CC BY
143
УДК 342.9 ББК 67.410
О СПОРНЫХ ВОПРОСАХ В ОПРЕДЕЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
РУСЛАН ПЕТРОВИЧ НОВИК,
начальник отдела экономического анализа, маркетинга и государственного заказа ФКУ «ЦОУМТСМВД России»
E-mail: ruslan55555novik@yandex.ru Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Научный руководитель: кандидат юридических наук Д.Н. Шурухнова Рецензент: кандидат юридических наук Н.В. Малахова
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается вопрос о содержании понятий «административное судопроизводство», «административная юстиция». Обосновывается необходимость разграничения понятий административного и административно-деликтного права.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административная юстиция, административная юрисдикция, административно-деликтное право.
Abstract. The question of the concept of «administrative proceedings», «administrative justice» is reviewed. The necessity of demarcation of the administrative and administrative and tort law.
Keywords: administrative proceedings, administrative justice, administrative jurisdiction, administrative tort law.
Нормы административного законодательства регулируют обширный и разнообразный комплекс отношений в области государственной и общественной жизни. Особое их назначение заключается в том, что отношения эти складываются в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности, где функционально присутствует потенциальная опасность нарушения прав и свобод граждан, в связи с чем и возникает первоочередная потребность обеспечить всесторонность, системность и универсальность административно-правовых норм. В виду этого, поиск путей повышения эффективности административного законодательства является перманентной задачей государства.
Следует согласиться с мнением Ю.Н. Старило-ва, утверждающего, что наиболее важными и актуальными задачами развития административного нормотворчества является обеспечение надлежащего уровня правового регулирования административного судопроизводства1.
При этом предварительное исследование термина «административное судопроизводство» позволя-
ет сделать вывод об отсутствии однозначного мнения по данному вопросу, как в научной среде, так и в действующем законодательстве страны.
Предусмотренное ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, а также в многочисленных законодательных актах2 наличие административного судопроизводства и отсутствие выверенной позиции по данному вопросу в виде детального законодательного регулирования и соответствующей практической реализации, порождает множество споров в специальной юридической литературе, а также в правоприменительной деятельности.
Принятый 8 марта 2015 г. Федеральным законом № 21-ФЗ Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) не способен пролить свет на существующие разногласия, поскольку содержащаяся в нем дефиниция отражает лишь предмет регулирования данного конкретного нормативно-правового акта. Административное судопроизводство в нем представлено деятельностью Верховного Суда Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и закон-
ных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий3. Из данного определения следует позиция законодателя, в соответствии с которой административное судопроизводство отождествляется с административной юстицией и исключает деятельность судов по осуществлению правосудия по делам об административных правонарушениях. В существующих же реалиях представляется, что термин «административное судопроизводство» значительно шире и охватывает собой большую часть общественных отношений. Представляется, что к предмету административного судопроизводства относится, как административное правонарушение, так и административный спор, при этом законодатель умышленно исключил административно-юрисдикционную деятельность, приняв ч. 5 ст. 1, в соответствии с которой положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
При этом ст. 29 АПК РФ устанавливает рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях именно в порядке административного судопроизводства4.
Таким образом, понятийный аппарат не получил единообразного и логического закрепления, как справедливо отметил М.А. Викут «разработчики законов должны стоять на страже чистоты юридической терминологии»5.
60-70-е годы ХХ столетия в советской научной литературе ознаменовались глубоким анализом сущности административного процесса. Особую значимость в становлении и развитии административно-процессуальной теории представляют труды Н.Г. Салищевой и В.Д. Сорокина6, создавшие серьезные теоретические основы в данной области. Однако, несмотря на многолетние исследования в области административно-процессуального права до настоящего времени не выработано единого подхода к пониманию административного процесса7,
равно как и административного судопроизводства, не уяснены его содержание и границы.
В широком понимании термин «административное судопроизводство» в юридической науке рассматривается как порядок разрешения правовых конфликтов граждан с органами публичной власти8. При анализе научных взглядов, посвященных изучению определения административного судопроизводства, можно сказать, что в науке сложилось несколько концепций, раскрывающих его понятие и содержание.
