CC BY
306
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
О СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РЕФОРМЫ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье раскрываются основные направления современного этапа реформирования административного надзора в России: 1) повышение открытости и улучшение информационного взаимодействия государственных органов при проведении проверок; 2) установление моратория на плановые проверки субъектов малого бизнеса; 3) введение риск-ориентированной модели надзорной деятельности. Рассматриваются перспективы реформы надзорной деятельности в связи с принятием одноименной приоритетной программы и внесением в Государственную Думу проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Ключевые слова: реформа, административный надзор, открытость, взаимодействие, риск-ориентированный подход, приоритетная программа, проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.013-023
S. M. ZUBAREV,
Doctor of Science (Law), Professor, Head of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
zubarevsm@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
ON THE CURRENT STAGE OF THE CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The article reveals the main directions of the current stage of the administrative supervision reform in Russia: 1) improvement of the openness and information interaction between state bodies in conducting inspections; 2) establishment of a moratorium on conducting scheduled inspections of the small businesses; 3) introduction of a risk-oriented model of supervisory activities. Prospects of the supervisory activities reform in connection with the adoption of the same named priority program are considered and a submission to the State Duma of the draft Federal law «On the state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation».
Keywords: reform, administrative supervision, openness, interaction, risk-oriented approach, priority program, the draft Federal law «On the state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation».
Сергей Михайлович ЗУБАРЕВ,
профессор, доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
zubarevsm@yandex.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
>
Ш
Т □
Р И
Т
m Т
Н
О
m
МНЕНИЕ
>
© С. М. Зубарев, 2018
14 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Одним из наиболее востребованных бизнес-сообществом, государством и обществом в целом направлений административной реформы выступает совершенствование надзорной деятельности. Именно оно было определено в числе приоритетных задач в послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г.1 Во исполнение поручений главы государства за это время осуществлены практические шаги по реформированию надзора, что, безусловно, способствовало ослаблению административного давления на экономику.
В этой связи следует позитивно оценить меры по улучшению действующего нормативного регулирования надзорной деятельности, которые связаны прежде всего с корректировкой Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (далее — Закон № 294-ФЗ). Здесь следует выделить несколько основных направлений:
1) повышение открытости и улучшение информационного взаимодействия государственных органов при проведении проверок;
2) установление моратория на плановые проверки субъектов малого бизнеса;
3) введение риск-ориентированной модели надзорной деятельности. Рассмотрим эти направления.
На первое из них обратил внимание Президент России В. В. Путин в послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г.: «Каждая проверка должна стать публичной. В следующем году для этого запускается специальный реестр — с информацией о том, какой орган и с какой целью инициировал проверку, какие результаты получены. Это позволит отсечь немотивированные и, еще хуже, "заказные" визиты контролеров»3. Уже 31 декабря 2014 г. руководитель государства подписал Федеральный закон № 511-ФЗ4, дополнивший Закон № 294-ФЗ статьей 13.3, в соответствии с которой в целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок, а также их результатов был создан единый реестр проверок. Единый реестр проверок является федеральной государственной информационной системой, оператором которой стала Генеральная прокуратура Российской Федерации. Правила формирования и ведения единого реестра проверок (далее — Реестр) установлены постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2015 г. № 4155. С 1 июля 2015 г. в Реестр стали вноситься сведения о проверочных мероприя-
1 Российская газета. 05.12.2014. № 278.
2 СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6249.
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 // СПС «Консультант-Плюс».
4 Федеральный закон от 31.12.2014 № 511-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"» // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 64.
5 Постановление Правительства РФ от 28.04.2015 № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок» // СЗ РФ. 2015. № 19. Ст. 2825.
'МШН1Ш ЗУбарев С. M.
УНИВЕРСИТЕТА О современном этапе реформы надзорной I^J
имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности в Российской Федерации
тиях федеральных органов исполнительной власти, с 1 июля 2016 г. — органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с 1 января 2017 г. — муниципальных органов.
В Реестре содержится информация о плановых и внеплановых проверках и об органе надзора, который проводит или проводил проверку, о юридическом лице или об индивидуальном предпринимателе, в отношении которых проводится или проводилась проверка, о результатах проверки, принятых мерах по результатам надзорного мероприятия, а также об исполнении или обжаловании результатов проверок.
Предоставление информации, содержащейся в Реестре, осуществляется посредством обеспечения доступа к ней на безвозмездной основе. При этом доступ к общедоступной информации предоставляется неограниченному кругу лиц с момента внесения указанной информации в Реестр посредством ее размещения Генеральной прокуратурой РФ на специализированном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» — proverki.gov.ru.
