CC BY
568
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 4 (41). С. 116-120.
УДК 349.3
О РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ABOUT REALIZATION OF A CONSTITUTIONAL RIGHT OF CITIZENS ON SOCIAL SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERATION
М. Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ (M. JU. DITYATKOVSKY)
Исследуется специфика реализации конституционного права граждан на социальное обслуживание в Российской Федерации на современном этапе, обусловленная тем, что новая социальная политика, проводимая государством, требует новых механизмов, форм и методов её реализации, основанных на оказании населению необходимого комплекса социальных услуг. Определяется одно из важнейших звеньев этого механизма - создание комплексной системы социального обслуживания, предусматривающей предоставление социальных услуг конкретным лицам, нуждающимся в них.
Ключевые слова: социальное обслуживание; конституционное право граждан; социальная политика; социальные услуги; поставщик социальных услуг; получатель социальных услуг; органы государственной власти; негосударственные организации.
Specifics of realization of a constitutional right of citizens on social service in the Russian Federation at the present stage are caused by that the new social policy pursued by the state demands the new mechanisms, forms and methods of its realization based on rendering social services to the population of a necessary complex. One of the most important links of this mechanism is creation of the complex system of social service providing social services to the particular persons needing them.
Key words: social service; constitutional right of citizens; social policy; social services; provider of social services; receiver of social services; public authorities; non-state organizations.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Один из элементов социальной защиты - социальное обслуживание, которое, согласно ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Феде-
рации» [1] (далее - Федеральный закон № 195-ФЗ), представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социальномедицинских, психолого-педагогических,
социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Представляя предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), отношения по социальному обслуживанию граждан на сегодняшний день регулируются вышеуказанным Федеральным законом, а также принятыми на его основе федеральными законами от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [2], от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и
© Дитятковский М. Ю., 2014
116
О реализации конституционного права граждан на социальное обслуживание в Российской Федерации
правонарушений несовершеннолетних» [3], от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [4], от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» [5] и иными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней.
Данный нормативный правовой массив был принят примерно в одно время и на определённом историческом этапе сыграл важную роль в развитии социального обслуживания.
Современные тенденции развития российского законодательства обусловливают необходимость расширения круга лиц, имеющих право на социальное обслуживание, уточнения перечня социальных услуг, оказываемых гражданам. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации также позволяет отметить наличие новых видов социального обслуживания, изменение целевого назначения социального обслуживания, направленного в первую очередь на адресное предоставление социального обслуживания, на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде.
В связи с этим Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [6] (далее - Федеральный закон № 442-ФЗ) определяет принципиально новые базовые положения формирования и развития системы социального обслуживания граждан в Российской Федерации, выражающиеся в строгом разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере отношений, индивидуальном подходе со стороны государства к каждому гражданину в целях установления нуждаемости в социальном обслуживании, паритетном участии организаций государственной и негосударственной форм собственности в предоставлении социального обслуживания, открытости информации о субъектах социального облуживания и качестве предоставляемых услуг.
Федеральный закон № 442-ФЗ как базовый документ определяет содержание ряда
основных понятий, например «социальное обслуживание», которое рассматривается как деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам. Своё легальное закрепление получили и такие термины, как «поставщик» и «получатель социальных услуг», взамен определения трудной жизненной ситуации в данном законодательном акте установлены четкие признаки нуждаемости граждан в социальном обслуживании (ст. 15 Федерального закона № 442-ФЗ).
В Федеральном законе № 442-ФЗ (в сравнении с Федеральным законом № 195-ФЗ), на наш взгляд, более чётко разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами го -сударственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон № 195-ФЗ закрепляет за федеральными органами государственной власти полномочия по установлению основ федеральной политики в области социального обслуживания, принятию федеральных законов в области социального обслуживания и контролю за их исполнением, по методическому обеспечению социальных служб. Федеральный закон № 442-ФЗ более чётко определил полномочия федеральных органов государственной власти в сфере социального обслуживания, в числе которых названы, например, установление основ государственной политики и основ правового регулирования в сфере социального обслуживания, утверждение методических рекомендаций по расчёту подушевых нормативов финансирования социальных услуг, примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг, федеральный государственный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания и др. К полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти, в соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона № 442-ФЗ, отнесены такие, на наш взгляд, ключевые полномочия, как выработка и реализация государственной политики в сфере социального обслуживания, выработка мер по совершенствованию социального обслуживания, утверждение примерной номенклатуры организаций социального обслуживания, утверждение правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений с определением нор-
117
М. Ю. Дитятковский
мативов штатной численности, перечня необходимого оборудования для оснащения организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, утверждение рекомендуемых норм питания и нормативов обеспечения мягким инвентарем получателей социальных услуг и др. Значительно расширен круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания (ст. 8 Федерального закона № 442-ФЗ).
