ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ ЖИЛЫМ ПОМЕЩЕНИЕМ ПРИ РЕШЕНИИ ВОПРОСА О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЕДИНОВРЕМЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ВЫПЛАТЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

ТАТЬЯНА АЛЕКСАНДРОВНА БАТРОВА,

доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала ФГКОУ ВО «Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя»

ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ ЖИЛЫМ ПОМЕЩЕНИЕМ ПРИ РЕШЕНИИ ВОПРОСА О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЕДИНОВРЕМЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ВЫПЛАТЫ

Анализируется судебная практика применения норм ст. 4 Федерального закона от 19 июля 2011 г № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Ключевые слова: жилые помещения, социальная защита, единовременная выплата, состояние жилья, коммунальная квартира, смежные комнаты, ухудшение жилищных условий.

T.A. Batrova, DSc (Law), Professor, Sub-department of State Legal Subjects and Civil Legal Subjects, Ryazansky branch of the Russia MI Moscow University after V.Ya. Kikot; e-mail: [email protected], tel.: 8 (4912) 21-42-95.

Problems of assessing the provision of a home accommodation while deciding the question of supplying lump-sum social payment.

The court practice of exploiting regulations of art.4 of the Federal law from 19 July, 2011 of No.247-FZ "About social guarantees to the employees of the law enforcement bodies of the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation" is analyzed.

Key words: home accommodations, social protection, lump-sum payment, the condition of home accommodation, shared apartment, adjoining rooms, worsening the housing conditions.

Одним из способов решения проблемы обеспечения сотрудников органов внутренних дел жилыми помещениями стала единовременная социальная выплата для приобретения или строительства жилого помещения. Однако, как показывает практика, действующие положения не лишены серьезных пробелов и противоречий, существенно затрудняющих реализацию этого права. В частности, много вопросов вызывает правовое закрепление критериев обеспеченности жилым помещением при принятии решения о предоставлении единовременной социальной выплаты (далее - ЕСВ), обозначенных в п. 2 ст. 4 Федерального закона от 19 июля 2011 г № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1.

Как показывает практика, меньше всего вопросов вызывает возникновение предпосылок для реализации этого права в части определения необходимого для этого стажа, срока постановки на учет, а также состава семьи, если не считать вопросов наличия в составе семьи больного,

страдающего тяжелой формой хронического заболевания. Гораздо сложнее решаются вопросы оценки факта совместного проживания членов семьи, оценки самих жилых помещений, находящихся в пользовании сотрудника, оценки фактов ухудшения жилищных условий, обстоятельств наследования жилых помещений и их влияния на реализацию права на получение единовременной выплаты, а также учет права сотрудника и членов его семьи на получение дополнительной площади.

Прежде всего следует отметить неопределенность правового режима таких видов жилых помещений, как коммунальная квартира и смежная неизолированная комната. Дело в том, что действующее федеральное законодательство не содержит понятия коммунальной квартиры, что отчасти объясняется новым подходом к определению правового режима квартир, опирающегося на принцип неделимости такого объекта недвижимости. Однако остается вопрос о статусе жилых помещений, фактически поделенных до вступления в силу ЖК РФ.

Коммунальные квартиры изначально

<

И ^

X S X X и а

H

^

X со

со О X

£ а О

X H и О X

да <

и H

и

0Ç X

э

X X

£ а О

предоставлялись по договору социального найма жилого помещения. В дальнейшем многие из них были приватизированы после внесения изменений в Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (ред. от 16 октября 2012 г.)2, вызванных признанием неконституционности запрета на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования3. В результате возникло три типа коммунальных квартир:

квартиры, находящиеся у нескольких лиц на условиях договора социального найма;

квартиры, находящиеся на праве собственности, приобретенном в порядке приватизации жилого помещения в коммунальной квартире либо при последующей покупке таких комнат;

квартиры со смешанным правовым режимом.