Дискуссионным также считается вопрос о соотношении понятий административное судопроизводство и административный процесс. Условно мнения административистов можно разделить на три группы: ученые, отождествляющие данные понятия9, рассматривающие административное судопроизводство частью административного про-цесса10 и рассматривающие административное судопроизводство и административный процесс как независимые категории, поскольку в соответствии с системой разделения властей каждая ветвь власти осуществляет свою деятельность в определенной, присущей только ей, форме: законодательная — в форме законодательного процесса, исполнительная — в форме административного процесса, судебная — в форме судопроизводства11.
Так, Ю.Н. Старилов в своих трудах подробно анализирует нормативное содержание Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) и говорит о его процессуальном дуализме, под термином административное судопроизводство АПК РФ понимает производство по делам об административных правонарушениях — с одной стороны, а с другой — производство по оспариванию нормативных, а также индивидуальных актов органов государственной власти12. В качестве предмета административного судопроизводства в первом случае следует рассматривать административное правонарушение, а во втором — административный спор. При дальнейшем развитии мысли автора прослеживается отождествление двух категорий: административная юстиция и административное судопроизводство. В рамках обоснования идеи о необходимости создания административных судов, автор приходит к выводу об отказе от термина «административная юстиция» и замене его понятием «административное судопроизводство»13.
С.Н. Махина идентифицирует административный процесс как форму правосудия по административным делам. Аналогичной точки зрения придерживается и Е.В. Слепченко14.
Вместе с тем, Д.Н. Бахрах выделяет следующие признаки, посредством которых производит разграничение понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство»:
1) Административная юстиция может быть как гражданским, так и административным судопроизводством. В Российской Федерации административная юстиция в основном осуществляется в судах общей юрисдикции в соответствии с нормами гражданско-процессуального права. Административное же судопроизводство осуществляется в порядке, который регламентируется исключительно административно-правовыми нормами, что в свою очередь тоже является административной юстицией.
2) Споры между субъектами публичной власти — часть административного судопроизводства, между тем, их нельзя отнести к административной юстиции. Например, споры, возникающие между двумя органами исполнительной власти, явно не относятся к административной юстиции.
3) В содержание понятия административной юстиции не входит рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях в порядке, установленном КоАП РФ. Это исключительная прерогатива административного судопроизводства. Так, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является частью административного судопроизводства независимо от того, каким судом оно осуществляется: арбитражным или судом общей юрисдикции. Очевидно, что суды не занимаются административной юстицией привлекая граждан и юридических лиц к административной ответственности.
4) Административной юстицией является рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность нормативно-правовых актов, ограничивающих их права и свободы. Однако данные правовые отношения не являются административным судопроизводством.
Эту точку зрения разделяет и И.В. Панова, ограничивая административную юстицию «рассмотрением судами жалоб граждан на акты должностных лиц
и органов исполнительной власти, т.е. правосудие по административным делам, которое отправляется судами общей юрисдикции, арбитражными и конституционными в порядке соответственно ГПК РФ и АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах».
Однако к п. 1 вышеуказанных рассуждений следует отнестись критически в виду принятия КАС РФ и исключения соответствующих глав из ГК РФ и КоАП РФ.
Таким образом, с учетом изложенного, проанализировав терминологию, используемую КАС РФ и АПК РФ, можно прийти к заключению, что ни в научной среде, ни законодательством страны не выработана единая позиция по данному вопросу, на наш взгляд, определение административного судопроизводства, представленное в КАС РФ уместно лишь в случае рассмотрения административного права исключительно как деятельности по государственному управлению, исключая правоприменительную деятельность уполномоченных органов по привлечению виновных лиц к административной ответственности.
Вместе с тем необходимо отметить, что с одной стороны — сделан шаг на пути к легитимации данного термина, а также разграничению понятий административного и административно-деликтного права, с другой — административное преследование, в том числе рассмотрение дел об административных правонарушениях арбитражными судами, не попадают в категорию административного судопроизводства в рамках закрепленной законодателем дефиниции. На наш взгляд решением данной проблемы станет законодательное закрепление фактически уже существующего разделения административного и административно-деликтного права.
