CC BY
72
УДК 347.998.85 ББК 67.401.031.2 С77
S.A. STAROSTIN
ADMINISTRATIVE PROCEEDING IN THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMATIC ISSUES AND PROSPECTS
Аннотация: в статье анализируются основные тенденции становления института административной юстиции в России, обосновывается необходимость создания системы административного судопроизвод ства, высказываются замечания и предложения по принятому ГосударственнойДумой Федерального Собрания РоссийскойФедерации 21 мая 2013 г. в первом чтении Кодексу административного судопроизводства РоссийскойФедерации.
Ключевые слова: административное судопроизвод ство, Кодекс административного судопроизводства, административная юстиция, административные суды обжалование действий (бездействия) должностныхлиц.
Annotation: in the article the main tendencies of establishment of administrative justice in Russia are analyzed; the necessity and main principles of creation of the system of administrative proceeding are explained; remarks and suggestions on the accepted in the first reading by the State Duma of the Federal Assembly of Russia on May 21, 2013 the Code of Administrative Court Procedure of the Russian Federation are made.
Key words: administrative proceeding, Code of Administrative Court Procedure, administrative justice, administrative courts, appeal of actions (inaction) of officials.
СЕРГЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ СТАРОСТИН*
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Качество административно-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина во многом зависит от того, насколько обдуманно и последовательно сформирована система административной юстиции. С одной стороны, для правового государства обязательным является наличие полного и всестороннего судебного контроля за деятельностью и решениями исполнительной власти, с другой - независимость всех ветвей власти предполагает минимум контроля одной ветви (судебной) власти за другой (исполнительной). Основы современной системы административной юстиции в Российской Федерации, несомненно, уже сформированы, но остаются еще проблемы как научного, так и законодательного характера. О некоторых из них и пойдет речь в данной статье.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46). Исходя из принципа разделения властей правосудие - исключительная прерогатива судебной власти (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ). И в этом смысле все еще остается дискуссионным вопрос о необходимости, законности и целесообразности наделения органов исполни-
* Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса (Московскийгосударственныйюридический университет имени О.Е. Кутафина). E-mail: editor62@vandex.ru.
тельной власти юрисдикционными полномочиями1 . Более того, административное судопроизводство не может и не должно ассоциироваться с исполнительной властью и бюрократией.
Что касается минимизации судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, то проблема в основном состоит в следующем По вполне понятным причинам усмотрение должностных лиц органов исполнительной власти всегда вызывает опасения предвзятого и необъективного рассмотрения дела. Но разрешение административного дела в административных органах всегда дешевле и быстрее, поскольку менее формализовано. Кроме того, процедура досудебного рассмотрения дел резко сокращает нагрузку судов, что для российских судов чрезвычайно важно. Но при этом гражданин должен всегда иметь возможность, минуя излишние процедуры, обратиться в суд.
19 июня 20013 г. по инициативе Комитета по конституционномузаконодательству правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации состоялось обсуждение проекта федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (далее - КАС, проект КАС), внесенного Президентом Российской Федерации и принятого ГосударственнойДумой в первом чтении 21 мая 2013 г. Безусловно, высоко оценивая инициативу комитета, важность и своевременность решения проблемы, хотелось бы высказать свое мнение по некоторым вопросам: во-первых, процедуре обсуждения этого важнейшего для общества и всех нас документа и, во-вторых, по его содержательной части.
Первое. Казалось бы, утихшая дискуссия по вопросам совершенствования административной юстиции, необходимостисоздания административных судов и формировании необходимого законодательства вновь активизировалась после выступлении Президента РФ с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 г. Тогда была поставлена задача «создать специальную законодательную базу для административного судопроизводства и сформировать в судах судебные составы, разрешающие споры граждан с органами власти всех уровней». Но по непонятным причинам, вместо того чтобы начать эту работу с подготовки другого, более важного и давно обсуждаемого закона, а именно Федерального закона «Об административных процедурах», законодатель решил взяться за подготовку проекта КАС. Мы находим этому только
такое объяснение: содержательная часть закона об административных процедурах значительно сложнее, объемнее, вызывает больше дискуссий, в меньшей степени научно проработана, а потому не может быть быстро и качественно подготовлена. Для этого требуются значительные усилия и время, а его, видимо, ни у Президента РФ, ни у законодателя нет. Но это не говорит о необходимости важности и, главное, первоочередностиразработки и принятия именно КАС. Если мы действительно хотим создать эффективную систему административной юстиции, разгрузить суды от рутинной работы, то нужно разрабатывать и принимать сначала первый закон. Принятие предлагаемого КАС не решит этой проблемы, судам не станет легче, и они не станут более профессиональными. «Юридизация политики» и «политизация юсти-ции»2 могут только сослужить медвежью услугу.