В целом следует позитивно оценить создание подобной единой информационной базы проверок, которая не только повышает открытость надзорной деятельности, но и открывает новые возможности для ее оптимизации и повышения результативности.
Первый опыт использования Реестра выявил ряд как позитивных, так и негативных моментов. К положительным результатам следует отнести прежде всего доступность единого банка данных о проверках, позволяющую предпринимателям избежать «неправильных» надзорных мероприятий, а прокуратуре, руководителям органов исполнительной власти осуществлять постоянный мониторинг количественных и качественных параметров проверок. По словам первого заместителя Генерального прокурора РФ А. Буксмана, на июль 2016 г. Реестр содержал сведения о 737 тыс. проверок. Из «почти 400 тысяч проверок МЧС в 178 тысячах выявили хоть какие-то нарушения, из 73 тысяч проверок Россельхознадзора — только 29 тысяч. Каждая третья проверка, проведенная Ростехнадзором, была результативной; каждая вторая Роспотребнадзора; Росреестра и Росалкогольрегу-лирования — только каждая седьмая»6. В декабре 2016 г в открытом доступе Реестра были сведения уже о 397 592 плановых и 534 692 внеплановых проверках7.
Вместе с тем данные о плановых и внеплановых проверках еще не являются полными, т.к. надзорные органы не всегда своевременно вносят информацию о проводимых проверках. Особенно это касается сведений о внеплановых проверках, которых только в 2015 г было свыше 1 млн 300 тыс., что в два раза больше, чем проверок в рамках плана8. В этой связи представляется целесообразным в нормативных правовых актах, регламентирующих осуществление надзорной
А
Ш
6 См.: Совещание с членами Правительства 22.07.2016 // URL: http://kremlin.ru/events/ □ president/news/52566. И
7 См.: Скугаревский Д., Титаев К., Кудрявцев В. Влияние плановых проверок на деятель- Е ность организаций. СПб. : ИПП ЕУСПб, 2016. (Аналитические записки по проблемам пра- Н воприменения»). URL: http://polit.ru/media/files/2016/12/20/analit_paper_december2016.pdf.
8 См.: Совещание с членами Правительства 22.07.2016.
m
МНЕНИЕ
>
16 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
деятельности, четко прописать обязанности соответствующих органов и их должностных лиц по внесению в Реестр информации о проверках. Думается, что это возможно сделать двумя способами: путем внесения изменений в действующие административные регламенты по осуществлению надзорной деятельности либо посредством издания отдельного нормативного правового акта. В настоящее время на практике используются оба подхода.
Например, приказом Минпромторга России от 1 апреля 2016 г. № 1002 перечень обязанностей должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный метрологический надзор, закрепленный в п. 8 Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению федерального государственного метрологического надзора, утв. приказом Минпромторга РФ от 16 апреля 2012 г. № 418, дополнен пп. 20: «20) осуществлять внесение информации в единый реестр проверок»9.
Другой пример: в приказе Роскомнадзора от 30 ноября 2016 г. № 303 «Об утверждении порядка внесения информации в федеральную государственную информационную систему "Единый реестр проверок"»10 установлен порядок размещения в Едином реестре проверок информации о проверках, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, при осуществлении всех закрепленных за данной федеральной службой видов государственного контроля (надзора). В пункте 10 соответствующего порядка определено, что «служебная обязанность формировать в ЕИС Роскомнадзора документы, посредством издания которых организовывается и проводится проверка, а также принимаются предусмотренные законодательством меры по итогам проверки, устанавливается в должностных регламентах государственных гражданских служащих территориальных органов Роскомнадзора».
С нашей точки зрения, более предпочтителен первый вариант, т.к. внесение информации в Реестр является неотъемлемой частью надзорной деятельности должностных лиц и поэтому логично закрепление подобной обязанности в административном регламенте. Ответственность за ее неисполнение должна быть не только дисциплинарной, но и административной. В этой связи следует ускорить принятие проекта федерального закона № 40179-7 «О внесении изменения в статью 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», принятого в первом чтении Государственной Думой 25 января 2017 г, который предусматривает ответственность за невнесение, а равно внесение с нарушением сроков внесения и (или) внесение неполной и (или) недостоверной информации о проверке в единый реестр проверок.
На совершенствование межведомственного информационного взаимодействия между органами публичной власти при проведении государственного надзора и муниципального контроля направлены изменения, внесенные в За-
9 Приказ Минпромторга России от 16.04.2012 № 418 (ред. от 01.04.2016) «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению федерального государственного метрологического надзора» // СПС «КонсультантПлюс».
10 СПС «КонсультантПлюс».
