CC BY-NC-ND
115
Ю.Б. Корсаненкова
Единство публичных и частных начал в правовом регулировании отношений по социальному обслуживанию1
В статье рассматриваются отношения по предоставлению социальных услуг, регулируемые новым федеральным законом «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ, как особый вид публичного социально-обеспечительного обязательства по предоставлению социальных услуг и анализируется его сложная (смешанная) правовая природа, обусловленная единством и особым сочетанием публичных и частных начал.
Ключевые слова: концепция субсидиарной ответственности за достойный уровень жизни органов публичной власти, граждан и негосударственных структур, метод социальной солидарности, договор о предоставлении социальных услуг, социально-обеспечительное обязательство, единство публичных и частных начал.
В настоящее время принципиально новым подходом к формирующейся в современных экономических условиях жизни российского общества модели социального обеспечения является концепция субсидиарной ответственности за достойный уровень жизни органов публичной власти, граждан и негосударственных структур (государства, граждан и частных лиц). В современной науке права социального обеспечения данная тенденция связывается с формированием все более обозначающего свои контуры нового метода правового регулирования социально-обеспечительных отношений - метода социально-обязательственных притязаний и социально-солидарного предоставления социальных благ членам общества, вытекающих из закона или договора, в целях обеспечения достойного уровня жизни2. Данный метод социальной солидарности
© Корсаненкова Ю.Б., 2017
при предоставлении социального обеспечения призван обеспечить сбалансированность интересов частных и публичных лиц путем предоставления материальных благ (пенсий, пособий, социальных услуг) в виде социально-обеспечительного обязательства - научной категории, которая сочетает как публичные, так и частные начала права.
Исследование договора о предоставлении социальных услуг, заключение которого становится обязательным во всех случаях между поставщиком социальных услуг и их получателем - гражданином, признанным нуждающимся в их получении, или его законным представителем (согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ (далее - Закону № 442), наряду с правом граждан на выбор поставщика социальных услуг, в том числе негосударственных и составлением индивидуальной программы по социальному обслуживанию) позволяет утверждать, что использованный законодателем договорный механизм (т. е. заимствование гражданско-правовых конструкций) помогает урегулировать отношения по социальному обслуживанию при участии негосударственных субъектов, включить их в эту систему и определить их обязательства. Однако ни сами отношения по социальному обслуживанию, ни порождающие их договоры о предоставлении социальных услуг не становятся гражданско-правовыми. Конструкция данных договоров, сочетающих публичные и частные начала, достаточно своеобразна и отражает прежде всего императивные начала.
В силу того, что социально-обеспечительное обязательство производно от классической категории обязательства в гражданском праве, можно говорить о следующих общих признаках этих двух категорий: отношения по социальному обслуживанию - это имущественные, относительные отношения с определенными субъектами активного типа, в которых участвуют управомоченная и обязанная стороны (получатель и поставщик социальных услуг).
Однако договор о предоставлении социальных услуг является особым социально-обеспечительным договором благодаря следующим признакам, определяющим его публично-правовую природу: он опосредует социально-обеспечительное обязательство государства в лице поставщиков социальных услуг перед нуждающимся в социальном обслуживании по предоставлению социальных услуг в порядке и на условиях, которые установлены законом и закреплены в договоре. Таким образом, свобода сторон в заключении, выборе условий и расторжении договора о предоставлении социальных услуг сильно ограничена императивными установлениями: уста-
новленный государством круг нуждающихся в социальном обслуживании и круг лиц - поставщиков социальных услуг; закрытый перечень обстоятельств нуждаемости гражданина в социальном обслуживании; отсутствие у поставщика социальных услуг права отказать в заключении договора; содержание договора на основе положений индивидуальной программы социального обслуживания (в рамках установленных законом форм и видов социальных услуг); социальный стандарт социальных услуг - все эти положения регламентированы Законом № 442-ФЗ.
В защиту тезиса о публичном характере правового регулирования отношений по социальному обслуживанию можно привести позиции тех ученых, которые рассматривают социальные услуги в широком смысле (как атрибут социального государства) как особую разновидность публичных услуг3. Кстати, они обращают внимание на то, что оказание этих услуг на первых порах осуществлялось не путем непосредственной деятельности специальных государственных структур, которых в то время не существовало, а путем самостоятельной активности или привлечения государством общественных институтов, таких как церковь, общественные самоуправляющиеся организации, самоорганизация отдельных слоев населения (больничные кассы), частных лиц. По мнению этих авторов, в качестве критерия, позволяющего отграничить социальные услуги от иных публичных услуг, используется сфера жизни общества - социальная сфера, включающая образование, здравоохранение, науку, культуру, социальное обеспечение, в рамках которой происходит их реализация4.
