CC BY
177
Права человека в евразийском пространстве
Ходусов А.А.
О СИСТЕМЕ контроля ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЕВРОПЕйСКОй СОцИАЛьНОЙ ХАРТИИ
цель: Анализ проблем контроля за соблюдением Европейской социальной Хартии. Методология: Использовались историко-правовой и формально-юридический методы. Результаты: В статье выделены основные этапы осуществления целого ряда организационных и законодательных мер, направленных на совершенствование и правовую регламентацию процедур по реализации контроля над соблюдением Европейской социальной Хартии в Российской Федерации.
Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает научной ценностью, поскольку в ней предлагается контрольный механизм соблюдения в Российской Федерации норм Европейской социальной Хартии.
Ключевые слова: Европейская социальная Хартия, контрольный механизм, социальное законодательство, система контроля, социальные проблемы.
Khodusov A.A.
ABOUT THE SYSTEM OF MONITORING COMPLIANCE wITH THE EUROPEAN SOCIAL CHARTER
Purpose: Analysis of problems of control of observance of the European social charter. Methodology: Historical-legal and formally-legal method are used.
Results: The main measures for implementation of a number of the organizational and legislative measures directed to enhancement and a pravovuy regulation of procedures for implementation of control over observance of the European social charter in the Russian Federation are allocated in this article.
Novelty/originality/value: Article has the scientific value as in it the control mechanism of observance in the Russian Federation of regulations of the European social Charter is offered.
Keywords: the European social Charter, the control mechanism, the social laws, the control system, the social problems.
В механизме контроля за соблюдением Европейской социальной Хартии произошли изменения, которые нашли свое отражение в двух дополнительных протоколах к ней: протоколе о поправках и протоколе, вводящем в систему коллективных жалоб.
Принятый в 1991 году так называемый Туринский протокол направлен на повышение эффективности контрольного механизма социальной Хартии. Данным протоколом был внесен ряд следующих изменений.
В Протоколе разъясняются полномочия, которыми обладает Правительственный комитет и Европейский комитет по социальным правам -комитет независимых экспертов по социальной Хартии. В силу правила, содержащегося в ст. 2 Протокола, теперь только Европейский комитет по социальным правам компетентен выносить правовую оценку соответствия или несоответствия законодательства, иных нормативных актов и практики их применения каждым государством требованиям Хартии.
Протокол совершенствует процедуры консультаций с неправительственными организациями и с представителями предпринимателей и профсоюзов: отныне договаривающиеся стороны должны направлять копии своих докладов национальным организациям, входящим в между-
народные организации предпринимателей и трудящихся, имеющие статус наблюдателей на заседаниях правительственного комитета. Кроме того, копии этих докладов должны также направляться в международные неправительственные организации, обладающие консультативным статусом в Совете Европы и компетентные по конкретным вопросам, регулируемым Хартией.
На основании статьи 6 Протокола Парламентская Ассамблея перестает быть контрольным органом. Однако она продолжает участвовать в контрольном механизме в той мере, в какой она использует выводы Европейского комитета по социальным правам в качестве основы для периодических дискуссий по социальной политике.
В протоколе уточняются конкретные условия принятия индивидуальных рекомендаций через изменение большинства в Комитете министров, необходимого для их принятия: в настоящее время для принятия рекомендации необходимы голоса двух третей договаривающихся сторон Хартии, а не двух третей государств - членов Совета Европы, как это было ранее.
В процедуре контроля принимают участие следующие органы:
- Европейский комитет по социальным правам - комитет независимых экспертов по социальной Хартии, состоящий из девяти экспертов,
евразийская
> 6 (31) 2017 <
адвокатура
которые избираются Комитетом министров, а также наблюдателя из Международной организации труда. Комитет рассматривает доклады, которые предоставляют договаривающиеся стороны, и выносит юридическую оценку соблюдению этими государствами принятых ими обязательств;
- правительственный комитет, состоящий из представителей правительств договаривающихся сторон в рамках Хартии. Ему помогают представители социальных партнеров, имеющие в нем статус наблюдателей. Правительственный комитет готовит решения для Комитета министров и, в частности, отбирает на основе соображений социально-экономической политики те ситуации, по которым следует принимать рекомендации в адрес соответствующих договаривающихся сторон;
- Комитет министров, принимающий резолюции по всему контрольному циклу и направляющий государствам рекомендации об изменении их законов или обычаев, чтобы привести их в соответствие с Хартией;
- Парламентская Ассамблея Совета Европы и ее органы, включая Комитет по мониторингу, Бюро Ассамблеи, а также через специальные доклады и другие формы работы;
- Комиссар Совета Европы по правам человека.
Комитет осуществляет анализ докладов и решает вопрос о соответствии или несоответствии национального законодательства и правоприменительной практики положениям Хартии, в результате чего принимаются заключения, которые ежегодно публикуются на сайте Совета Европы. В том случае, если государством не будут предприняты необходимые меры, направленные на устранение выявленных Комитетом несоответствий Хартии, Комитет министров СЕ направляет данному государству рекомендацию.