Уже подписаны поручения Президента Российской Федерации органам государственной власти и Верховному Суду Российской Федерации. На пленарном заседании Петербургского международного экономического форума 21 июня 2013 г. Президент РФ пошел еще дальше: «В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предложено объединить Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России. Прошу Администрацию Президента, представителей органов судейскогосообщества, парламента объединить свои усилия в этой работе. Просил бы вас подготовить к рассмотрению этот вопрос на осенней сессии. Сам проект закона будет внесен в парламент в ближайшее время». Вместе с тем это совсем другая и более серьезная проблема.
Второе. Несомненно, КАС необходим, его многие и долго ждали. Если не уходить далеко в историю проблемы формирования и совершенствования административного процесса, следует в качестве примера состояния проблемы напомнить расширенное заседание того же Комитета по конституционномузаконодательству правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшегося в январе 2010 г. Тема была названа: «Законодательное обеспечение состязательности в административном производ-
к
■с I
0" ^
Сс
■е-
о
I &
■в >а
«Q ä
стве». Обратим внимание, что тогда звучали прямо противоположные мнения по поводу формирования административной юстиции, совершенствования производства по делам об административных правонарушениях, административного производства.
Так, советник Президента РФ В.Ф. Яковлев тогда отметил, что «чрезвычайно важным является не столько вопрос... судоустройства я его вообще не считаю решающим, а вот вопрос судопроизводства, то есть соответствующей формы... Я бы предложил ничего не разрушать, ничего не реформировать, а наметить реальные действенные пути совершенствования процедуры разрешения административных конфликтов, то есть конфликтов между гражданином и властью».
Более решительно тогда высказался представитель Уполномоченногопо правам человека в РФ Н.В. Васильев. Он утверждал, что «решать проблему нужно более комплексно. Мы видим необходимость прежде всего создания единого Административно-процессуального кодекса Российской Федерации... Мы считаем, что необходимо исключить главу 25 и производство по делам из публичных правоотношений из ГПК3 и включить это в единый Административно-процессуальный кодекс». В его Особенную часть он предложил включить «производство по делам об административных правонарушениях, производство по делам об оспаривании нормативно-правовых актов, производство по делам об обжаловании решений и действий государственных органов и должностных лиц, протокольное производство»4.
Удивительно, но такого рода высказывания были поддержаны многими участниками высокого собрания, мало кто смог возразить этому «революционному» предложению. Среди немногих категорически возразивших тогда был профессор А.П. Шергин, который убедительно высказался о необходимости«развести две разные проблемы - проблему кодификации норм административной ответственности и проблему административной юстиции, то есть обжалования, и законных в том числе действий должностных лиц, вообще публичной администра -ции»5. Немногие представляли в то время, что это два совершенно разных вида процессуальной деятельности, у них совершенно различные цели. Административная юстиция не может и не должна вписываться в предлагавшийся тогда Административно-процессуальный кодекс (АПК), который должен регулировать процес-
суальные вопросы реализации административной ответственности.
Для понимания сущности вопроса хотелось бы обратить внимание на те проблемы, без решения которых эффективных административной юстиции и административного судопроизводства создать не удастся. Существует несколько точек зрения на предмет административной юстиции и перспективы создания стройной и эффективной ее системы. Часть ученых рассматривают систему административной юстиции в широком смысле как совокупность специальных судебных и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. По их мнению, это особый порядок разрешения административно правовых споров, при котором судебные или другие специальные государственные органы рассматривают жалобы на действия органов государственной власти и выносят соответствующие решения. Другие вкладывают в понятие более узкий смысл - это особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданином или юридическим лицом, с одной стороны, и органом государственного управления - с другой.