Следует отметить, что Закон г Москвы от 27 января 2010 г № 2 «Основы жилищной политики города Москвы»4 определяет коммунальную квартиру как квартиру, обеспечивающую возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в многоквартирном доме и помещениям общего пользования в квартире, состоящей из нескольких жилых помещений (комнат), в которой проживают два и более пользователя и (или) собственника, не являющихся членами одной семьи, на основании отдельных договоров социального найма, найма, безвозмездного пользования, заключенных с городом Москвой в установленном порядке в отношении отдельных жилых помещений в квартире (комнат) или на основании права собственности на отдельные жилые помещения в квартире (комнаты). Более широкую трактовку дает Закон Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г № 221-32 «О жилищной политике Санкт-Петербурга»5, рассматривающий в качестве коммунальной квартиры любую квартиру, состоящую из нескольких жилых помещений (комнат), принадлежащих двум и более пользователям и(или) собственникам, не являющимся членами одной семьи, на основании отдельных договоров, сделок, иных действий, предусмотренных законодательством. Хотя название («Расселение коммунальных квартир») и логика построения самой статьи указывают на обратное. Как представляется, наиболее четко данное понятие определяется в Законе Нижегородской области от 7 сентября 2007 г № 123-З «О жилищной политике в Нижегородской обла-сти»6, где коммунальная квартира рассматривается как квартира, в которой проживают несколько семей граждан или (и) граждане, являющиеся

собственниками комнат в данной квартире или (и) занимающие их по договорам социального найма, совместно использующие вспомогательные помещения (места общего пользования) квартиры и находящееся в них инженерное оборудование. Проблема, однако, заключается в том, что сфера действия указанных законов ограничена территорией соответствующего субъекта РФ.

В целом можно говорить о наличии двух критериев определения квартиры как коммунальной:

правового, отражающего юридическую судьбу вещи, что применительно к рассматриваемому случаю означает изначальное существование квартиры на условиях нескольких договоров социального найма, что позволяет отграничить ее от случаев нахождения квартиры в долевой собственности;

формального, выражающегося в наличии раздельных лицевых счетов владельцев (собственников) для оплаты предоставляемых им коммунальных услуг.

В то же время в случае приватизации квартиры, имевшей статус коммунальной, одной семьей, в том числе если этот процесс шел постепенно, статус коммунальной с нее автоматически снимается. Ситуации не меняет и возможное сохранение различных лицевых счетов, поскольку это можно считать ошибкой организации, осуществляющей начисление коммунальных услуг, поскольку при приобретении всех комнат коммунальной квартиры в собственность одной семьей (несколькими собственниками одной семьи) лицевой счет объединяется7.

Для решения вопроса о постановке на учет для получения единовременной выплаты большое значение имеет также характеристика занимаемого помещения как смежной неизолированной комнаты, поскольку если сотрудник проживает в ней в составе двух семей и более, ее площадь значения не имеет.

Характеристика смежной неизолированной комнаты на уровне федерального законодательства отсутствует, что требует обращения к региональному законодательству. Как следует из п. 3 ст. 30 Закона г. Москвы от 27 января 2010 г. № 2 «Об основах жилищной политики города Москвы», таковой признается часть жилого помещения, связанная с другим жилым помещением общим входом. Подобная трактовка фактически основана на ранее сложившейся судебной практике. Так, в одном из судебных решений было отмечено, что «Правило неизолированного жилого помещения относится к такой смежной комнате, которая связана одним общим входом с другой комнатой, вследствие чего ими нельзя пользо-

ваться отдельно одна от другой»8. Однако, как и в случае с определением режима коммунальных квартир, приходится констатировать, что ссылка на данные нормативные положения в других регионах невозможна.

Принципиальное значение имеет и состояние жилья, поскольку в соответствии с Законом сотрудник имеет право на получение единовременной выплаты, если проживает в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, независимо от его размеров. В то же время Правила предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации (далее - Правила), утвержденные постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 1223 (ред. от 25 марта 2013 г.)9, не включают в состав представляемых документов те, что предусмотрены Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения - непригодным для проживания и многоквартирного дома - аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 4710, а именно заключение о признании жилого помещения пригодным (непригодным) для постоянного проживания и акт обследования помещения, составляемые специально созданной для этого комиссией для оценки жилых помещений жилищного фонда. Как представляется, справка о проверке жилищных условий, составляемая членами комиссии по предоставлению единовременной выплаты сотрудникам, эти документы заменить не может ввиду заведомой некомпетентности их в этом вопросе.

При оценке нуждаемости в улучшении жилищных условий может возникнуть вопрос о возможности учета площадей, занимаемых сотрудником и членами его семьи в самовольной постройке. При его решении необходимо учитывать следующее.

