CC BY
255
О проблемных вопросах заключения как формы выражения позиции прокурора в административном судопроизводстве
Менькова Ольга Игоревна,
аспирант, ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации», старший помощник прокурора города Калуги, прокуратура Калужской области E-mail: olgamenkowa@yandex.ru
В статье рассматривается правовая природа и значение заключения как формы выражения позиции прокурора, участвующего в административном судопроизводстве. Автор анализирует вопросы эффективности дачи заключения прокурора в административном процессе, процессуальные права и обязанности прокурора как лица, дающего заключение по делу, рассматривает ситуацию, когда реализуемая в вышестоящей судебной инстанции позиция прокурора не соответствует заключению, данному им при рассмотрении административного дела судом первой инстанции. Автором анализируются вопросы целесообразности сохранения заключения как второй формы участия прокурора в административном судопроизводстве, ставится вопрос о необходимости регламентации формы заключения прокурора в административном процессе.
Ключевые слова: прокурор, административное судопроизводство, заключение по административному делу, правовая позиция, доказательства, формы участия прокурора в административном судопроизводстве.
Статья 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее -КАС РФ) предусматривает две формы участия прокурора в административном процессе: обращение с административным исковым заявлением и вступление в административный процесс для дачи заключения по делу.
Вопросы роли и значения участия прокурора в гражданском процессе являлись предметом научного интереса Боброва Е.А., Воеводиной Т.Г., Дугарона Е.Ц., Гадиятовой М.В., Кременевой Е.В., Маматова М.В., Юдельсона К.С., Яркова В.В. и других ученых. При этом вопрос о роли прокурора при вступлении в административное дело с целью дачи заключения в настоящее время в науке исследован незначительно. Процессуальное положение прокурора, дающего заключение в административном процессе, четко законодательством не определено.
В науке и правоприменительной практике возникает вопрос является ли заключение прокурора по административному делу одним из средств доказывания в административном судопроизводстве.
Перечень средств доказывания как предусмотренных процессуальным законом источников получения сведений о входящих в предмет доказывания фактических данных содержится в главе 6 КАС РФ. К ним относятся: объяснения лиц, участвующих в деле, и показания свидетелей, полученные в том числе путем использования систем видеоконференц-связи, а также письменные и вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи, заключения экспертов. При этом из буквального толкования положений закона заключение прокурора к доказательствам по административному делу не относится.
В силу положений ст. 170 КАС РФ этап дачи заключения прокурором следует непосредственно за исследованием всех доказательств судом. То есть исследование доказательств и дача заключений - это логически разные этапы рассмотрения дела по существу. Из буквального толкования положений ст. 180 КАС РФ следует, что в мотивировочной части решения суд не обязан давать оценку доводам заключения прокурора по административному делу. При этом описательная часть решения суда должна содержать мнение прокурора по вопросу результатов рассмотрения административного иска.
Цель заключения прокурора - ориентировать суд на вынесение законного и обоснованного решения. При этом Верховный суд Российской Федерации отметил, что прокурор не участвует в административном процессе на стороне каких-либо
5 -о
сз
<
лиц, дает заключение по делу, которое для суда не является обязательным1.
Отсутствие в КАС РФ положений о том, что заключению прокурора судом в обязательном порядке дается оценка при вынесении решения приводит к тому, что заключение прокурора не является эффективным институтом. Без соответствующей оценки суда заключение прокурора превращается в бессмысленное действие.
Таким образом, полагаю необходимым согласиться с мнением Е.Ц. Дугарона, что «заключение прокурора, как и заключение других государственных органов и органов местного самоуправления, не является доказательством и для суда не обязательно, но требует оценки»2.
Касаемо вопроса объема предусмотренных законом прав и обязанностей прокурора, дающего заключение в административном деле, КАС РФ не содержит каких-либо ограничений. Поскольку прокурор ст. 37 КАС РФ отнесен к лицам, участвующим в деле, ввиду чего в силу положений ст. 45 КАС РФ прокурор вправе, в том числе, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств; задавать вопросы другим участникам судебного процесса; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам; возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле. Таким образом, роль прокурора при вступлении в административный процесс для дачи заключения не сводится исключительно к правовой оценке представленных в суд или истребованных судом доказательств; прокурор в административном судопроизводстве, обладая широким кругом полномочий, является активным участником судебного разбирательства.
