CC BY
63
УДК 342.553
В. В. Кудрявцев Марийский государственный университет, Йошкар-Ола
Гласность при формировании муниципальных органов власти
в зарубежных государствах
Формирование в России демократического государства требует обязательного практического воплощения принципа гласности, который заключается в максимальной прозрачности публично-правовых отношений. К таковым относится и процесс формирования органов власти на местах. В связи с этим исследователи обратились к опыту тех европейских государств, которые отличаются давно и прочно сложившимися муниципальными традициями. Проведен сравнительный анализ различных способов избрания власти в муниципалитетах европейских государств, который осуществляется через призму обеспечения прозрачности формирования местных органов власти как обязательного свойства местного самоуправления, учитывающего интересы местных жителей. Формирование органов местного самоуправления в правовых системах различных государств рассматриваются во взаимосвязи с экономическими, социальными, культурными, историческими, политическими и иными детерминантами, оказывающими воздействие на институт местного самоуправления. Сопоставляется опыт России, ратифицировавшей Европейскую хартию местного самоуправления, с опытом других европейских стран в вопросе формирования органов власти в муниципалитетах. Итогом работы стали теоретические выводы относительно возможностей использования составляющих европейского опыта в обеспечении гласности при формировании местных органов власти в России. Также автором вносятся практические рекомендации по совершенствованию российского законодательства.
Ключевые слова: гласность, формирование органов местного самоуправления, муниципалитет, местное самоуправление, местное население.
Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научного проекта №-15-33-01364
Сегодня в России на первый план выходит задача построения эффективной системы управления, работа которой была бы максимально открыта для граждан и понятна им на самом близком для каждого гражданина уровне - муниципальном. В связи с этим особое значение приобретает вопрос реализации принципа гласности в системе местного самоуправления.
Важнейшим элементом принципа гласности в системе местного самоуправления является общественный контроль граждан за деятельностью органов власти в муниципалитетах. В настоящее время исследователи высказывают различные точки зрения насчет содержания данного института в системе местного самоуправления [11, с. 619] На наш взгляд, реализация контроля населения за местной властью должна выражаться и в такой форме, как осуществление гражданами и их объединениями права на участие в формировании органов местного самоуправления. Способы формирования местной власти должны устанавливаться исходя из того, насколько они позволяют кон-
тролировать гражданам в последующем сформированные муниципальные органы власти и их решения [13, с. 65].
По мнению большинства исследователей в области муниципального права и практиков муниципального строительства, сегодня реализация местного самоуправления в России далека от конституционных принципов местного самоуправления и тех принципов, которые декларируются Европейской хартией местного самоуправления [10, с. 56]. И хотя поправки в российское законодательство, касающиеся формирования местной власти, вносятся регулярно, они не отличаются системностью. По этой причине целесообразно обратиться к опыту европейских государств, также как и Россия, стремящихся развивать свою правовую систему в рамках Европейской хартии местного самоуправления, имеющих более глубокие традиции в развитии местного самоуправления.
Таким образом, целью данной работы является проведение всестороннего анализа правового регулирования участия граждан в формировании
органов местного самоуправления в зарубежных государствах. При этом ставится задача выработать теоретические рекомендации относительно возможности использования опыта европейских государств в российской системе местного самоуправления. Также предполагается сформулировать законодательные предложения по совершенствованию в российском законодательстве регулирования принципа гласности в местном самоуправлении.
Европейская хартия местного самоуправления не закрепляет какого-либо обязательного порядка установления той или иной избирательной системы на выборах местного самоуправлении [8, с. 215]. В этой связи представляется целесообразным обратиться к опыту регулирования данного вопроса в государствах, ратифицировавших Хартию.
Выборы в представительные органы местного самоуправления в большинстве этих государств строятся на применении либо мажоритарной, либо смешанной избирательной системы. Так, в Великобритании используется мажоритарная избирательная система относительного большинства, когда победителем становится кандидат, набравший больше голосов, чем остальные [2, с. 24]. В свою очередь смешанная избирательная система применяется, в частности, в Италии. Причем в Италии по мажоритарной системе избирается 3/4 депутатов от состава представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно говорить об особой форме смешанной избирательной системы на местных выборах в Италии, основанной на преобладании мажоритарной системы с наличием некоторых элементов системы пропорциональной. В целом в европейских государствах на местных выборах преобладает мажоритарная или смешанная избирательная система [3, с. 129].
Свои особенности имеет и процесс формирования местной власти в Бельгии. Редко одна партия набирает достаточно мест, чтобы утвердить бургомистра, поэтому управление в каждой коммуне представляет собой систему коалиций. Также распространена практика участия местных, «ра-тушных», партий на местных выборах наравне с общегосударственными [7, с. 45]. Таким образом, в Бельгии допускается формирование партий не только общегосударственного масштаба, но и на уровне одного конкретного муниципального образования в целях решения вопросов исключительно местного значения. При этом у местного населения имеется возможность выбора
не только среди общегосударственных партий. С другой стороны, сама возможность участия в муниципальных выборах «ратушных» политических партий стимулирует общегосударственные партии к внимательному изучению местных проблем и более основательному подходу к формированию программ развития муниципальных образований именно с позиции интересов местного населения.
