CC BY
435
РОССИЙСКОЕ ПРАВО
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ В ПОРЯДКЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
АЛЕНА ИГОРЕВНА КАРПОВА
Магистрант Института прокуратуры Уральского государственного юридического университета,
e-mail: karpova.1994@yandex.ru
Анализируются нормы, регламентирующие участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции административных дел в порядке административного судопроизводства. Предлагается новая классификация форм участия прокурора в административном судопроизводстве.
The article is devoted to analysis of legal regulation of prosecutor's participation in administrative trials in courts of general jurisdiction. A new classification of forms of prosecutor's participation in administrative proceedings is proposed.
Ключевые слова: полномочия прокурора, административное судопроизводство, формы участия прокурора, распорядительные действия, процессуальное положение
Key words: powers of prosecutors, administrative proceeding, forms of prosecutor's participation, executive activities, procedural position
2015 год можно по праву считать знаковым для отечественного судопроизводства в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Данное обстоятельство повлекло за собой образование относительно самостоятельного порядка рассмотрения и разрешения административных дел.
В Российской Федерации отсутствует единый порядок административного судопроизводства. Кроме того, в науке остается неразрешенным многолетний спор об онтологии административного судопроизводства. Так, одни исследователи считают, что административные дела рассматриваются на основе норм КАС РФ и КоАП РФ1. Другие ученые утверждают, что административное судопроизводство есть производство по делам, возникающим из административно-правовых споров (из публично-правовых отношений), и регулируется только нормами КАС РФ2. Расхождение во мнениях обусловлено тем, что рассмотрение и разрешение административных дел, осуществляемое в рамках неоднородных юрисдикционных процедур (а именно в порядке КоАП РФ, АПК РФ и КАС РФ), отнесено к ведению разных юрисдикционных органов.
Традиционно выделяются две формы участия прокурора в судебном процессе: иници-
ирование дела путем обращения в суд с исковым заявлением (заявлением); вступление в уже начатый процесс для дачи заключения либо обеспечения законности3. Кроме того, в юридической литературе и разъяснениях законодательства иногда указывается третья форма участия прокурора - принесение представлений на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты4. Выделение последней формы представляется необоснованным, ибо принесение представлений есть лишь полномочие прокурора как лица, участвующего в деле; оно может быть реализовано и при возбуждении дел по инициативе прокурора, и при вступлении его в уже начатый процесс, а также в случаях, когда прокурор выступает в качестве административного ответчика. Некоторые авторы анализ правового статуса прокурора в настоящее время сводят к простой компиляции норм, регламентирующих участие прокурора в рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства, а также к сравнению норм процессуального права5.
Обращение к нормам КАС РФ позволяет сделать вывод о том, что в целом законодатель воспринял традиционное разграничение форм участия прокурора в судебном административном процессе. В литературе также отмечается, что они имеют определенное сходство с фор-
мами участия прокурора в гражданском (ст. 45 ГПК РФ) и арбитражном (ст. 52 АПК РФ) процессах. Общими являются цели участия лица и его статус, но различаются категории дел, основания участия прокурора в том или ином процессе6.
Обоснованно ли такое общее понимание правового статуса прокурора? Ограничение возможности участия прокурора в административном процессе указанными формами методологически неверно, при таком подходе деятельность прокуратуры РФ и ее статус как государственного органа не исследуются в полном объеме.
Для построения целостной картины предлагается следующая классификация форм участия прокурора в рассмотрении судами административных дел в порядке административного судопроизводства (см. рисунок). Критерием послужило наличие или отсутствие у прокурора самостоятельности при реализации предоставленных ему полномочий.