В силу п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать дру-

гие сделки. Таким образом, по смыслу закона самовольная постройка не может являться объектом гражданских прав, не включается в состав жилищного фонда и не имеет статуса жилого помещения, в связи с этим площадь самовольной постройки, не имеющей статуса жилого помещения, нормами ЖК РФ не регулируется. Следовательно, утверждение, что площадь самовольно возведенного строения не подлежит учету при определении обеспеченности истца жилой площадью, является правильным11.

Говоря о проблемах оценки фактов ухудшения жилищных условий, следует отметить, что в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 19 апреля 2007 г. № 258-О-О, ограничения в постановке граждан на учет, нуждающихся в жилых помещениях, должны считаться допустимыми лишь в том случае, если гражданами совершались умышленные действия с целью создания искусственного ухудшения жилищных условий, могущих привести к состоянию, требующему участия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении их другим жильем.

Для применения в отношении сотрудника органов внутренних дел последствий, предусмотренных ч. 7 ст. 4 Закона № 247-ФЗ, следует иметь объективные данные о том, что: а) гражданин совершил действия по ухудшению своих жилищных условий; б) данные действия носили умышленный, а не вынужденный характер; в) данные действия искусственно направлены на создание условий, при которых сотрудник может быть признан имеющим право на получение единовременной социальной выплаты12. Несмотря на то, что Правила определяют перечень намеренных действий, повлекших ухудшение жилищных условий, на практике реализация соответствующих положений вызывает много вопросов.

При оценке факта продажи имущества до постановки на учет возникает несколько принципиальных вопросов.

Имеет ли значение дата отчуждения имущества?

Позиция судов сводится к следующему: учитывая, что согласно ч. 1 ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, факт отчуждения имущества до вступления в силу Закона № 247-ФЗ не может рассматриваться как умышленные действия лица, направленные на ухудшение жилищных условий, влекущие отказ в постановке на учет для получения ЕСВ13.

Имеет ли значение тот факт, что и до отчуж-

<

И ^

X X X X и а

н

^

X со

со О X

£ а О

X н и О X

да <

и н CS

и ^

о:

х

X X

£ а О

дения жилого помещения сотрудник имел право на получение ЕСВ?

Согласно сформировавшейся в судах позиции, если до отчуждения имущества, в том числе принадлежащих сотруднику долей, он не мог считаться обеспеченным жилой площадью и также подлежал принятию на учет, положения закона в отношении лиц, ухудшивших жилищные условия, к ним неприменимы. Вместе с тем, отмечается, что отчуждение принадлежащей доли в квартире подлежит учету при исчислении суммы выплаты в соответствии с разделом III Правил14.

Следует отметить, что юридически нерешенным остается вопрос об оценке действий сотрудника по обмену менее благоустроенного жилого помещения на более благоустроенное, но меньшей площади, а также продаже жилого помещения, находящегося в одной местности, с целью покупки другого по месту прохождения службы, если это также было сопряжено с сокращением площади занимаемого помещения. С формально-юридической точки зрения это следует рассматривать как ухудшение жилищных условий, поскольку Закон в подобных случаях понятием степени благоустроенности не оперирует, беря за основу единственный показатель - площадь жилого помещения, что вряд ли обоснованно. Единственным выходом из данной ситуации в настоящее время остается доказывание факта наличия права на получение ЕСВ до совершения такой сделки, в том числе признание такого помещения непригодным для проживания.

Как должны оцениваться обстоятельства выкупа жилого помещения для государственных нужд?

Учитывая, что действия по отчуждению жилого помещения в подобных случаях носят вынужденный характер, их нельзя рассматривать как умышленное ухудшение жилищных условий, однако размер полученной компенсации должен приниматься во внимание при определении размера ЕСВ15.

Как должен оцениваться факт продажи имущества после постановки на учет?

Из ранее изложенной позиции вытекает то, что основанием для снятия с учета это не является, но должно быть принято во внимание при расчете ЕСВ, которая должна быть уменьшена на сумму, соразмерную стоимости утраченных квадратных метров жилой площади.

Правомерной следует считать продажу имущества, если она осуществлена в рамках исполнения ранее взятых на себя обязательств. В частности, следует учитывать, что в случае использования материнского капитала для улучшения жилищных условий дается письменное

обязательство лица (лиц), в чьей собственности находится объект индивидуального жилищного строительства, оформить указанный объект в общую собственность лица, получившего сертификат, его супруга (супруги), детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) в течение шести месяцев после перечисления Пенсионным фондом РФ средств материнского (семейного) капитала - в случае, если объект индивидуального жилищного строительства оформлен не в общую собственность лица, получившего сертификат, его супруга (супруги), детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей)16. Исходя из этого отчуждение долей в пользу детей и супруга в рамках такого обязательства не может рассматриваться как умышленное ухудшение жилищных условий.