Отличительные особенности имеются и при избрании в бельгийских муниципалитетах главы города (бургомистра). В Бельгии сложилась традиция, согласно которой у публичного политика любого ранга есть курируемый им муниципалитет, где он сформировался как общественный деятель. Таким образом, можно говорить о реализации в системе местного самоуправления этой страны принципа партнерства между партиями и местными сообществами, который находит свое отражение в гласности при формировании исполнительной власти в муниципалитете [9, с. 17]. Подобное возможно благодаря развитым в Бельгии и других государствах Западной Европы конституционно-правовым и муниципально-правовым обычаям.
Во Франции формально мэры избираются не населением, а депутатами местного совета. Однако можно сказать, что фактически исход данной формы непрямых выборов определяет всеобщее голосование. Так, в муниципальных образованиях с населением свыше 3000 человек применяется смешанная система формирования представительного органа. При этом система абсолютного большинства применяется не только при голосовании в округах при мажоритарной избирательной системе, но и при голосовании по спискам при пропорциональной избирательной системе. В списке должно быть равное количество женщин и мужчин. Сами списки являются открытыми для избирателей. Если один из списков набирает более 50 % голосов уже в первом туре, он автоматически получает половину депутатских мандатов [1, с. 27].
Остальные места распределяются пропорционально между всеми партийными списками, в том числе и победившим - таким образом, победители в любом случае получают в местном совете большинство депутатских мандатов. Если в первом туре ни один из списков не смог преодолеть 50-процентный барьер, проводится второй тур голосования, в котором могут участвовать списки, получившие в первом туре не менее 5 процентов. Во втором туре действует та же схема
распределения депутатских мандатов, что и в первом. На первом заседании нового местного совета его депутаты избирают нового мэра и его заместителей.
Требования к кандидату в муниципальные депутаты и мэры во Франции: достижение возраста 18 лет, полная правоспособность. Пассивным и активным избирательным правом на местных выборах во Франции обладают не только граждане этой страны, но и граждане любой другой страны Европейского союза [4, с. 10].
Отдельная система голосования установлена для двух крупнейших городов Франции - Лиона и Марселя. В этих городах выборы мэра проходят в три этапа. На первом этапе местные жители избирают по смешанной избирательной системе муниципальных депутатов своего района (аррон-дисмана), которые затем выбирают из своего состава членов городского совета, и уже они абсолютным большинством голосов выбирают мэра [6, с. 22].
В последнее время в ряде французских городов получила распространение практика введения так называемых «ночных мэров», в задачу которых входит обеспечение порядка в ночное время, безопасности и экологической чистоты города в вечерне-ночной период. Выборы «ночного мэра» проводятся посредством голосования через специальный интернет-портал. Изначально институт «ночного мэра» был неофициальным, то есть не входил в систему органов местного самоуправления [5, с. 37]. Однако в последнее время с ряде городов, в частности, в Париже «ночным мэрам» стали предлагать специальные должности советника главы муниципального образования, таким образом, посредством данного института местное население получило дополнительные возможности участия в формировании местных органов и влиянии на их политику.
Говоря о возможности использования в России опыта европейских государств в обеспечении гласности при формировании власти на местном уровне, представляется важным отметить следующие аспекты. Деятельность политических партий в России, в отличие от европейских государств, определяется в большей степени не конституционными традициями, а законодательством о политических партиях и избирательным законодательством, которые предусматривают деятельность партий на основе подчинения местных отделений общегосударственной иерархии. Создание местных и региональных партий недопустимо. В связи с этим более целесообразным при фор-
мировании местных представительных органов в России представляется использование мажоритарной избирательной системы с запретом на участие в выборах кандидатов, выдвигаемых партиями. В то же время, данное право должно быть закреплено за непартийными общественными объединениями. Сама сущность их деятельности подразумевает более открытый характер выдвижения кандидатов.