Ответ на этот вопрос лежит в несколько иной области, нежели различие субъектов административной юстиции. Проблема состоит в разных целях административного судопроизводства: служит ли оно защите прав отдельных субъектов общества или призвано обеспечить правопорядок в обществе в целом. Очевидно, что проблема состоит в градации важности защиты интересов (публичных или частных). Для правового и демократическогогосударствапер-вична защита субъективных прав его граждан, но и обеспечение объективного правового порядка тоже важно, но оно вторично.
В ряде зарубежных стран под административной юстицией понимается особый порядок разрешения административно-правовых споров. Судебные или другие специальные государственные органы рассматривают жалобы граждан на действия органов государственной власти и выносят соответствующие решения. Это Государственный совет во Франции, выполняющий функции высшего административного суда, трехуровневая система административных судов в Германии (Высший административный суд в Лейпциге, высшие административные суды земель и административные суды правительственных округов).
Проблемами формирования и совершенствования административной юстиции ранее занимались В.А. Гаген6, М.Д. Загряцков7, Н. Куп-левский8, А. Невский9 и др. Среди современников, внесших значительный вклад в исследование проблемы, следует выделить труды Д.Н. Бахраха, А.Л. Буркова, А.А. Демина, А.Б. Зеленцова, Л.С. Козловой, М.Я. Масленникова, Н.Г. Салищевой, П.П. Серкова, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, М. Штати-ной10 и др. Абсолютное большинство исследователей едины во мнении о необходимости создания административных судов, но до сих пор их нет, как нет и обособленной системы органов административной юстиции. Одна из основных причин такого положения - смешение понятий и разных по содержанию проблем: проблемы административной ответственности, ее эффективности и проблемы административной юстиции. Существуют два различных по своему существу вида процессуальной деятельности: привлечение к административной ответственности и обжалование действий публичной администрации.
При несомненных достоинствах проекта КАС его нельзя назвать совершенным. Из наиболее важных достоинств назовем только то, что законодатель смог устоять от давления и проект КАС не предусматривает изменения подведомственности дел, возникающих из административных и иных правоотношений. Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном проектом Кодекса, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов, Дисциплинар -ного судебного присутствия или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции.
По поводу подведомственности споров и дел, рассматриваемых арбитражными судами, необходимо высказать несколько важных положений. Сегодня арбитражные суды рассматривают две категории экономических споров и других дел: в порядке гражданского (искового) производства споры и дела, возникающие из гражданских правоотношений, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и в порядке административного судопроизводства споры и дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений,
связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Эта двойственность различных по своей природе групп споров и дел обусловливает не только существование особенностей их рассмотрения в арбитражных судах, но и их двойственное положение в судебной системе страны. Арбитражные суды рассматривают дела, которые сегодня вполне могут рассматриваться в рамках гражданского процесса и производства по делам об административных правонарушениях.
Обратим внимание на опасную тенденцию постоянного расширения компетенции арбитражных судов как субъектов административной юрисдикции: если в 2002 г. в арбитражных судах рассматривались дела о привлечении к административной ответственности по 21 составу административных правонарушений, то сегодня таких составов уже 30. За это время принято 13 федеральных законов, которые значительно расширили административно-юрис-дикционную сферу арбитражных судов Причем логика законодателя остается неведомой, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) еще около 200 составов, которые по смыслу и логике действующего законодательства, а также при определенных обстоятельствах могут быть переданы в ведение арбитражных судов.
Поскольку мы стоим накануне важных системных и структурных изменений, которые коснутся не только системы арбитражных судов, их будущего, но и всей судебной системы, отметим важные моменты. До 1990 г. арбитражных судов в СССР не было. В последней редакции Конституции СССР арбитраж даже не был назван судебным органом. Глава 20 Конституции СССР 1977 г. была названа «Суд и арбитраж». Часть 1 ст. 151 Конституции СССР 1977 г. устанавливала, что правосудие в СССР осуществляется только судом, а ч. 2 этой же статьи в систему судов СССР включала только Верховный Суд СССР, верховные суды союзных республик, верховные суды автономных республик, краевые, областные, городские суды, суды автономных областей, суды автономных округов, районные (городские) народные суды, а также военные трибуналы в Вооруженных Силах.