Существуют весьма кардинальное мнение по вопросу участия прокурора в судебном процессе для дачи заключения. Так, Бобров Е.А., исследовав данный вопрос, приходит к выводу о возможности исключения второй формы участие прокурора в судебном процессе, полагая, что это позволит расширить доступность и повысить результативность первой формы участия прокурора - по искам в защиту прав и свобод социально незащищенных граждан, включая неопределенный круг лиц, интересов государственных или муниципальных публичных образований, по делам об оспаривании нормативных правовых актов в административном процессе3.
Полагаю, что постановка в зависимость увеличения результативности первой формы участия прокурора в административном судопроизводстве от упразднения второй формы участия прокурора
1 Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № АПЛ16-50 // СПС «Консультант Плюс».
— 2 Дугарон Е.Ц. Проблемы заключения как формы выраже-
52 ния позиции прокурора в гражданском процессе // Законность.
о 2018. № 4. С. 33. сч
== 3 Бобров Е.А. О проблеме эффективности дачи заключения
ео как формы участия прокурора в гражданском процессе // Рос-
^ сийская юстиция. 2019. № 4. С. 31.
в виде дачи заключения по делу является несостоятельной, поскольку при направлении в суд административного иска прокурор действительно обладает большим объемом полномочий, присущих только административному истцу, что не умаляет его роли в рассмотрении тех дел, где прокурор с административным иском не обращался, но в силу закона обязан давать заключение по делу.
Другим дискуссионным вопросом реализации прокурором своих полномочий в рамках дачи заключения по административному делу является его участие в прениях по делу. Согласно ч. 1 ст. 171 КАС РФ судебные прения состоят из речей лиц, участвующих в деле, их представителей. При этом прокурор, обратившийся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, выступает в судебных прениях первыми. Какого-либо исключения права прокурора, дающего заключение по административному делу, на участие в прениях законом прямо не предусмотрено. Однако на практике слово прокурору для участия в прениях в случае если он участвует в процессе для дачи заключения судом не предоставляется, что лишает его возможности аргументировать свою позицию, изложенную в заключении, с учетом произнесенных речей и реплик иных лиц, участвующих в деле. На эту проблему в правоприменительной практике также указывает в своем выступлении начальник отдела управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры города Москвы Ларионова О.Г4..
Частью 7 статьи 39 КАС РФ предусмотрено, что прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления. Как справедливо отмечает Бакин И.С., положения закона не учитывают, что у прокурора также отсутствуют полномочия давать заключения по административным делам, где органы прокуратуры являются административными ответчиками (например, по административным исковым заявлениям об оспаривании нормативного правового акта, изданного органами прокуратуры)5. Данный вопрос не нашел своего отражения и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36, принятого по вопросам применения положений КАС РФ6.
В пункте 6 Приказа Генпрокуратуры России от 10.07.2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» к основным обязанностям прокуроров, обеспечивающих участие в гражданском и административном судопроизводстве относится дача мотивированного заключения в делах, по которым
4 Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе: сб. материалов круглого стола (Москва, 26 октября 2018 г.) / под общ. ред. Н.В. Субановой; сост. и науч. ред. М.В. Маматов, О.В. Боброва; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2019. С. 51.
5 Бакин И.С. Нужно ли заключение по делу, в котором органы прокуратуры являются стороной? // Законность. 2017. № 6. С. 57.
6 «Российская газета», № 222, 03.10.2016.
такое участие предусмотрено нормами КАС РФ и федеральными законами. В случае рассмотрения дела обязательной категории по правилам упрощенного производства прокурорам предписано направлять в суд заключение, утвержденное руководителем органа прокуратуры или его заместителем.
При этом таких требований к утверждению заключения должностным лицом органа прокуратуры по делам, рассматриваемым по общим правилам административного судопроизводства, названный Приказ не содержит.
В правоприменительной практике участие прокурора в рассмотрении именно административных дел является, как правило, наиболее сложными из всех категорий дел, по которым прокурор вступает в процесс для дачи заключения. Например, участвуя по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, фактически прокурор, участвующий в деле, самостоятельно принимает решение какое заключение высказать по итогам исследования всех доказательств по делу. При этом возникают ситуации, когда позиция руководства прокуратуры впоследствии оказывается иной, чем озвученная в административном процессе позиция прокурора.