Это, в свою очередь, позволяет отметить наличие преобладающей роли федерального центра в регулировании отношений по социальному обслуживанию граждан в формировании на территории Российской Федерации единой системы социального обслуживания, обеспечении конституционных прав граждан.
Особенностью Федерального закона № 442-ФЗ является также то, что, в отличие от Федерального закона № 195-ФЗ, он чётко ориентирован на регулирование правоотношений, имеющих претензионно-обеспечительный характер и свойственных преимущественно отношениям, складывающимся в сфере социальной защиты. В связи с этим предоставление социального обслуживания зависит не только от нуждаемости в них получателя данных услуг, но и от волеизъявления последнего.
В зависимости от нуждаемости и потребности конкретного гражданина в социальных услугах уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания в соответствии со ст. 16 Федерального закона № 442-ФЗ должна быть разработана индивидуальная программа, отражающая форму социального обслуживания, виды, объём, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению. Внедрение в практику социального обслуживания указанных программ позволит, на наш взгляд, не только индивидуально рассмотреть проблемы каждого человека, но и определить персональный набор социальных услуг, дать рекомендации по их получению у поставщиков социальных услуг. При этом следует отметить, что возложение на уполномоченные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания функций по разработке и утверждению индивидуальных программ потребует существенного увеличения численности служащих данных государственных органов власти.
Право выбора поставщика социальных услуг на основе рекомендаций, содержащихся в индивидуальной программе, а также информации о деятельности поставщиков социальных услуг, размещаемой в общедоступных информационных ресурсах, включая сеть Интернет, на информационных стендах и в средствах массовой информации, позволит получателю услуг самостоятельно принять решение о заключении договора на оказание ему комплекса или конкретных социальных услуг с выбранным им поставщиком. Свобода выбора как конституционное право каждого гражданина призвана привлечь в сферу социального обслуживания негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание, которые в современных условиях должны на равных конкурировать с организациями социального обслуживания, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В целях создания необходимых условий ст. 30 Федерального закона № 442-ФЗ предусматривает механизм возмещения затрат за оказанные услуги получателю поставщикам социальных услуг, не участвующим в выполнении государственного задания (заказа), в виде компенсации в размере и в порядке, определяемом нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Вместе с этим, по нашему мнению, в целях более активного привлечения негосударственных организаций в сферу рассматриваемых отношений в рамках Федерального закона № 442-ФЗ правильно было бы установить не только механизм компенсирования поставщикам социальных услуг понесенных затрат, но и возможность авансирования их деятельности по социальному обслуживанию граждан.
118
О реализации конституционного права граждан на социальное обслуживание в Российской Федерации
Основой качества оказываемых социальных услуг всеми поставщиками социальных услуг и гарантией исполнения последними своих обязательств в соответствии со ст. 27 Федерального закона № 442-ФЗ должен стать Порядок предоставления социальных услуг, утверждаемый нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и определяющий единые требования к предоставлению социальных услуг по формам социального обслуживания и видам социальных услуг.
Следует отметить, что Федеральный закон № 195-ФЗ на сегодняшний день определяет основные виды социального обслуживания в государственной системе социальных служб, к которым относит материальную помощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта, организацию дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативную помощь, реабилитационные услуги. Федеральный закон № 442-ФЗ, в отличие от действующего нормативного правового акта, выделяет формы (социальное обслуживание на дому, полустационарная форма, стационарная форма обслуживания) и виды социального обслуживания (социальнобытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые услуги, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвали-дов, и срочные социальные услуги). Таким образом, в рамках разрабатываемых и принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации порядков предоставления социальных услуг с учётом положений, содержащихся в ч. 2 ст. 27 Федерального закона № 442-ФЗ, будут более детально регламентированы процедуры предоставления каждой из социальных услуг, что, несомненно, должно положительно отразиться на уровне и качестве социального обслуживания граждан.