Европейский опыт избрания мэров показывает, что предусмотренная российским законодательством процедура избрания главы муниципалитета из состава депутатов представительного органа не противоречит общеевропейской практике. В то же время некоторые вопросы вызывает получившая в последнее время распространение в России система утверждения главы местной администрации по контракту представительным органом из числа кандидатов, предлагаемых конкурсной комиссией, в формировании которой принимает участие глава субъекта Российской Федерации. Отказ большинства европейских государств от этой системы не случаен. При подобном способе отсутствуют достаточные гарантии обеспечения прозрачности процедур выдвижения кандидатов в мэры, что в последующем существенно снижает его подотчетность перед местным населением. В большинстве европейских государств избрание мэра происходит напрямую либо через избираемых местных депутатов. Во втором случае кандидаты на должность мэра заявляют о выдвижении своей кандидатуры в период своего участия в выборах в представительные органы, возглавляя местный партийный список или выдвигая свою кандидатуру посредством самовыдвижения в одном из округов. Таким образом, в обоих случаях у граждан имеются возможности непосредственно влиять на процесс формирования местной администрации. В связи с этим представляется целесообразным внесение изменений в российское федеральное законодательство, которые бы в большей степени способствовали обеспечению принципа гласности при формировании органов местного самоуправления. По нашему мнению, главу местной администрации следует избирать на прямых выборах либо из числа депутатов представительного органа. В свою очередь какая из этих систем будет применяться, должно решать исключительно местное население на местном референдуме, что следует закрепить в Федеральном российском законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При оценке двухуровневой
системы местного самоуправления и формирования органов власти в муниципалитетах с подобной системой необходимо исходить из социальных, экономических, культурных, исторических и иных особенностей данных муниципальных образований. Опыт крупных мегаполисов показывает обоснованность двухуровневой системы власти с целью повышения качества работы местной власти и доступности для граждан муниципальных услуг. Так, целесообразным видится формирование общегородской власти с целью реализации концепции общего развития города, его внешних взаимоотношений, роста экономической базы. В то же время, принцип гласности в местном самоуправлении подразумевает возможность контроля граждан, выдвижения их инициатив и при решении повседневных, насущных, бытовых вопросов местных жителей. Поэтому представляется вполне логичным использование в России европейского опыта двухуровневой системы формирования местной власти в городских округах. Проведенный нами анализ позволяет сделать ряд выводов относительно особенностей формирования власти в муниципалитетах государств-членов Совета Европы:
1. Принцип гласности при формировании власти на местах находит свое отражение при установлении особенностей того или иного способа участия граждан в избрании власти на местах в общегосударственных законах о выборах, а также в отдельных правовых обычаях.
2. Формирование представительных органов должно основываться на принципах прозрачности этого процесса и его подотчетности местному населению, а не каким-либо другим субъектам. Именно поэтому в перечисленных европейских странах более распространенной является мажоритарная избирательная система. В тех же случаях, где применяются элементы пропорциональной системы, к примеру, в Бельгии, в выборах наравне с общегосударственными партиями могут участвовать и местные, что препятствует процессу огосударствления местного самоуправления.
3. Участие партийных объединений в муниципальных выборах в европейских государствах также должно соответствовать принципу прозрачности. Это находит свое выражение в открытых списках кандидатов, когда у избирателя есть возможность ранжирования кандидатов в списке в порядке предпочтения.
4. Принцип гласности находит свое отражение и при выборах мэра, формировании местной
администрации. Так, в государствах континентальной Европы не получила распространение зародившаяся в свое время в Великобритании модель «сити-менеджмента», при которой мэр утверждается специально конкурсной комиссией, участвовать в формировании которой могут и представители государственной власти. Чаще всего главы муниципалитетов избираются на прямых выборах, как, например, в Париже. В то же время, в силу устоявшихся в Европе конституционных традиций, избрание мэра может фактически происходить одновременно с выборами в представительный орган, когда кандидат в главы муниципалитета возглавляет список избирательного объединения. Подобный способ формирования местной власти также позволяет говорить о соблюдении принципа гласности в местном самоуправлении. Ведь в данном случае граждане голосуют за открытый список избирательного объединения, избираемые от которого депутаты в последующем утверждают из своего состава мэра и его заместителей.
5. Реализация принципа гласности при формировании местной власти в последнее время все чаще проявляется и в том, что утверждение должностных лиц в местных администрациях осуществляется посредством интернет-голосования среди местных граждан. Таким образом, развитие гласности все больше получает свое развитие и при утверждении должностных лиц в местной администрации.
6. Особенно стоит отметить порядок формирования представительных органов в ряде французских городов. Так, применяемая в крупных городах двухуровневая система местного самоуправления с внутригородским районным делением в последнее была установлена и российским федеральным законом. Таким образом, считаем не вполне верными утверждения ряда российских исследователей, которые утверждают то, что внедрение в России двухуровневой системы формирования местной власти противоречит европейской практике городского самоуправления.
В демократическом государстве именно местное самоуправление является инструментом, посредством которого создается доверие населения к власти. Гарантиями этого должны быть правовые механизмы, обеспечивающие гласность во всех составляющих местного самоуправления, включая участие граждан в формировании органов местной власти [12, с. 23].
1. Административный кодекс Франции (Законы о местном самоуправлении). М., 1995. 950 с.
2. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996. 525 с.
3. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства // Говорен-кова Т. Н. Читаем Велихова вместе. М. 1999. C. 129-145.
4. Джесси Рассел. Местное самоуправление во Франции. VSD. 2012. 175 с.
5. Евдокимов М. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. 122 с.
6. Женевье Грим. Организация административной власти во Франции. М.: Интратек Р, 1994. 72 с.
7. Коваленко Н. Е. Местное самоуправление как форма демократии: учебное пособие. СПб.: СПбГУЭФ, 2008. 195 с.
8. Местное самоуправление в зарубежных странах / под ред. А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2007. 483 с.
9. Михеев Д. С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления. Российская юстиция. 2012. Вып. 7. С. 17-19.
10. Михеева Т. Н. Особенности современного института местного самоуправления в Российской Федерации. Евразийский юридический журнал. 2012. №. 2. С. 56-58.
11. Mikheev D. S. Legal Analysis of theEuropean Charter of the Local Self-Governmentin the Light ofthe Principle of Publicity. Life Science Journal. 2014. No 11(6). Pp. 619-622.
12. Mikheev D. S., Mikheeva T. N., Mokoseeva M. A. On the Experience of Legal Regulation of the Principle of Publicity of Local Authorities in German Law. Review of European Studies, 2015. No. 8. Pp. 23-28.
13. Mikheeva, T. N. Novels in the legal regulation of local government. Constitutional and municipal law. 9. 2014. Pp. 65-68.
1. Administrativnyi kodeks Frantsii (Zakony o mestnom sa-moupravlenii), M., 1995, 950 p.
2. Velikhov L. A. Osnovy gorodskogo khozyaistva: Obshchee uchenie o gorode, ego upravlenii, finansakh i metodakh khozyaistva, M.: Nauka, 1996, 525 p.
3. Velikhov L. A. Osnovy gorodskogo khozyaistva, Govoren-kova T. N. Chitaem Velikhova vmeste, M., 1999, pp. 129-145.
4. Dzhessi Rassel. Mestnoe samoupravlenie vo Frantsii, VSD, 2112, 175 p.
5. Evdokimov M. B., Startsev Ya. Yu. Mestnye organy vlasti za-rubezhnykh stran: pravovye aspekty, M.: Spark, 2001, 122 p.
6. Zhenev'e Grim. Organizatsiya administrativnoi vlasti vo Frantsii, M.: Intratek R, 1994, 72 p.
7. Kovalenko N. E. Mestnoe samoupravlenie kak forma demo-kratii: uchebnoe posobie, SPb.: SPbGUEF, 2008, 195 p.
8. Mestnoe samoupravlenie v zarubezhnykh stranakh, pod red. A. S. Prudnikova, M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2007, 483 p.
9. Mikheev D. S. Vzaimodeistvie grazhdan s munitsipal'nymi organami kak mekhanizm osushchestvleniya printsipa glasnosti mestnogo samoupravleniya. Rossiiskaya yustitsiya, vyp. 7, 2012, pp. 17-19.
10. Mikheeva T. N. Osobennosti sovremennogo instituta mest-nogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii. Evraziiskii yuri-dicheskii zhurnal, 2012, No 2, pp. 56-58.
11. Mikheev D. S. Legal Analysis of theEuropean Charter of the Local Self-Governmentin the Light ofthe Principle of Publicity, Life Science Journal, 2014, No. 11(6), pp. 619-622.
12. Mikheev D. S., Mikheeva T. N., Mokoseeva M. A. On the Experience of Legal Regulation of the Principle of Publicity of Local Authorities in German Law. Review of European Studies, 2015, No. 8, pp. 23-28.
13. Mikheeva, T. N. Novels in the legal regulation of local government. Constitutional and municipal law. 9, 2014, pp. 65-68.
UDK 342.553
V. V. Kudryavtsev Mari State University, Yoshkar-Ola
Publicity in the formation of municipal authorities in foreign countries
The formation in Russia of a democratic state requires mandatory practical implementation of the principle of openness, which is based on the maximum transparency of public law relations. This includes the process of forming local governments. In this regard, the researchers turned to the experience of those European countries, which differ in long and firmly established municipal traditions. The article deals with a comparative analysis of different methods of election authorities in the municipalities of European States, which is carried out through the prism of transparency of formation of local authorities, as required properties of local self-government, taking into account the interests of local residents. The formation of local governments in legal systems of different States are considered in conjunction with economic, social, cultural, historical, political and other determinants that have an impact on the Institute for local self-government. The research compares the experience of Russia, which ratified the European Charter of local self-government, with the experience of other European countries in the formation of authorities in the municipalities. The work resulted in the theoretical conclusions concerning the possibilities of use of the components of the European experience in terms of transparency in the formation of local authorities in Russia. The author also makes practical recommendations to improve the Russian legislation.
Keywords: publicity, the formation of local government, municipality, local government, local population.