Итак, результатом действия процедуры контроля в виде системы национальных докладов является вынесение Комитетом министров рекомендации в адрес государства - члена Совета Европы об изменении ситуации в стране и приведении ее национального законодательства либо правоприменительной практики в соответствие с положениями, предусмотренными в Европейской социальной Хартии. Очевидно, что подобного рода рекомендации можно рассматривать в качестве определенного вида международного давления на государство-участника, подталкивающего его к принятию мер, направленных на изменение своего национального законодательства и правоприменительной практики.
Второй, дополнительный, протокол к Европейской социальной Хартии ETS158, предусматривает систему коллективных жалоб. В данном Протоколе и Пояснительном докладе к нему определяется, кто обладает правом на подачу коллективной жалобы, что должно быть в нее включено, в каком порядке она должна рассматриваться.
Акцентируем внимание на том, что специальных форм для представления коллективных жалоб нет. В целом жалобы должны составляться в письменном виде и иметь подпись лиц, уполномоченных на то организациями, подающими жалобу.
Жалобы, представляемые международными организациями предпринимателей и трудящихся, участвующими в работе Правительственного комитета (Европейской конфедерацией профсоюзов (ЕТиС), Союзом конфедераций промышленности и предпринимателей Европы (и№СЕ), Международной организацией предпринимателей (ЮЕ) и международными неправительственными организациями, внесенными в список, составленный с этой целью Правительственным комитетом), должны быть составлены на английском или на французском языках.
Жалобы, подаваемые национальными организациями, представляющими работодателей и трудящихся, и общенациональными неправительственными организациями соответствующих договаривающихся сторон, могут быть составлены на неофициальных языках.
В жалобе должны содержаться следующие сведения: а) наименование и сведения об организации, подающей жалобу; б) если это неправительственная организация, то данные о консультативном статусе при Совете Европы и о внесении в список, составленный правительственным комитетом, а также об областях компетенции данной организации; в) наименование договаривающейся стороны, против которой подается жалоба (необходимо, чтобы это государство было согласно с процедурой коллективных жалоб); г) положение Хартии, являющееся предметом жалобы; д) предмет жалобы (необходимо указать, в какой мере государство якобы не выполняет должным образом некоторые положения Хартии); е) соответствующая аргументация; ж) копии относящихся к делу документов.
Коллективные жалобы рассматриваются Европейским комитетом по социальным правам, который должен сначала решить вопрос об их приемлемости на основании перечисленных в Протоколе критериев. Получив сведения от авто-
eurasian
> 6 (31) 2017 <
advocacy
ров жалобы соответствующего государства, других договаривающихся сторон в рамках Хартии и социальных партнеров, Комитет (ЕКСП) составляет для Комитета министров доклад, содержащий заключение о том, выполняла ли должным образом договаривающаяся сторона, на которую поступила жалоба, то положение Хартии, на которое делается ссылка в жалобе.
Далее Комитет министров должен принять завершающую процедуру - резолюцию, а при необходимости, если Европейский комитет по социальным правам установит факт нарушения Хартии, - направить рекомендацию государству, на которое была подана жалоба. Это означает, что в рамках Совета Европы, с одной стороны, работает система отчётов о выполнении государствами своих социальных обязательств перед трудящимися и работодателями (отчитываются все государства через регулярные промежутки времени), и, с другой - предусмотренная процедура подачи коллективных жалоб с участием НПО (неправительственных организаций) по болевым социальным вопросам, затрагивающим интересы трудящихся и работодателей государств-членов [1]. При особых обстоятельствах Комитет министров может проконсультироваться с Правительственным комитетом.
В целом процедура рассмотрения коллективных жалоб подобна судебной процедуре и объединяет три последовательных этапа. На первом этапе должен быть разрешен вопрос о допустимости поданной жалобы. В рамках второго этапа происходит рассмотрение жалобы по существу. На третьем этапе выносится решение относительно поданной жалобы.
Целью Дополнительного протокола ETS158 является повышение эффективности контрольного механизма социальной Хартии, когда наряду с существующей системой представления докладов от правительств рассматриваются коллективные жалобы на возможные нарушения Хартии.
В настоящий момент, несмотря на всю свою действенность, механизм контроля, предусмотренный в Европейской социальной Хартии (пересмотренной), вряд ли можно признать лучшим по сравнению с контрольным механизмом, установленным в Европейской Конвенции о защите прав человека, закрепляющим право на подачу индивидуальной петиции, а также предусматривающим судебное решение Европейского Суда по правам человека, которое имеет обязательную юридическую силу [3].