Так, Н.В. Путило выделяет следующие признаки социальных услуг:
- услуги, которые оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;
- перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;
- адресная субъектная направленность услуг тем слоям населения, которые в них нуждаются;
- финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;
- субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения социальной службы.
На основе вышеприведенного анализа договора о предоставлении социальных услуг можно сделать вывод о том, что данные критерии присущи и социальным услугам, в широком смысле данного
понятия (как услугам, которые обязано предоставлять социальное государство), и связаны с пониманием социального права как комплексной отрасли законодательства (в первую очередь состоящей из норм права социального обеспечения и трудового права), которой присущ особый механизм правового регулирования - оптимальное сочетание и переплетение норм частного и публичного права, основная цель которого видится в сочетании интересов личности и государства при выработке и осуществлении социальной политики государства как концептуальной составляющей юридической категории социального права, содержащей базисные теоретические представления о деятельности государства в исследуемой сфере.
Таким образом, социальные услуги предполагают публичный характер прав лица, претендующего на получение этих услуг, обусловленный тесной взаимосвязью между социальными услугами и социальными правами.
Еще один подход за рамками отрасли права социального обеспечения связан с рассмотрением социальных услуг как одной из разновидности публичных услуг. Так, например, Л.К. Терещенко5 выделяет следующие признаки публичных услуг: обеспечение деятельности общезначимой направленности; неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; осуществление их либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом; основанность как на публичной, так и на частной собственности. Е.Н. Маланина6 дополняет их характеристику следующими признаками: порядок оказания публичных услуг путем государственно-правового регулирования; внедрение стандартов их предоставления. С.А. Кудреватых7 отмечает, что публичный характер одноименных услуг означает, что их организует публичный субъект, хотя сам их чаще всего и не оказывает, но за предоставление которых несет в конечном итоге ответственность.
Однако и среди ученых-юристов, принадлежащих к специалистам различных отраслей права, сегодня есть понимание социальных услуг как особой разновидности публичных услуг. Так, В.Ю. Панченко выделяет следующие особые признаки социальных услуг (социальной помощи), которые следует отграничивать от иных видов публичных услуг:
- первые (социальные услуги) всегда оказываются в связи с проблемной ситуацией, в которой имеются препятствия, самостоятельно непреодолимые получателем для реализации прав и законных интересов, тогда как вторые (публичные) выступают условиями нормального, нормативного запро-
граммированного действующим правом осуществления прав и законных интересов;
- публичные услуги направлены на реализацию нормативно закрепленных интересов получателя, определяемых типичными родовыми признаками, общими для любого обратившегося за их оказанием, а социальная помощь предполагает содействие в реализации индивидуальных, заранее не определяемых интересов получателя помощи;
- публичные услуги в гораздо большей степени урегулированы и запрограммированы правовыми нормами в части процесса и результата, технологии, стандартизированы и детально регламентированы, в то время как субъекты оказания социальной помощи самостоятельно определяют стратегию и тактику своих действий по оказанию помощи исходя из конкретной жизненной ситуации и необходимости реализо-вывать интерес нуждающегося;
- социальная помощь - деятельность, институционализированная в достаточно ограниченном числе профессий и соответствующих организаций, в то время как перечень услуг очень широк.
Таким образом, можно согласиться с автором в том, что публичные и социальные услуги можно рассматривать как однопо-рядковые в аспекте формализации доступа к ним, существенные же отличия социальных услуг в системе социального обеспечения заключаются в основных принципах социального обслуживания: адресность социальных услуг, которая определяется на основе оценки нуждаемости гражданина в них; индивидуальный подход при их предоставлении; осуществление их специальным кругом субъектов, именуемых в Законе № 442-ФЗ поставщиками социальных услуг.
Помимо перечисленных выше признаков социальных услуг в научной литературе отмечены следующие8:
- регулируемость специальными законами, которые не имеют «прописки» в гражданском законодательстве и образуют особый блок законодательства - социальное законодательство (договор о социальном обслуживании регулируется специальным Законом № 442-ФЗ);
- преобладание императивного метода регулирования, характерного для публичного права;
- ответственность государства (полная или частичная) за социальные услуги.
