CC BY
33
УДК 342.552
Т. Н. Михеева, Д. С. Михеев Марийский государственный университет, Йошкар-Ола
О практике регулирования и реализации гласности в немецких землях
В статье анализируется опыт правового регулирования ключевого принципа организации местного самоуправления - гласности в нормативно-правовых актах Германии. Исследование немецкого опыта показало, что наличие правовой основы для гласности позволяет гражданам участвовать в принятии решений муниципальных органов, а также непосредственно вносить собственные предложения по улучшению различных сфер местной жизни.
Ключевые слова: местное самоуправление, принцип гласности, элементы принципа, правовое регулирование, гражданская инициатива.
Исследование подготовлено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научного проекта № 15-33-01364 (Конкурс поддержки молодых ученых 2015 года)
Институт местного самоуправления с его устоявшимися традициями нашел широкое правовое оформление и практическую реализацию в ряде зарубежных государств, где получили развитие привлечение населения к управлению на местном уровне, поддержка гражданских инициатив в муниципальной сфере государством, консультации власти с территориальными коллективами, предшествующие принятию важных решений местной жизни. По мнению Р. В. Бабуна, в странах с демократическим устройством привлечение инициативных групп граждан к решению местных вопросов стало нормой жизни муниципальных властей [1, с. 97].
Особо полезным следует признать в этом направлении практику общинного самоуправления Германии, поскольку оба государства являются современными федерациями, при этом российский федерализм во многом основывался на немецкой модели.
В этой связи вызывает исследовательский интерес закрепление в германских правовых актах принципа гласности. Он является ключевым в системе принципов местного самоуправления и подразумевает открытый характер деятельности органов местного самоуправления, обеспечение доведения до граждан информации о работе муниципальных органов, привлечение населения к участию в решении вопросов местного значения [3, с. 17]. По мнению Т. Н. Михеевой, именно местное самоуправление позволяет населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно
решать определенный круг вопросов [4, с. 58]. Представляется необходимым исследование практики сотрудничества муниципальных органов ФРГ с населением и гражданскими структурами. Для России являются актуальными вопросы взаимодействия государства с институтами гражданского общества, налаживание между ними прямых и обратных связей, установление диалога властных и общественных структур [5, с. 11].
В Германии регулирование местного самоуправления осуществляется на федеральном уровне, в субъектах Федерации - землях и на местном уровне - в общинах. Однако основной объем правового регулирования этого института сосредоточен в землях. Изучение законодательства земель показывает, что, несмотря на достаточную правовую самостоятельность в выборе систем местного самоуправления, все субъекты Федерации приняли схожие законодательные акты -Положения о районах и Положения об общинах, являющиеся базовыми для организации местного самоуправления в каждой из земель. Между тем субъекты Федерации пошли дальше и специальными законами урегулировали отдельные сферы муниципальных отношений.
В этой связи следует признать успешной реализацию изучаемого аспекта в немецкой земле Бавария. В ее нормативно-правовых актах прослеживается тенденция к регулированию многих элементов принципа гласности местного самоуправления.
Основные принципы организации местной власти нашли закрепление в статье 11 Конституции Свободного государства Бавария от 2 декабря
74
Юридические науки
1946 года, Баварском Уложении об общинах от 18 декабря 1945 года [7, с. 52-53], которые подвергались некоторым дальнейшим изменениям. Кроме перечисленных правовых актов, обладающих безусловным приоритетом в регулировании местного самоуправления, в Баварии также приняты и ряд специальных законов - Уложение о районах, Закон о местном референдуме и гражданской инициативе, Положение о совместном управлении общин [2, с. 65].
Часть 2 статьи 11 Конституции Баварии, посвященная общинному самоуправлению, также как и федеральная конституционная норма, является лаконичной и не отличается от нее иной смысловой нагрузкой.
Отметим, что, несмотря на краткость, баварская конституционная норма служит правовым фундаментом для развития муниципальной деятельности на принципах самостоятельности территориальных сообществ, уважения и учета их мнения, открытости общинной жизни. Можно с уверенностью констатировать, что основные элементы принципа гласности общинного самоуправления нашли подобающее место в Баварской Конституции.
Особое место в баварском земельном законодательстве занимает регулирование активности и сотрудничества граждан в решении местных вопросов, где в полной мере проявляется действие принципа гласности, цементирующего право граждан на местное самоуправление.
В Баварском Уложении об общинах статья 18 закрепляет право граждан на участие в публичных собраниях для обсуждения местных вопросов жизнедеятельности общины. На органы управления общины при этом возлагалась обязанность по рассмотрению рекомендаций представителей территориального сообщества. Однако на референдуме 1 октября 1995 года граждане проголосовали за внесение изменений в Баварское Уложение об общинах, закрепляющих значительное расширение прав населения на собственные инициативы в вопросах муниципальной жизни. После чего Уложение об общинах было дополнено статьей 18а, подробно регулирующей процедуры гражданской инициативы и гражданского решения [8, с. 251]. Данное дополнение, по сути, закрепило реализацию принципа гласности в самом широком ее проявлении: открытое и публичное внесение гражданами общины собственных предложений, обязанности соответствующих органов к принятию и рассмотрению. России, стремящейся к развитию институтов гражданского общества, к вовлечению населения в решение вопросов местного значения,
осмысление этого опыта было бы в современных условиях полезным.