'МШН1Ш ЗУбарев С. M.
УНИВЕРСИТЕТА О современном этапе реформы надзорной |/
имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности в Российской Федерации
кон № 294-ФЗ Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. № 306-ФЗ11. Начиная с 1 июля 2016 г. органы государственного надзора, органы муниципального контроля при организации и проведении проверок запрашивают и получают на безвозмездной основе, в том числе в электронной форме, документы и (или) информацию, включенные в определенный Правительством РФ перечень, от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия в сроки и порядке, которые установлены Правительством РФ (ч. 8 ст. 7). Одновременно должностные лица надзорных органов утратили право требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления соответствующих документов и (или) информации (ч. 8 ст. 15).
Перечень документов, которые могут запрашиваться в рамках межведомственного информационного взаимодействия, установлен распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2016 г. № 724-р12. Там содержится 158 видов документов, которые находятся в распоряжении 36 федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов. В частности, выписки из реестра федерального имущества, Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сведения из Единого государственного реестра налогоплательщиков, Единого государственного реестра юридических лиц и др. Срок подготовки и направления ответа на запрос не может превышать 5 рабочих дней со дня его поступления в орган или организацию, предоставляющие документы и (или) информацию13.
Президент РФ В. В. Путин в послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. предложил еще одну меру, направленную на снижение административного
11 См.: Федеральный закон от 03.11.2015 № 306-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"» // СЗ РФ. 2015. № 45. Ст. 6207.
12 См.: распоряжение Правительства РФ от 19.04.2016 № 724-р «Об утверждении перечня документов и (или) информации, запрашиваемых и получаемых в рамках межведомственного информационного взаимодействия органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) при организации и проведении проверок от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация» // СЗ РФ. 2016. № 18. Ст. 2647.
13 См.: постановление Правительства РФ от 18.04.2016 № 323 «О направлении запроса и получении на безвозмездной основе, в том числе в электронной форме, документов
и (или) информации органами государственного контроля (надзора), органами муници- □
пального контроля при организации и проведении проверок от иных государственных ^
органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых
>
m
находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия» // СЗ РФ. 2016. № 17. Ст. 2418.
I
□
m
МНЕНИЕ
>
18
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
давления на малый бизнес — введение «надзорных каникул». В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"»14 с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого предпринимательства, плановые проверки не проводятся, за исключением случаев, предусмотренных ст. 26.1 Закона № 294-ФЗ. В частности, исключением являются хозяйствующие субъекты, которым в предшествующие три года назначалось административное наказание за грубое нарушение законодательства либо деятельность которых приостанавливалась или лицензия приостанавливалась или аннулировалась. Помимо этого надзорные каникулы не распространяются на сферы здравоохранения, образования, теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, социальную сферу, а также на отдельные виды надзора (федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный экологический надзор и др.).
Безусловно, следует отметить позитивное влияние «надзорных каникул» на развитие малого бизнеса. Так, в отдельных регионах число плановых проверок уменьшилось почти в два раза15. Вместе с тем отмечается значительное увеличение числа внеочередных проверок субъектов малого предпринимательства. По данным Уполномоченного по делам предпринимателей при Президенте РФ Б. Титова, «особенно популярны среди внеплановых проверки прокурорские, рейдовые, по заявлениям граждан, а также административные расследования. Число столкнувшихся с ними предпринимателей выросло в 1,5—2 раза»16. Кроме того, отмечается рост надзорной нагрузки на средний бизнес. Так, Уполномоченный по правам предпринимателей в Забайкалье В. Бессонова говорит о ее четырехкратном увеличении. На одном из известных предприятий г. Читы только за 1 месяц (апрель 2016 г.) было проведено 6 плановых проверок по всем основным видам деятельности17. В этой связи высказываются предложения распространить «надзорные каникулы» и на средний бизнес.
Вместе с тем «надзорные каникулы» — это временная мера, действующая до введения риск-ориентированного подхода. По мнению заместителя министра экономического развития С. Шипова, если органы власти не внедряют такой подход, то мораторий на плановые проверки малого бизнеса должен сохраняться бессрочно18.
14 См.: СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4372.
15 См.: URL: http://kuzpress.ru/economy/29-05-2017/52959.html.
16 Мухин И. Что ищут чиновники в парикмахерских? // Аргументы и факты. 2017. № 22. 31.05—06.06.2017. С. 22.
17 См.: URL: http://забрабочий.рф/news/109695/.
18 См.: Гоигорьева И. Минэкономразвития выступает за бессрочные надзорные каникулы // URL: http://iz.ru/news/676216. 05.04.2017.
f»* ЗуВарев С. M.