В качестве недостатков Федерального закона № 442-ФЗ можно отметить отсутствие нормативных положений, предусматривающих по аналогии с Федеральным законом
№ 195-ФЗ предоставление уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания материальной помощи гражданам, нуждающимся в социальном обслуживании. В связи с этим, принимая во внимание, что институт материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, является действенным механизмом содействия гражданам, семьям в преодолении ими ситуаций, с которыми им самостоятельно не справиться, предлагаем внести в Федеральный закон № 442-ФЗ изменения, направленные на регулирование данных отношений.
В качестве самостоятельного вида социальной услуги Федеральный закон № 442-ФЗ выделяет социально-медицинские услуги по поддержанию и сохранению здоровья получателей социальных услуг путём организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за получателями социальных услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья. Вместе с этим Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» предусматривает при стационарном социальном обслуживании проведение реабилитационных мероприятий, в том числе медицинского характера, и оказание медицинской помощи. В связи с тем, что большинство стационарных учреждений удалены от районных центров, а отдельные участки дорог, ведущих к этим учреждениям, имеют неудовлетворительное состояние, оперативное оказание медицинской помощи (в том числе скорой медицинской помощи) может, на наш взгляд, оказаться невозможным. Кроме того, органы здравоохранения в настоящее время не готовы решать вопросы оказания медицинской помощи лицам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания. Это обусловливает необходимость внесения в кратчайшие сроки изменений в Федеральный закон № 442-ФЗ в целях сохранения существующего динамического врачебного наблюдения за гражданами, находящимися в стационарных учреждениях (прежде всего в домах-интернатах психоневрологического типа), осуществления коррекции медикамен-
119
М. Ю. Дитятковский
тозного лечения при изменении состояния данных граждан, восстановления активности лиц, перенесших серьёзные сосудистые нарушения (инсульт, инфаркт и пр.).
Для определения условий предоставления социальных услуг на бесплатной и платной основе Федеральный закон № 442-ФЗ предусматривает определение среднедушевого дохода получателя социальных услуг, рассчитываемого в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации (ч. 2 ст. 31 Федерального закона № 442-ФЗ). При этом социальные услуги в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме будут предоставляться бесплатно только гражданам, среднедушевой доход которых на дату обращения в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации для основных социально-демографических групп населения. Данная предельная величина среднедушевого дохода получателя социальных услуг в сравнении с аналогичной нормой, содержащейся в ст. 16 Федерального закона № 195-ФЗ, увеличена в полтора раза. Это, несомненно, позволит оказать социальные услуги большему количеству граждан, чей среднедушевой доход ниже или равен предельной величине. Однако отрицательный эффект от реализации анализируемой нормы может заключаться в том, что субъекты Российской Федерации будут вынуждены определить дополнительные источники финансирования для предоставления социальных услуг или в целях сбалансированности их бюджетов пересмотреть перечни социальных
услуг, установить «контроль» за составлением индивидуальных программ.
Таким образом, Федеральный закон № 442-ФЗ как основной правовой акт, определяющий уровень социальной защищённости населения в Российской Федерации, позволит установить единые требования к социальному обслуживанию на всей территории Российской Федерации, обеспечить доступность и прозрачность оказания гражданам социальных услуг, проведение независимой оценки качества предоставления социальных услуг, привлечь негосударственные организации к оказанию социальных услуг гражданам и повысить уровень социального обслуживания граждан.
1. Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации : Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ // Российская газета. - 1995. - 19 дек.
2. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов : Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ // Российская газета. - 1995. - 4 авг.
3. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // Российская газета. - 1999.
- 28 июня.
4. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации : Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ // Российская газета.
- 1995. - 27 нояб.
5. О ветеранах : Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ // Российская газета. -1995. - 25 янв.
6. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации : Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 30 дек.
120