Суть названных демократических процедур сводится к следующему. Жители общины по собственной инициативе могут внести предложение об обязательном решении того или иного вопроса, касающегося компетенции общины, принять по нему резолюцию. Эта гражданская инициатива должна быть рассмотрена в обязательном порядке, даже если совет общины не согласен с постановкой внесенного предложения. Как отмечает Х. Штимпфл, жители не обязаны в ходе данной гражданской инициативы предлагать источники на покрытие возможных расходов. Таким образом, граждане общины получили право на участие в принятии решений. Решения могут приниматься только по вопросу о собственных делах общины, то есть о делах местного сообщества (например, общинные службы по обеспечению питьевой водой, очистке сточных вод; по строительству сооружений для занятия спортом и отдыха; по общинным дорогам; по поддержанию обычаев и культур; по пассажирскому пригородному транспорту; по детским садам или домам для престарелых; по привлечению ремесленных и промышленных предприятий и другим подобным проблемам) [8, с. 251-252].
В соответствии с частью 17 статьи 18 Баварского Уложения об общинах гражданская инициатива с соблюдением законодательно установленных формальностей (необходимое число подписей, текст, обоснование и т. п.) вносится в совет общины, который проверяет ее допустимость, в том числе и по правовым аспектам. Совет общины принимает решение о допустимости гражданской инициативы либо об отказе, который может быть обжалован в суде. Допущенная инициатива далее вносится на голосование жителей общины (референдум). О результатах гражданского решения в соответствии с частью 16 статьи 18а Баварского Уложения об общинах следует информировать население через местную газету общины, объявление на стендах общины, ежедневную газету и т. д. в соответствии с местными правилами и традициями [8, с. 267].
Гражданская инициатива имеет некоторое сходство с отечественной процедурой местного референдума, однако в целом представляется более «мягкой», гибкой, проще реализуемой, в силу чего - более востребованной.
Подобные законодательные акты в германском праве основываются на «естественных» правах, присущих местным сообществам. А. И. Черкасов приводит мнение германского ученого З. Беллейса,
считающего, что муниципалитеты являются в первую очередь «естественными корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике» [6, с. 81].
На этом посыле основывается еще одна норма Баварского Уложения об общинах - часть 1 статьи 18, обязывающая первого бургомистра, по меньшей мере один раз в году, а по требованию совета общины и чаще созывать собрание граждан в целях обсуждения общинных вопросов. Правовая установка содержит, на наш взгляд, также элементы принципа гласности - открытое обсуждение вопросов местного значения и элемент общественного контроля со стороны граждан за деятельностью местных органов.
Примеры земли Бавария убедительно показывают, что право на местное самоуправление может быть эффективно реализовано только при условии, когда оно основано на принципе гласности, позволяющем широко привлекать к делам общины местное население. Подтверждением этому является ориентация в Баварии на гражданские инициативы и гражданские решения, предоставление местному населению достаточного объема полномочий по влиянию на принятие решений в германских общинах.
Ш
1. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. М.: КноРус, 2010.
2. Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии // Муниципальное право. 2007. № 1.
3. Михеев Д. С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 7.
4. Михеева Т. Н. Особенности современного института местного самоуправления в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2.
5. Михеева Т. Н. Об актуальных тенденциях в правовом регулировании статуса Общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2013. № 5.
6. Черкасов А. С. Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции // Государство и право.
2011, № 3.
7. Шоллер Г. История общин и общинного права в Германии // Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации // под ред.: А. Мацнева, Ю. Харбиха. М.: РАГС. 2007.
8. Штимпфл Х. Гражданская инициатива и гражданское решение // Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации // под ред.: А. Мацнева, Ю. Харбиха. М.: РАГС. 2007.
1. Babun R. V. Organisazija mestnogo camoupravlenija. M.: Knorus. 2010.
2. MarkvartE. Organisazija mestnogo camoupravlenija v Ger-manii, Munizipalnoe pravo, 2007, No. 7.
3. Mikheev D. S. Vzaimodeistvie gragdan s munizipalnimi organami kak mechanism osuchestvleniya prinzipa glasnosti mestnogo camoupravlenija, Rossiiskaya yustiziya, 2012, No. 7.
4. Mikheeva T. N. Osobennosti sovremennogo instituta mestnogo camoupravlenija v RF, Evrasiiskii juridicheskii journal,
2012, No. 2 (45).
5. Mikheeva T. N. Ob aktualnih tendenzijah v pravovom re-gulirovanii statusa Obshestvennoi palate RF, Juridisheskii mir,
2013, No. 5.
6. Cherkasov A. S. Mestnoe upravlenie v zarubeznih stranah: modeli I tendenzii evoluzii, Gosudarstvo i pravo, 2011, No. 3.
7. Choller G. Istorija obchin i obshinnogo prava v Germanii, Dezentralisazija gosularstvennoi vlasti i mestnoe camoupravlenie: problem realisazii, pod red.: A. Mazneva, U. Harbiha, M.: RAGS, 2007.
8. Chtimpfl H. Grashdanskaja iniziativa i grashdanskoe reshe-nie, Dezentralisazija gosularstvennoi vlasti i mestnoe camou-pravlenie: problem realisazii, pod red.: A. Mazneva, U. Harbiha, M.: RAGS, 2007.
UDK 342.552
T. N. Mikheeva, D. S. Mikheev Mari State University, Yoshkar-Ola
About the practice of regulation and implementation of publicity
in the German states
The article examines the experience of legal regulation of the key principle of organizing the local authorities - publicity in the legal acts of Germany. Research of the German experience has shown that existence of a legal basis for publicity enables the citizens to participate in decisions making of the municipal bodies, as well as directly make their own proposals for improving various spheres of their local life.
Keywords: local authorities, the principle of publicity, elements of the principle, legal regulation, civil initiative.