В контексте существующих противоречий в понятийном аппарате представляется логичным и необходимым неоднократно предлагаемое в юридической науке разделение административного и административно-деликтного права15. Административное право регулирует управленческие отношения, административно-деликтное право — вопросы одного из видов юридической ответственности. Основные характеристики современных норм об административной ответственности (предмет, метод, наличие обособленной нормативной базы) свидетельствуют о сущностных отличиях административного и административно-деликтного права.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Последнее имеет свой предмет регулирования в виде административно-деликтных отношений, свой метод регулирования — административные наказания, обособленную нормативную базу в виде КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Как административное, так и административно-деликтное право обладает всеми признаками, присущими отрасли права16. Эти аргументы позволяют обосновать вывод о том, что совокупность норм, регулирующих административную ответственность, является самостоятельной отраслью российского права — ад-министративно-деликтным правом. Так, профессор А.П. Шергин неоднократно высказывался о необходимости принятия административно-юрисдикци-онного кодекса17. В этом случае, административное судопроизводство следует понимать как средство рассмотрения жалоб граждан и юридических лиц на действия органов власти и разрешения споров между административными органами управления и населением, а административно-деликтный процесс, как совокупность процессуальных действий, определяющий порядок правильного и своевременного применения административных наказаний.
Однако о подобном разделении уместно говорить лишь в свете тотального реформирования всей системы административно-правовых и административно-процессуальных норм. Для этого необходимы глобальные изменения, которым бы предшествовала тщательно продуманная концептуальная стратегия, в соответствии с которой будет определено место административного судопроизводства в административном процессе, объем административной юрисдикции и административной юстиции, будет разделено ад-министративно-деликтное право и управленческое, сформированы специальные составы судов18.
1 Старилов Ю.Н. О современной теории административного права России, гранях творчества и личности (размышления в преддверии 90-летнего юбилея профессора Василия Михайловича Манохина) // Юридические записки. 2013. № 3(26). С. 13.
2 Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898; «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016); «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 30.12.2015 г.) Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ (ред. от 08.03.2015 г.) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
3 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // СЗ
РФ, 09.03.2015, № 10, ст. 1391.
4 В отличие от гражданских дел, рассматриваемых в порядке искового производства.
5 Викут М.А. О юридической терминологии в гражданском процессуальном праве // Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып. 1. Отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М. 2006. С. 267.
6 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; и др. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
7 Процедура производства гражданского ареста в странах англосаксонской правовой семьи. Российский следователь. 2010. № 9. С. 38—40.
8 Панкова О.В. О некоторых теоретических проблемах административного судопроизводства в РФ // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8—9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 166.
9 Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: Проблемы теории и перспективы правового регулирования: Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 1998. С. 11, 95; Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация // Административная юстиция. 2009. № 3. С. 53; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции. С. 5—13.
10 Салищева Н.Г. Проблемы административного судопроизводства // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства (по материалам научно-практической конференции). М., 2001. С. 158.
11 Панова И.В. Административная юстиция в России: поиск определения, история вопроса. С. 75; Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 261.
12 Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Сер. «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 1 / Под ред. В.А. Панюшкина. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. С. 62.
13 См.: Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003; Он же. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М., 2004; См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 26—31; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002; Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. № 2. С. 101—114; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5—13; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции С. 5—13.
14 Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация // Административная юстиция. 2009. № 3. С. 43.
15 Круглов В.А. Административно-деликтное право Республики Беларусь: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008; Татрян В.Г. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного прва: Монография. Воронеж: Воронежский гос. Ун-т, 2011; и др.
16 Кацуба Ю.И. Система обеспечения внутренней безопасности Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Дис. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 88.
17 Шергин А.П. Административно-деликтное право и законодательство (Статьи, выступления, размышления); Сборник научных трудов / А.П. Шергин. М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2015. С. 13.
18 Там же. С. 17.