С учетом изложенного логично оставлять за прокурором возможность изменения заключения, например, после отмены решения суда, принятого им в порядке упрощенного производства, и возобновления рассмотрения административного дела по общим правилам в соответствии со ст. 294.1 КАС РФ. Но в правоприменительной практике возникает ситуация, когда позиция прокурора, изложенная им в апелляционном представлении или возражениях на апелляционную жалобу, не соответствует заключению, данному прокурором при рассмотрении административного дела судом первой инстанции, при том, что новых обстоятельств, которые могли бы повлиять на существо рассмотрение спора, не возникло. Такие ситуации проявляют некоторые проблемы организации участия прокурора в административном судопроизводстве и подрывают авторитет органов прокуратуры перед лицами, участвующими в деле, а также перед судом.
Таким образом, как видится, заключение прокурора в административном судопроизводстве, содержащее правовую оценку доказательств, нормы закона, которыми следует руководствоваться, должно иметь письменную форму и утверждаться руководителем органа прокуратуры или его заместителем, Указанные требования необходимо закрепить в соответствующем ведомственном приказе.
Литература
1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 09.03.2015, № 10, ст. 1391.
2. Приказ Генпрокуратуры России от 10.07.2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров
в гражданском и административном судопроизводстве» // журнал «Законность», № 10, 2017.
3. Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № АПЛ16-50 // СПС «Консультант Плюс».
4. Бакин И.С. Нужно ли заключение по делу, в котором органы прокуратуры являются стороной? // Законность. 2017. № 6. С. 57.
5. Бобров Е.А. О проблеме эффективности дачи заключения как формы участия прокурора в гражданском процессе // Российская юстиция. 2019. № 4. С. 29-31.
6. Дугарон Е.Ц. Проблемы заключения как формы выражения позиции прокурора в гражданском процессе // Законность. 2018. № 4. С. 30-35.
7. Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе: сб. материалов круглого стола (Москва, 26 октября 2018 г.) / под общ. ред. Н.В. Субановой; сост. и науч. ред. М.В. Маматов, О.В. Боброва; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2019. - 161 с.
ABOUT PROBLEM QUESTIONS OF THE CONCLUSION AS A FORM OF EXPRESSION OF A POSITION OF THE PROSECUTOR IN ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS
Menkova O.I.
University of prosecutor's office of the Russian Federation
The article discusses the legal nature and significance of the conclusion as a form of expression of the position of the Prosecutor participating in administrative proceedings. The author analyzes the effectiveness give an opinion of the Prosecutor in administrative proceedings, procedural rights and duties of the Prosecutor as the person giving the opinion in the case considers the situation when implemented in a higher court the Prosecutor does not match the conclusion given by them for consideration of an administrative case by the court of first instance. The author analyzes the issues of expediency of preserving the conclusion as a second form of participation of the Prosecutor in administrative proceedings, raises the question of the need to regulate the form of the conclusion of the Prosecutor in the administrative process.
Keywords: prosecutor, administrative proceedings, conclusion in an administrative case, legal position, evidence, forms of participation of the Prosecutor in administrative proceedings.
References
1. Code of administrative proceedings of the Russian Federation from 08.03.2015 № 21-FZ // "Collection of legislation of the Russian Federation", 09.03.2015, № 10, article 1391.
2. Order of the Prosecutor General's office of Russia dated 10.07.2017 № . 475 "On ensuring the participation of prosecutors in civil and administrative proceedings" // journal "Legality", No. 10, 2017.
3. Appellate determination of the Board of Appeal of the Supreme Court of the Russian Federation from 24.03.2016 no. APL16-50 // SPS "Consultant Plus".
4. Bakin I.S. Do I Need an opinion on a case in which the Prosecutor's office is a party? // Legality. 2017. No. 6. P. 57.
5. Bobrov E.A. On the problem of efficiency of giving conclusions as a form of participation of the Prosecutor in civil proceedings. Russian justice. 2019. № 4. P. 29-31.
6. Dugeon E.C. Problems of detention as forms of expression the position of the Prosecutor in civil process // The Legitimacy. 2018. # 4. S. 30-35.
7. Problems of implementing the powers of the Prosecutor in civil, administrative and arbitration proceedings: collection of materials of the round table (Moscow, October 26, 2018) / edited by N.V. Subanova; comp. and science. ed. M.V. Mamatov, O.V. Bobrova; UN-t Prosecutor's office ROS. Confederations. -Moscow, 2019. - 161 p.
5
"O
C3
<