В последней статье гл. 20 (ст. 163) Конституции СССР 1977 г. указано, что разрешение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями и организациями осуществляется органами государственногоарбитража в пре-
К
■С
I
0" ^
Сс
■е-
о
I &
■в >а
«Q ä
делах их компетенции. Организация и порядок деятельности органов государственного арбитража определяются Законом о государственном арбитраже в СССР. Только через несколько лет Законом СССР 1990 г. было установлено, что разрешение хозяйственных споров в СССР осуществляется Высшим Арбитражным Судом СССР и создаваемыми в республиках в соответствии с их законами органами для разрешения хозяйственных споров11.
Результатэтого - многочисленные коллизии между процессуальным разделом КоАП РФ и нормами АПК РФ и ГПК РФ. И это при том, что отечественное законодательство вообще не знает такого понятия, как «арбитражное судопроизводство». Налицо существенное различие норм и принципов частного и публичного права. Авторы проекта КАС не стали решать эту проблему. Остается надеяться, что предложение Президента РФ об объединении Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, высказанное им на Петербургском международном экономическом форуме 21 июня 2013 г., стимулирует ее решение. По крайней мере, уже через несколько дней Председатель Государственной Думы дал соответствующее поручение Комитету по конституционному законодательству и государственному строительству. Остается, правда, надеяться, что сформированная система арбитражных судов, неплохо себя зарекомендовавшая, не растворится в системе судов общей юрисдикции.
Достоинства проекта КАС в том, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. При всей очевидности невозможности объединения в одном законе административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях с точки зрения как принципиального различия институтов административной юстиции и адми-нистративно-деликтного права, так и потребности их процессуального обособления вопрос все-таки остается дискуссионным. В науке административного права существуют две различные позиции о понимании и соотношении важнейших категорий «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях».
Не вдаваясь в глубину проблемы, отметим поддерживаемую нами позицию П.П. Серкова, который по данному вопросу достаточно ясно и аргументированно высказался сразу после опубликования КАС. Очень важно, что он делает свой вывод, подробно и всесторонне ана-
лизируя как причины, так и условия формирования административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, их предназначение. По его мнению, «производство по делам об административных правонарушениях представляет собой самодостаточный правовой институт по отношению к административному судопроизводству Его правовая природа, вытекающая из сфокусированных негативных явлений общественной жизни, а также способ материально-процессуального регулирования по определению не создает правовых предпосылок к тому, чтобы быть частью административного судопроизвод-ства»12.
Добавим, что по смыслу ч. 2 ст. 118 и ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, а также ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», с одной стороны, и ст. 24.1 КоАП РФ - с другой, в основе административного судопроизводстваи производства по делам об административных правонарушениях лежат разные цели и задачи. Административное судопроизводство рассматривает и разрешает административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, связанных с осуществлением судебногоконтроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выяснение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Иначе говоря, в основе производства по делам об административных правонарушениях лежит только административное правонарушение. КАС, как и любой другой кодекс, должен иметь один предмет регулирования, объединять и систематизировать однородные общественные отношения. Если с этих позиций посмотреть на проект КАС и действующий КоАП РФ, то увидим различные предметы регулирования: в первом случае это общественные отношения при производстве по делам об административных правонарушениях, во втором - общественные отношения, возникающие при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов,
а также осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственныхили иных публичных полномочий.
Что касается недостатков проекта, то даже сейчас, когда он еще неглубоко изучен, мы видим их множество, причем, что печально, важных и принципиальных. Так, в проекте КАС достаточно подробно изложен разд. IV «Особенности производства по отдельным категориям административных дел», который включает в себя 9 глав. Это особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов; решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, особенности других категорий дел. Но эти особенности в некоторых случаях не корреспондируют предыдущим разделам проекта. По сути, законодатель смешивает административное судопроизводствопри обжаловании нормативных правовых актов публичной администрации с решениями и действиями индивидуального характера.
Оставляют желать лучшего некоторые термины, они должны быть более точными и включать в себя необходимые и в достаточном количестве сущностные признаки. Мы считаем совершенно неудачным определение ключевого для Кодекса понятия «административное дело» - это «принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору. Понятие «административное дело» не распространяется на дела об административных правонарушениях» (п. 1 ст. 18 КАС). Требование и материалы не могут быть административным делом. Под требованием мы понимаем либо действия, выражающиеся в настойчивой, категорической просьбе исполнить что-нибудь, либо
условие, стандарт чего-то (например, требования к структуре закона). Что касается материалов, то непонятно, о каких материалах идет речь, видимо, о документах, но тогда нужно так и написать, а еще лучше назвать их.