С аналогичных позиций можно рассматривать и необходимость погашения кредита, обеспеченного залогом жилого помещения. Как представляется, продажа жилого помещения с целью погашения являющихся обременительными для сотрудника долговых обязательств не может однозначно рассматриваться как ухудшение жилищных условий. Кроме того, необходимо учитывать то обстоятельство, что получение в собственность обремененного ипотекой жилого помещения не может, на наш взгляд, расцениваться как полноценное обеспечение жильем с учетом постоянно присутствующих рисков его утраты вследствие обращения взыскания на него по кредитному договору. В то же время нельзя не признать, что, с точки зрения Конституционного Суда РФ, приобретение жилья с помощью ипотечного кредита при наличии соответствующих жилищных гарантий есть не что иное, как выбор иного способа реализации права на жилище и улучшения своих жилищных условий, исключающий возможность получения ЕСВ при соблюдении норм обеспеченности жильем17.

Следует отметить, что опыт решения подобных проблем имеется. Так, Правилами предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 6318, предусмотрена возможность направления средств единовременной выплаты в счет погашения долга и (или) на уплату процентов по кредитам или займам (включая ипотечные) на приобретение жилья (за исключением штрафов, комиссий, пеней за просрочку исполнения обязательств по указанным кредитам или займам), в том числе по кредитам или займам, обязательство по которым возникло до возникновения права на ее получение. В этом

случае достаточно представить копию кредитного договора (договора займа), справку кредитора (заимодавца) о размерах основного долга по кредиту (займу) и остатка задолженности по выплате процентов за пользование кредитом (займом), копию договора об ипотеке, прошедшего государственную регистрацию в установленном порядке (если предоставлен ипотечный кредит, ипотечный заем), а также копию свидетельства о государственной регистрации права собственности на жилое помещение, приобретаемое с использованием кредитных (заемных) средств.

Таким образом, действующее законодательство не позволяет однозначно решить вопрос о нуждаемости сотрудника в улучшении жилищных условий исходя из заложенных в нем характеристик жилого помещения. Выходом из ситуации могло бы стать:

закрепление значимых для применения рассматриваемого закона юридических понятий в отдельной статье, что является весьма распространенной практикой в современном законотворчестве;

конкретизация условий реализации прав сотрудников на обеспечение жилым помещением в том или ином случае.

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30 (ч. 1), ст. 4595.

2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28, ст. 959.

3 По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина

В.А. Мостипанова: постановление Конституционного Суда РФ от 3 нояб. 1998 г. № 25-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 45, ст. 5603.

4 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 11.

5 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. № 7.

6 Правовая среда. 2007. № 66 (854).

7 Решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 18 июня 2013 г. по делу № 2-4434/13.

8 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1982. № 5. С. 15.

9 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 3, ст. 430.

10 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 6, ст. 702.

11 Апелляционное определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 12 марта 2014 г. по делу № 33-2130-14.

12 Решение Пятигорского городского суда Ставропольского края № М-1256/2014 2-1577/14 2-1577/2014-М-1256/2014 2-1577/2014 от 6 июня 2014 г.

13 Решение Великолукского районного суда Псковской области № 2-233 2-233/2014 2-233/2014~М-208/2014 М-208/2014 от 17 июля 2014 г.

14 Решение Октябрьского районного суда г. Самары № М-3161 /2014 2-3656/2014 2-3656/2014~М-3161/2014 от 26 июня 2014 г.

15 Решение Пятигорского городского суда Ставропольского края № М-1256/2014 2-1577/14 2-1577/2014-М-1256/2014 2-1577/2014 от 6 июня 2014 г.

16 О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: Федер. закон от 29 дек. 2006 г. № 256-ФЗ: в ред. от 2 июля 2013 г.: с изм. от 23 июня 2014 г. Ст. 10 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1 (ч. 1), ст. 19.

17 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хамова Станислава Юрьевича на нарушение его конституционных прав подпунктом «б» пункта 19 Правил предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2014 г. № 1090-О.

18 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 6, ст. 739.

< X

к

X X

ы

а

£

т

ю

О £

а О

Б Ь и О X

л

<

ы н о? ы

о? к

э

$

£ X

£ а О