УНИВЕРСИТЕТА О современном этапе реформы надзорной имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности в Российской Федерации
Термин «риск-ориентированный подход» был введен в законодательный оборот Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ, когда Закон № 294-ФЗ был дополнен ст. 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)». Указанный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного надзора, при котором в предусмотренных Законом № 294-ФЗ случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по надзору, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Мировой опыт использования риск-ориентированного подхода свидетельствует, что его применение позволило сократить общее количество проверок от 30 до 90 %, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере19. Такой опыт чрезвычайно важен для России, где, по информации Минэкономразвития России, ежегодно проводится около 2 млн проверок бизнеса, а по результатам опроса малых и средних предприятий, проведенного институтом бизнес-омбуд-смена, их число доходит до 9 млн20.
Тем самым риск-ориентированный подход предполагает осуществление различной по объему и периодичности надзорной деятельности в отношении поднадзорных объектов в зависимости от степени их потенциальной опасности. Возможность применения риск-ориентированного подхода в процессе конкретного вида государственного надзора определяется Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности21. Данным нормативным правовым актом предусмотрено выделение шести классов (категорий) опасности со следующими категориями риска:
1-й класс — чрезвычайно высокий риск;
2-й класс — высокий риск;
3-й класс — значительный риск;
4-й класс — средний риск;
Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016—2017 годы» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2118. Ш
См.: Книга жалоб — 2016: какой помощи бизнесу Борис Титов попросит у Президента // □
URL: http://www.rbc.ru/economics/11/05/2016/573375c79a794723a25427d0. 11 мая 2017 г. И
Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326.
m
Т Н
□ m
МНЕНИЕ
>
19
20
___tn^^b i / i i LJt/tJS'
20 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ ^/wiwepcmteta
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
5-й класс — умеренный риск;
6-й класс — низкий риск.
В зависимости от установленной категории риска, класса опасности объекта может изменяться интенсивность государственного надзора: иная периодичность плановых проверок; сокращение срока проведения проверок и непроведение плановых выездных проверок. Так, при чрезвычайно высоком риске (1-й класс), высоком риске (2-й класс) или значительном риске (3-й класс) плановая проверка в обязательном порядке проводится один раз в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора), а при отнесении объекта к низкому риску (6-й класс) плановые проверки не проводятся.
Особенности осуществления надзорных мероприятий в отношении объектов, отнесенных к определенной категории риска или определенному классу опасности, определяются в положении о виде государственного надзора. Например, Положением о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, установлена следующая периодичность проведения плановых проверок в отношении деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя: для категории высокого риска — один раз в 2 года; для категории значительного риска — один раз в 3 года; для категории среднего риска — не чаще чем один раз в 5 лет; для категории умеренного риска — не чаще чем один раз в 6 лет. В отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся22.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 в качестве пилотных в рамках применения риск-ориентированного подхода были определены федеральный государственный пожарный надзор (МЧС России), федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (Роспотребнадзор и ФМБА), федеральный государственный надзор в области связи (Роскомнадзор). По каждому из них были утверждены критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и используемых ими производственных объектов к категориям риска.
Первый опыт внедрения риск-ориентированного подхода признан положительным. По данным Минэкономразвития России, «благодаря внедрению "умного" госконтроля МЧС удалось сократить число плановых проверок, заявленных на 2017 год, на 30 % по сравнению с 2016 г.»23. В феврале — марте 2017 г. Правительство РФ трижды дополняло перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода. Сейчас в перечне содержится 38 видов государственного контроля и надзора.
22 См.: постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 875 (ред. от 16.02.2017) «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» // СПС «КонсультантПлюс».
23 См.: Проектный комитет утвердил планы надзорных ведомств по реформированию госконтроля // URL: http://open.gov.ru/events/5515847/. 06.03.2017.
f»* ЗуВарев С. M.
УНИВЕРСИТЕТА О современном этапе реформы надзорной имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности в Российской Федерации
По мнению министра открытого правительства М. Абызова, в 2018 г. все плановые проверки должны быть с риск-ориентированным подходом24. Повсеместное внедрение риск-ориентированного подхода является ключевым направлением реформы надзорной деятельности, активно осуществляемой в настоящее время.
Распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р была утверждена «дорожная карта» по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016—2017 годы25. В этом документе определены цели реформирования государственного контроля и надзора: повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей в сферах производства или оказания услуг за счет обеспечения соблюдения обязательных требований; снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административных и финансовых издержек граждан и организаций, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности, в том числе путем исключения существующих и предотвращения установления новых избыточных контрольно-надзорных функций, избыточных и устаревших обязательных требований, а также обеспечения соответствия обязательных требований достижениям науки, техники и уровню развития экономики; оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. «Дорожная карта» содержит 78 мероприятий по 9 основным направлениям:
1) внедрение риск-ориентированного подхода при организации и проведении контрольно-надзорных мероприятий;
2) совершенствование процессуальных форм и процедур осуществления контрольно-надзорной деятельности (мероприятий по контролю);
3) разработка и внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов;
4) систематизация и актуализация обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, включая исключение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований;
5) проведение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований;
6) подготовка предложений по оптимизации контрольно-надзорных функций, в том числе по выявлению и устранению избыточных и дублирующих функций;
7) формирование научно-образовательной базы в интересах контрольно-надзорных органов, в том числе обеспечивающей подготовку и регулярную переподготовку кадров;
8) развитие информационных систем и совершенствование межведомственного взаимодействия в целях обеспечения осуществления контрольно-надзорной деятельности; А
9) мероприятия по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности, Ш предусмотренные отдельными поручениями Президента РФ и Правитель- □
ства РФ. И
Т
m
24 Проектный комитет реформы госконтроля одобрил ограничения на новые требования Н к бизнесу // URL: http://open.gov.ru/events/5516036/. 23.05.2017. Е
25 СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2118.
m
МНЕНИЕ
>
___tn^^b i / i i LJt/tJS'
22 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ ^/wiwepcmteta
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Дальнейшее развитие эти направления получили в приоритетной программе «Реформа контрольной и надзорной деятельности», паспорт которой был утвержден на заседании президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 декабря 2016 г.26 Целями реформы названы: 1) снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям; 2) снижение административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность; 3) повышение уровня зрелости и эффективности организации контрольно-надзорной деятельности.
Реализация приоритетной программы будет осуществляться в три этапа до 2025 г. по 8 проектам:
1) внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности;
2) создание системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности;
3) внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований;
4) повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях;
5) систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований;
6) внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов;
7) внедрение системы предупреждения, мониторинга и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности;
8) автоматизация контрольно-надзорной деятельности.
Согласно паспорту приоритетной программы, реформа должна привести к снижению числа смертельных случаев, заболеваний, пострадавших и травмированных по различным видам рисков к 2025 г. на 50 % по сравнению с 2015 г. Снижение уровня материального ущерба должно сократиться на 30 %, а уровень административной нагрузки на предпринимателей со стороны контролеров — на 50 % по отношению к 2016 г. Индекс качества администрирования контрольно-надзорных функций, который учитывает оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных в госконтроле, при этом должен к 2025 г. вырасти на 25 %.
Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам определен состав из 12 федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, — участников реализации приоритетной программы: МВД России, МЧС России, ФАС России, ФНС России, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Росприроднадзор, Ространснадзор, Роструд, Ростехнадзор, ФТС России. На заседании 21 февраля 2017 г. был утвержден перечень из 46 видов государственного контроля (надзора), включенных в программу.
В настоящее время реализация мероприятий приоритетной программы призвана обеспечить выход надзорной деятельности на качественно новый,
26 См.: URL: http://контроль-надзор.pф/assets/files/passpoгt_programm.pdf.
f»* Зуварев С. M.
УНИВЕРСИТЕТА О современном этапе реформы надзорной имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности в Российской Федерации
отвечающий реальным потребностям экономики и административной практики уровень.
Логичным завершением современного этапа реформы надзорной деятельности является внесение 5 декабря 2017 г. Правительством РФ в Государственную Думу ФС РФ проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»27. Данный законопроект, не являясь бесспорным по своему названию и содержанию отдельных статей, вместе с тем закрепляет позитивные изменения, произошедшие в надзорной деятельности в последние годы. Принятие указанного закона откроет новую страницу в реформировании административного надзора.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Административные процедуры : монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. — М. : Норма: Инфра-М, 2017.
2. Мухин И. Что ищут чиновники в парикмахерских? // Аргументы и факты. — 2017. — № 22. — 31.05—06.06.2017.
>
Ш
Т □
Р
И
27 Подготовлен в соответствии с поручением Президента РФ от 30.12.2015 № Пр-2724
m
а также поручениями Правительства РФ от 03.02.2016 № ДМ-ПЗ6-496 (п. 2), от Н
06.06.2016 № ДМ-П13-3393 (п. 6), от 08.06.2016 № СП-П36-3381 (п. 2 и 3), от 15.09.2016 □
№ СП-П36-5527 и п. 6 распоряжения Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р. МНЕНИЕ
>