По нашему мнению, определение можно было бы сформулировать более точно. Не идеально, но более удачно это понятие сформулировано Ю.М. Козловым: «Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц)»13.
Достаточно громоздко понятие «административное исковое заявление» (ч. 2 ст. 18 КАС). Не проще было бы использовать понятие «административный иск»?
Удивляет место в проекте КАС ст. 18 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе»: ее необходимо перенести в самое начало закона, как этого требует не только юридическая техника, но и просто здравый смысл и логика.
В проекте КАС имеют место неточности и недоработки технического характера. Так, в ч. 2 ст. 124 КАС необходимо добавить, что судебный штраф за неуважение к суду налагается, если совершенные действия не влекут за собой не только уголовную, но и административную ответственность.
Оставляют желать лучшего те положения КАС, которые устанавливают подведомственность административных дел (ст. 1 - в части подведомственности, гл. 2 «Подведомственность и подсудность административных дел судам», ч. 4 ст. 210, ч. 6 ст. 220, ч. 1 ст. 267). Их необходимо согласовать с соответствующими нормами АПК РФ, Налогового кодекса РФ.
Следует надеяться, что законодатель не будет спешить с принятием проекта КАС - слишком мало времени отведено для его изучения и уже сейчас видны его принципиальные недостатки.
к
■с I
0" ^
Сс
■е-
о
Список использованнойлитературы
1 П.П. Серков полагает; что «судьирассматривают дела об административных правонарушениях во всех инстанциях именно как органы правосудия Деятельность же органов исполнительнойвласти и иных органов по рассмотрению указанных дел может быть охарактеризованакак квазиправосудие», и делает важный вывод о том, что «производство в судахпо делам об административных правонарушенияхявляется видом административного судопроизводства о которомречь идет в ст. 118 КонституцииРоссийскойФедерации». См.: Серков П.П. Административная ответственность; проблемы и пути совершенствования: дис. ... д-ра юрид. наук М., 2012. С. 19, 225.
2 Старилов Ю.Н. Реализация конституционныхгарантий и модернизация административно-правового регулирования// Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 10.
3 Речь идет о гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственнойвласти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственными муниципальных служащих» и подразд 3 ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».
4 Законодательноеобеспечение состязательности в административном производстве: стенограмма расширенного заседания Комитета Совета Федерации по конституционномузаконодательству 2010. 22 янв. С. 6-11.
5 Там же. С. 34-36.
6 См.: ГагенВ.А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916.
7 См.: ЗагряцковМ.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве М., 1924.
8 См.: КуплевскийН. Административная юстиция в Западной Европе: административная юстиция во Франции. Харьков, 1879.
9 См.: Невский А. Административная юстиция. М., 1885.
10 См.: БахрахД.Н. Административное судопроизводствен административный процесс // Закон и право. 2005. № 2; Бурков А.Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции // Жури рос. права. 2003. № 4; ДеминА.А. Необходимостьодновременноговведения судовадминистративной юстиции и Административно-процессуальногокодекса// Проблемы защиты публичныхи частных интересов в административных судах: материалы конф. М., 2001; Зеленцов А.Б. Административная юстиция в России: история и современность: учеб. пособие. М., 2002; Козлова Л. С. Институт административной юстиции в структуре административного права // Административное право и процесс. 2006. № 1; Масленников М.Я. Административное судопроизводство) административный суди административный процесс: сущность и перспективы развития // Рос. юрист 2001. № 12; Салищева Н.Г. Административная юстиция, административное судопроизводство// Гос-во и право. 2002. № 1; Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы монография. М., 2012; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы М., 2001;Хаманева Н.Ю. Судебныйконтроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительнойвласти. М., 1999; ШтатинаМ. Реформированиеадминистративной юстиции в условиях административной реформы // Сравнительное конституционноеобозрение. 2005. № 3.
11 См.: Об изменениях и дополненияхКонституции( Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственногоуправления Закон СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861-I.
12 Административное право и процесс. 2013. № 9.
13 КозловЮ.М. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 182.