публичных функций. Следовательно, в некоторых категориях дел реализуется активная форма участия прокурора в виде возбуждения административного дела при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций7. Прокурор выступает в качестве административного истца - непосредственного участника
В целом законодатель воспринял традиционное разграничение форм участия прокурора в судебном административном процессе
материального правоотношения, которое легло в основу обращения в суд, формирования процессуального правоотношения. Наделение прокурора таким процессуальным статусом связано с выполнением им своих контрольных или иных публичных функций, поскольку про-
Рис. 1. Формы участия прокурора в рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства
Анализ ст. 37 КАС РФ показывает, что прокурор одновременно может быть и стороной в деле, в этом заключается уникальность его статуса.
Стоит отметить, что КАС РФ впервые закрепил легальную развернутую дефиницию понятия сторон в административном процессе. Так, согласно ч. 2 ст. 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, либо прокурор, обратившийся в суд для реализации возложенных на него контрольных или иных
курор - это часть единой федеральной централизованной системы органов и организаций, действующих на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации8.
Следующие активные формы участия прокурора - возбуждение административного дела посредством обращения с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами (да-
РОССИЙСКОЕ ПРАВО
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
лее - в чужом интересе)9, а также вступление в процесс для дачи заключения по делу10.
Выделение такой формы участия прокурора, как обращение с административным исковым заявлением в чужом интересе, связано с тем, что по закону прокурора, действующего в чужом интересе, невозможно отнести к административному истцу. Часть 2 ст. 38 КАС РФ указывает, что административным истцом при подаче заявления прокурором считается лицо, в интересах которого подано заявление. Следовательно, вопрос о правовом статусе прокурора в этом случае остается открытым.
Некорректно утверждать, что прокурор является процессуальным истцом. Наделение субъекта статусом истца не может быть основано только на его процессуальных действиях: немалое значение здесь имеет и материальное правоотношение, которое лежит в основе процессуального. При рассмотрении процессуального правоотношения в отрыве от материального на практике зачастую допускается подмена понятий, вследствие чего неправильно определяются не только обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, но и сами стороны.
О наличии у прокурора особого правового положения при выступлении его в чужом интересе говорил В. М. Гордон, полагавший, что определение прокурора как стороны процесса, обращающегося в «чужих» интересах, неверно11. К. С. Юдельсон тоже отмечал, что в процессе есть две стороны - истец и ответчик, а прокурор не является ни тем, ни другим. Прокурор, возбудивший дело в чужих интересах, занимает в процессе особое место, участвует в нем как представитель государства12.
А. Ю. Винокуров считает, что «законодатель немотивированно объединил в одном лице, то есть в прокуроре, административного истца и лицо, выступающее в интересах административного истца»13. На наш взгляд, указанные формы участия прокурора в административном судопроизводстве не противоречат друг другу, а характеризуют варианты наделения его правовым статусом в рассмотрении административных дел в целом.
Напротив, при использовании системного толкования станет очевидно, как проработано соотношение процессуального статуса прокурора и формы его участия. Прокурор в качестве административного истца выступает непосредственным субъектом материальных правоотношений, которые легли в основу правоотношения процессуального, он реализует свои контрольные или иные публичные функции, действует как представитель прокуратуры - государственного органа.
Вступление прокурора в процесс с целью дачи заключения можно считать «ритуальным». Еще с советского периода большинство вопросов в суде разрешалось с обязательным учетом мнения прокурора как представителя государства, обладающего высоким уровнем правовой грамотности.
Прокурор может участвовать в рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства и как пассивная сторона - ответчик14, следовательно, он способен выступать от имени прокуратуры не только как государственного органа с соответствующими функциями, но и как юридического лица. В последнем случае на работника прокуратуры распространяются общие требования, установленные ст. 54 КАС РФ15. Следует отметить, что в литературе данная форма участия прокурора в административном процессе исследована очень мало16.
В зависимости от того, какая роль отведена прокурору при рассмотрении дела, будут определяться и соответствующие его полномочия. В частности, действия прокурора как активной стороны и прокурора как пассивной стороны качественно различаются.
1 Стахов А. И. Административно-процессуальное право как регулятор административного судопроизводства в России // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 43-49; Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9-21.