Тем не менее, в контрольном механизме Хартии еще имеется ряд слабых мест и ограничений,
в их числе: (I) постоянное участие в процессе контроля прежде всего Правительственного комитета, который, в отличие от его действительного трёхстороннего аналога МОТ, необходимо рассматривать как фактор, влияющий на независимость процесса; (II) результаты процесса контроля могут состоять только в рекомендации, которая не имеет обязательной юридической силы, хотя в контексте Совета Европы это может означать, что государства будут чувствовать давление, оказываемое на них для того, чтобы они ее соблюдали; (III) для завершения контрольного цикла требуется слишком много времени (свыше трёх лет); (IV) отсутствие права на индивидуальную петицию снижает значение Хартии в качестве средства защиты жертвы нарушений; (V) недостаточный штат сотрудников Секретариата для обслуживания двух основных контрольных органов. Также следует признать, что в целом функционирование его после внесения изменений было существенно улучшено. В результате перспективы более эффективного применения положений, закрепляемых в Хартии, выглядят значительно «лучше», чем это было до момента инициирования процесса «возрождения» ответственности за соблюдение социальных прав и достижение социальной сплоченности в ряде государств - членов Совета Европы, к числу которых относится и Российская Федерация.
Но для этого государствам, в том числе и Российской Федерации, необходимо осуществить еще целый ряд организационных и законодательных мер. В частности, в Российской Федерации необходимо совершенствовать как само социальное законодательство, так и правоприменительную практику, при этом важно не допустить стратегических неточностей, ошибок, проведения «пустых» реформ в социальной сфере.
Необходимо совершенствовать и правовую регламентацию каждой процедуры, составляющей контрольный механизм, предусмотренный обновленной Европейской социальной Хартией.
Так, в частности, систему контроля за соблюдением положений Европейской социальной Хартии на основе национальных докладов можно усовершенствовать следующим образом.
Представляется целесообразным расширить круг «участников подачи коллективной жалобы», т. е. тех, кто может направлять такие обращения в Совет Европы. Наряду с национальными организациями предпринимателей и профсоюзов это должны быть различного рода уполномоченные по защите прав (например, в России есть Уполномоченный по правам человека и Уполномочен-
евразийская
> 6 (31) 2017 <
адвокатура
ный по правам ребенка), а также группы граждан численностью, скажем, 50 тыс. человек путем сбора подписей.
Должен быть усовершенствован (более точно определен) порядок рассмотрения правительствами стран - членов СЕ списка указанных выше национальных организаций предпринимателей, профсоюзов, имеющих право жаловаться в Совет Европы на эти правительства.
В этот список должны обязательно включаться существующие в стране альтернативные профсоюзы, поскольку «официальные профсоюзы», в том числе на примере российского опыта, весьма «плотно дружат» с властями государства, и маловероятно, что они будут обращаться в Совет Европы с такими жалобами.
Целесообразно ряд социальных проблем (в том числе устранение грубых нарушений социальных норм) отнести к юрисдикции ЕСПЧ, разработав соответствующий дополнительный Протокол (это может быть, прежде всего, борьба с рабством).
Помимо этого считаем необходимым исключение из процедуры рассмотрения национальных докладов такого органа, как Правительственный комитет, а функции, которые он исполняет, следует передать двум другим органам - Европейскому комитету по социальным правам и Комитету министров.
В результате национальные доклады могут рассматриваться в более короткие промежутки времени [4, с. 8]. Таким образом, этими двумя органами будет осуществляться контроль за соблюдением положений Европейской социальной Хартии, как на основании процедуры подачи национальных докладов, так и на основании процедуры коллективных жалоб.
Для того чтобы повысить эффективность функционирования системы коллективных жалоб, представляется необходимым внесение изменений в Протокол по коллективным жалобам, которые бы обязывали Комитет министров принять рекомендацию в адрес государства, если Европейским комитетом по социальным правам будет признано, что имело место нарушение положений Европейской социальной Хартии или Пересмотренной Европейской социальной Хартии.
Пристатейный библиографический список
1. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская Конвенция о правах человека и Европейская Социальная Хартия: право и практика. М., 1998.
2. Европейская Социальная Хартия: справочник. М., 2000.
3. Избранные решения Европейского суда по правам человека. Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод / сост.: К. Баранов, В. Громова, Н. Звягина, Д. Макаров. М.: Московская Хельсинская группа, 2012.
4. Мазитова И.Р. Система коллективных жалоб по Европейской социальной Хартии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2008.
References (transliterated)
1. Gom'en D., Harris D., Zvaak L. Evropejskaja Kon-vencija o pravah cheloveka i Evropejskaja Sodal'naja Har-tija: pravo i praktika. M., 1998.
2. Evropejskaja Social'naja Hartija: spravochnik. M., 2000.
3. Izbrannye reshenija Evropejskogo suda po pravam cheloveka. Stat'ja 11 Evropejskoj konvencii o zashhite prav cheloveka i osnovnyh svobod / sost.: K. Baranov, V. Gromova, N. Zvjagina, D. Makarov. M.: Moskovskaja Hel'sinskaja gruppa, 2012.
4. Mazitova I.R. Sistema kollektivnyh zhalob po Ev-ropejskoj sodal'noj Hartii: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Kazan', 2008.
шш^вшштшш шитшш птошпши ширина
[email protected] +7-917-40-61-340
