суд общей юрисдикции в своем определении от 18 декабря 2019 г. по делу № 88-2423/2019 А.О. Французова к комиссии Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по жилищно-бытовым вопросам и предоставлению единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилья, Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области об изменении даты постановки на учет, не согласился с выводами суда апелляционной инстанции и отменил апелляционное
определение. Суд апелляционной инстанции установил, что право сотрудников, направленных для прохождения службы в органы МВД из Росгвардии, до настоящего времени не закреплено, что ведет к нарушению баланса социальных гарантий для сотрудников, находящихся на государственной службе, при создании условий для осуществления права на жилище и равного доступа к государственной службе, что противоречит принципам, установленным в ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 7, ч. 4 ст. 32, ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Поэтому применил аналогию права, в том числе Указ Президента РФ № 1576.
Однако, по иску с аналогичными обстоятельствами А.И. Мочалкина к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области о восстановлении на учете на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, изменении даты постановки на учет суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что ГУ МВД России по Челябинской области, в котором проходил службу истец в соответствии с Указом Президента России вошел в структуру Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Челябинской области. Истец из органов внутренних дел не увольнялся, его служба не прекращалась, а приказом Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Челябинской области от 6 октября 2016 г. приказ № на основании ст. 30 Федерального закона о службе в органах внутренних дел «Перевод сотрудника органа внутренних дел» он назначен на равнозначную должность в том же подразделении. Через непродолжительное время (четыре месяца) истец вновь переведен в ГУ МВД России по Челябинской области и продолжил службу в органах внутренних дел. Учитывая, что истец не прекращал службу в органах внутренних дел, имеет право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства
4 Определение Конституционного Суда РФ от 29 октября 2020 г. № 2475-О // СПС «КонсультантПлюс».
5 Определение Конституционного Суда РФ от 29 октября 2020 г. № 2475-О // СПС «КонсультантПлюс».
6 Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 г. № 88-2423/2019 // иНЬ:/Л«^://-3kas.sudrf.ru/
жилого помещения в порядке очередности с момента первоначальной постановки на учет7. Определением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 ноября 2019 г. по делу № 88-679/2019 определение апелляционного суда Челябинского областного суда от 7 мая 2019 г. по делу № 11-5586/20192017 оставлено без изменения8.
Приведенные примеры судебных актов свидетельствуют об отсутствии единообразия в толковании и применении судами норм права.
Вышеизложенное не позволяет согласиться с выводами Третьего кассационного суда общей юрисдикции в отношении А.О. Французова и выводами Конституционного Суда РФ по жалобе С.А. Латышева в виду следующих оснований.
Согласно п. 1 Постановления № 1223 правила устанавливают порядок и условия предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, лицам, проходящим службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, а также иным лицам, имеющим право на получение единовременной выплаты9.
В соответствии с п. 11 Указа Президента РФ № 157 федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации является правопреемником Министерства внутренних дел Российской Федерации в отношении передаваемых ей органов управления, объединений, соединений, воинских частей, военных образовательных организаций высшего образования и иных организаций внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также в отношении органов управления, подразделений, специальных отрядов, отрядов мобильных особого назначения, Центра специального назначения и авиационных подразделений.
Внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации преобразованы в войска национальной гвардии Российской Федерации (п. 2)10.
Росгвардия относится к органам исполнительной власти, в соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 2016 г. № 510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации»11.
Если обратиться к п. 8, п. 9 постановления Правительства РФ от 24 апреля 2013 г. № 369 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для
приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и таможенных органов Российской Федерации»12 (далее — Постановление № 369), то можно обнаружить, что указанный нормативно-правовой акт содержит основания и возможность государственных служащих при переводе или увольнении со службы из учреждений и органов, подведомственных одному федеральному органу исполнительной власти, и принятии на службу в учреждения и органы, подведомственные другому федеральному органу исполнительной власти, постановить указанных сотрудников на учет для получения единовременной социальной выплаты исходя из даты их принятия на такой учет по предыдущему месту прохождения службы.
Аналогичное положение установлено для государственных гражданских служащих, в соответствии с п. 18 постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помеще-ния»13 [8] (далее — Постановление № 63).
7 Апелляционное определение Челябинского областного суда от 7 мая 2019 г. по делу № 11 -5586/20192017 // т^//Шр://оЬ-lsud.chel.sudrf.ru/
8 Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 ноября 2019 г. № 88-679/2019 (докдт офиц. опубл. не был) // СПС «КонсультантПлюс».
9 Постановление от 30 декабря 2011 г. № 1223 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, лицам, проходящим службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, а также иным лицам, имеющим право на получение такой выплаты» // СЗ РФ. 2012. № 3. Ст. 430.
10 Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.
11 Указ Президента РФ от 30 сентября 2016г. № 510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 41. Ст. 5802.
12 Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2013 г. № 369 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и таможенных органов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 18. Ст. 2269.
13 Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» // СЗ РФ. 2009. № 6. Ст. 739.
Представляется возможным сделать вывод о том, что подзаконные акты, содержащие положения о порядке предоставления ЕСВ, не создают равные права для государственных служащих даже в рамках одной системы органов исполнительной власти.
В связи с этим возникает следующий вопрос: разве не является отсутствие единообразия применения норм права по предоставлению ЕСВ государственным служащим нарушением прав человека?
Автор полагает, что ответ на этот вопрос очевиден; отсутствие единообразия применения норм права по предоставлению ЕСВ является нарушением прав человека, в частности государственных служащих, которым это право предоставлено.
Это согласуется со ст. 7 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., в соответствии с которой все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации14.
В соответствии с п. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией15.
Ссылка Конституционного Суда РФ в определении от 29 октября 2020 г. № 2475-О16 на положения норм Бюджетного кодекса РФ является не состоятельной. Во-первых, в силу существования и реализации судами по конкретным делам по-разному положений Постановления № 369 и Постановления
№ 63, где в разных федеральных органах с разными главными распорядителями бюджетных средств (к числу которых в установленном порядке относятся министерства, ведомства и службы) ставят на учет сотрудников исходя из даты их принятия на такой учет по предыдущему месту прохождения службы. Во-вторых, ЕСВ предоставляется исходя из принципа единства бюджетной системы РФ в соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса РФ17, котором установлен единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ.
На наш взгляд, в целях совершенствования законодательства рассмотренных в настоящей статье отношений, приведения к единообразию применения норм о постановке на учет сотрудников для получения ЕСВ, в том числе при переводе или увольнении из одного федерального министерства или ведомства в другое, необходимо исключить из п. 22.1 Постановления № 1223 следующее предложение: «в пределах системы одного федерального органа исполнительной власти». Приведение законодательства к единообразию применения норм о сохранении права на включение в список с даты первоначальной постановки на учет для получения ЕСВ по прежнему месту службы станет социальной гарантией равного доступа к государственной службе.
14 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 дек.
15 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. от 1 июля 2020 г.). // СПС «КонсультантПлюс».
16 Определение Конституционного Суда РФ от 29 октября 2020 г. № 2475-О // СПС «КонсультантПлюс».
17 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