2 Иваненко Ю. Г. Административное судопроизводство: новые основы правоприменения // Судья. 2015. № 6. С. 13-16; Старилов Ю. Н. Административная юстиция в России // Lex Russica. 2016. № 1. С. 21-33; Мурзина Е. А. Административное судопроизводство -самостоятельный вид осуществления судебной власти: понятие, предмет и особенности // Администратор суда. 2013. № 3. С. 19-23.
3 Лукьянова И. Н. Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 9. С. 39-46; Изотова Л. Н. Отдельные процессуальные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 12. С. 11-15.
4 Беспалов Ю. Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический). М., 2016. С. 108-109; Рыжаков А. П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс»; Участие прокурора в административном судопроизводстве // URL: http://www.prokuror-rostov.ru/law_ explanation/152250/175522.
5 Павловская М. В. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве // Законность. 2016. № 1. С. 3-7; Туманов Д. А. Участие в администра-
тивном судопроизводстве прокурора, а также органов, организаций и граждан с целью защиты «чужих» интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С. 60-68.
6 Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 90-91.
7 Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 16 мая 2016 г. № 33а-9799/2016 по делу № 2а-5024/2016; апелляционное определение Московского городского суда от 26 мая 2016 г. по делу № 33а-15532/2016; апелляционное определение Красноярского краевого суда от 25 апреля 2016 г. по делу № 33а-3600/2016 // URL: https://sudrf.ru.
8 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
9 Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 23 сентября 2016 г. № 6-АПГ16-3; апелляционное определение Свердловского областного суда от 11 мая 2016 г. по делу № 33а-8452/2016; апелляционное определение Свердловского областного суда от 23 марта 2016 г. по делу № 33а-4909/2016; апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 29 июля 2016 г. по делу № 33а-13603/2016; апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 8 июня 2016 г. по делу № 33-9539/2016 // и^: https://sudrf.ru.
10 Решение Свердловского областного суда от 22 августа 2016 г. по делу № 3а-354/2016; апелляционное определение Верховного Суда РФ от 18 октября 2016 г. № АПЛ16-409; решения Верховного Суда РФ от 22 сентября 2016 г. № АКПИ16-713, от 24 ноября 2015 г. № АКПИ15-1111; решение Кабанского район-
ного суда Республики Бурятия от 27 января 2016 г. по делу № 2а-234/2016; решение Жигулевского городского суда Самарской области от 9 февраля 2016 г. по делу № 2а-159/2016 // и^: https://sudrf.ru.
11 Гордон В. М. Право судебной защиты по Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР // Вестн. сов. юстиции. 1924. № 1. С. 4.
12 Юдельсон К. С. Проблема доказывания в советском гражданском процессе. М., 1951. С. 120-123.
13 Винокуров А. Ю. О некоторых вопросах участия прокурора в административном судопроизводстве // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 178.
14 Винокуров А. Ю. Указ. соч. С. 179; Мартынов А. В. Участники административного судопроизводства: понятие, виды и сравнительная характеристика с другими участниками судебных процессов // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 60; апелляционные определения Свердловского областного суда от 29 июня 2016 г. по делу № 33а-11414/2016, от 25 мая 2016 г. по делу № 33а-8763/2016, от 6 июля 2016 г. по делу № 33а-10739/2016; апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 18 мая 2016 г. № 33а-9395/2016 по делу № 2а-789/2016 // и^: https://sudrf.ru.
15 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) // Бюл. Верховного Суда РФ. 2016. № 3.
16 Багмет А. М., Цветков Ю. А. У какого судьи прокурор всегда прав? // Юрид. мир. 2015. № 9. С. 72; Винокуров А. Ю. Указ. соч. С. 180; Насонов Ю. Г., Выс-куб В. С. О недостатках правового регулирования участия прокурора в административном судопроизводстве // Вестн. Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 5. С. 62.