Всем этим признакам должны отвечать и социальные услуги, оказываемые согласно Закону № 442-ФЗ. Следовательно, все от-
ношения по социальному обслуживанию, возникающие на основе договора о предоставлении социальных услуг, должны включаться в предмет права социального обеспечения, а их правовое регулирование должно осуществляться преимущественно императивным методом на основе принципов государственной гарантированно-сти и ответственности государства за их предоставление.
Однако анализ положений Закона № 442-ФЗ, иных законодательных актов в сфере социального обслуживания показывает, что данный Закон не способствует реализации сущностных внутриотраслевых принципов публично-правового института социальных услуг, таких как доступность, сохранение пребывания человека в привычной социальной среде, гарантированность, ответственность государства за соблюдение прав человека в сфере социального обслуживания.
Принцип доступности оказания социальных услуг, который был закреплен в ранее действовавшем федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 10 декабря 1995 г. № 195 (далее - Закон № 195-ФЗ) (ст. 5), в Законе № 442-ФЗ отсутствует. Вместо него Закон № 442 установил принципы приближенности поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточности количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточности финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг.
Принцип доступности социальных услуг для российских граждан и взаимосвязанный с ним принцип их гарантированности не может быть в полной мере реализован в силу следующих проблем правового регулирования отношений по социальному обслуживанию.
В первую очередь следует отметить, что проблема подбора профессиональных кадров - квалифицированных социальных работников - в настоящее время обостряется в связи с введением профессионального стандарта «Специалист по социальной работе», который был утвержден приказом Минтруда РФ от 22 октября 2013 г. № 571. Известно, что до вступления в силу Закона № 442 пожилым и инвалидам помогали люди, зачастую не имеющие соответствующего образования и соглашавшиеся выполнять функцию социального работника за мизерную зарплату.
Во-вторых, стоит отметить, что данная проблема еще более усиливается в связи с рекомендацией Минтруда РФ9 найти пути оптимизации структуры и штата социальных работников к 2018 г. путем сокращения штата соцработников, которое в совокупности
за 2014-2017 гг. должно составлять не менее 15%. При этом предлагается провести сокращение работников путем перевода малово-стребованных социальных услуг на платную основу, ликвидации непрофильных для социального обслуживания населения подразделений, перевода ряда обеспечивающих функций и услуг (в том числе медицинских^ на условиях аутсорсинга. Таким образом, данный принцип социального обслуживания нарушается в ходе так называемой оптимизации учреждений социального обслуживания населения, в результате которой учреждения закрывают, сливают и перепрофилируют, что сказывается на условиях жизни людей в сторону ухудшения и в конечном итоге на здоровье и судьбах людей, в них проживающих.
В-третьих, согласно Приказу Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 940н «Об утверждении Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений» и утвержденным им Рекомендуемым нормативам штатной численности организаций, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания (их структурных подразделений) для всех учреждений, предоставляющих услуги в форме стационарного социального обслуживания (в том числе психоневрологических интернатов; реабилитационных центров для лиц, страдающих психическими расстройствами; детских домов-интернатов для умственно отсталых детей) должности медицинского персонала вводятся только при наличии медицинской лицензии на соответствующий вид медицинской деятельности. Согласно ст. 20 Закона № 442 видами социальных услуг являются социально-медицинские, направленные на поддержание и сохранение здоровья получателей социальных услуг путем только организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за получателями социальных услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья. Если же обратиться к ст. 12 прежнего Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 122 «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, имели право не только на уход, но и на первичную медико-санитарную помощь, в том числе при стоматологических заболеваниях, которые предоставлялись в стационарном учреждении социального обслуживания, а также на социально-медицинскую реабилитацию и социальную адаптацию.
В-четвертых, если число соцработников должно сократиться, то число нуждающихся в социальных услугах все более увеличи-
вается за счет семей, в которых есть инвалиды, нуждающиеся в постоянном уходе, в том числе дети-инвалиды или дети, испытывающие трудности в социальной адаптации, а также семьи, в которых живут люди с психическими заболеваниями, выпускники детских домов, у которых отсутствуют жилье и работа, и др.10
Отсутствующим в Законе № 442-ФЗ принципом доступности социальных услуг, а следовательно, и их государственной гаранти-рованности, обусловлены и проблемы процедурного характера - усложнение процедуры получения социальных услуг получателем, утратившим возможность к самообслуживанию в силу возраста и инвалидности (подача заявления о социальном обслуживании в учреждение социального обслуживания субъекта со всеми необходимыми документами; решение уполномоченного органа субъекта РФ о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании и составление им индивидуальной программы предоставления социальных услуг; заключение договора с поставщиком социальных услуг) приводит к невозможности их получения на дому. Это вынуждает многих пожилых людей не пытаться всеми силами сохранить привычный образ жизни, а переехать в стационар, что, в свою очередь, противоречит принципу сохранению пребывания гражданина в привычной благоприятной среде.
В ныне действующем Законе № 442-ФЗ в перечне принципов института социального обслуживания не находит отражения и принцип ответственности органов государственной власти и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания, который был закреплен в прежнем Законе № 122-ФЗ (ст. 3).
Государственный и общественный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания устанавливаются в Законе № 442-ФЗ (ст. 33). Однако отношения, связанные с осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания, организацией и проведением проверок поставщиков социальных услуг регулируются сегодня положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который, по сути, является правовой основой для регулирования отношений в предпринимательской деятельности и направлен в первую очередь на защиту бизнеса от государственного контроля.
Что касается регионального государственного контроля в данной сфере (ч. 2 ст. 33 Закона № 442-ФЗ), который мог бы стать
более действенным, то соответствующие административные регламенты о порядке осуществления данного контроля утверждены только в нескольких субъектах РФ (в частности, в Московской области, Санкт-Петербурге и Ленинградской области)11.
Что касается общественного контроля в сфере социального обслуживания, который должен осуществляется гражданами, общественными и иными организациями согласно Закону РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 и его эффективности, то об этом судить пока не приходится.
Таким образом, акты жестокого обращения с людьми являются теперь лишь результатом некачественного оказания социальных услуг, но не нарушением принципов публично-правового института социального обслуживания: гуманности, соблюдения прав человека, ответственности органов государственной власти и должностных лиц за соблюдение прав человека в сфере социального обслуживания.
Вышеприведенный анализ проблем правового регулирования отношений в области социального обслуживания граждан показывает, что, к сожалению, в настоящее время институт социального обслуживания, который должен сохранять прежде всего публично-правовую природу, ибо его субъектами являются беспомощные люди - пожилые граждане и инвалиды, все более утрачивает свое значение в качестве традиционного публичного института особенной части права социального обеспечения. Положения Закона № 442-ФЗ не способствуют реализации сущностных внутриотраслевых принципов публично-правового института социальных услуг: доступность, сохранение пребывания человека в доступной социальной среде, гарантированность, ответственность государства за соблюдение прав человека в сфере социального обслуживания.
Примечания
Данная работа выполнена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Лушников А.М, Лушникова М.В., Тарусина Е.Е. Договоры в сфере семьи, труда и социального обеспечения. М., 2014. С. 374.
Путило Н.В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 16-24. СПС «КонсультантПлюс».
Путило Н.В. Указ. соч.; Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 17. Терещенко Л.К. Указ. соч. С. 17.
2
3
4
6 Маланина Е.Н. Классификация публичных услуг // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 1 (255). Вып. 31. С. 36. (Серия «Право»)
7 Кудреватых С.А. Некоторые проблемы гражданско-правового регулирования публичных услуг // Вестник ЮУрГУ. 2006. № 13. Вып. 8. Т. 1. С. 265-266. (Серия «Право»)
8 Путило Н.В. Указ. соч.
9 Письмо Минтруда России от 7 марта 2014 г. № 12-0/10/П-1077 «Об обеспечении реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и качества услуг в социальной сфере, оптимизацию бюджетной сети, а также корректировку планов мероприятий ("дорожных карт"), касающихся изменений в отраслях социальной сферы».
10 Алексеев Ю. Хочешь выжить - заплати // Социальная защита. 2016. № 7. С. 49.
11 Распоряжение Минсоцразвития МО от 29 февраля 2016 г. № 19РВ-17 (в ред. от 5 августа 2016 г.) «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством социального развития Московской области государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания»; Постановление Правительства Ленинградской области от 2 декабря 2014 г. № 560 «Об утверждении Порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания»; Распоряжение Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга от 11 января 2016 г. № 01-р (в ред. от 13 июля 2016 г.) «Об утверждении административного регламента Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга по исполнению государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания населения в Санкт-Петербурге».
