CC BY
543
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, КАДАСТР И МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ
УДК 528.91:004:332
О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
Анастасия Леонидовна Ильиных
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, старший преподаватель кафедры кадастра и территориального планирования СГГА, тел. (383)344-31-73, e-mail: [email protected]
Ильгиз Ахатович Гиниятов
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, доцент кафедры кадастра и территориального планирования СГГА, тел. (383)344-31-73, e-mail: [email protected]
В статье предложены рекомендации по совершенствованию муниципального земельного контроля на современном этапе. Авторами обоснована необходимость анализа проблем, возникающих при осуществлении муниципального земельного контроля, и предложены возможные пути их решения. Приведены основные виды правонарушений в области муниципального земельного контроля. Сформулированы основные показатели мониторинга эффективности муниципального земельного контроля на территории муниципального образования. Обосновывается необходимость геоинформационного сопровождения осуществления муниципального земельного контроля с применением ГИС.
Ключевые слова: муниципальный земельный контроль, земельный участок, муниципальное образование, муниципальный инспектор.
IMPROVEMENT OF MUNICIPAL LAND CONTROL EFFICIENCY
Anastacia L. Ilyinykh
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D., senior lecturer, Department of Cadastre and Territorial Planning, tel. (383)344-31-73, e-mail: [email protected]
Ilgiz A. Giniyatov
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D., Assoc. Prof., Department of Cadastre and Territorial Planning, tel. (383)344-31-73, e-mail: [email protected]
Recommendations on improving municipal land control at the present stage are given. The authors substantiate the necessity of analyzing the problems arising in process of land control, and offer the ways to solve them. Basic types of law violation in the field of municipal land control are presented. Main characteristics of municipal land control efficiency monitoring on the territory of
44
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
the municipal unit are shown. The necessity of GIS technologies application for municipal land control is emphasized.
Key words: municipal land control, land unit, municipal unit, municipal inspector.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, земля используется и охраняется государством как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [11].
Земельный контроль как правовая мера выполняет три основные функции:
а) информационную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах;
б) предупредительную, направленную на предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки;
в) карательную, направленную на привлечение нарушителей земельного законодательства к юридической ответственности.
В настоящее время создание благоприятной среды проживания для жителей конкретных муниципальных образований (МО) является одним из приоритетных направлений функционирования органов местного самоуправления (ОМСУ), что, несомненно, может быть реализовано, в том числе, путем организации и осуществления муниципального земельного контроля (МЗК) [1, 7-9, 13].
Недостаточно разработанные теория, методология и методика осуществления муниципального земельного контроля на уровне муниципалитетов, а также недоработанность его нормативно-правового обеспечения определили актуальность темы данной статьи.
Под муниципальным земельным контролем, как правило, принято понимать деятельность ОМСУ и их должностных лиц в области земельных отношений по решению вопросов местного значения и принимаемые ими муниципальные правовые акты, а также деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Предмет муниципального контроля - проверка использования муниципального имущества (земельных участков и объектов недвижимости), выполнения требований муниципальных правовых актов, федерального и регионального законодательства. По результатам проведенных проверок осуществляется информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях.
Данный вид контроля призван способствовать повышению эффективности использования земель путем устранения выявленных нарушений земельного законодательства. Данная форма контроля - действенный инструмент формирования налогооблагаемой базы каждого муниципального образования, поскольку одним из источников пополнения бюджета МО являются земельный налог и арендная плата за землю. Их законное исчисление и сбор применимы только к учтенным в государственном кадастре недвижимости земельным участкам - объектам налогообложения. Муниципальный земельный контроль, наряду с государственным земельным надзором, призван, в том числе, решать и эту фискальную задачу в преддверии введения единого налога на недвижимость в России [2, 15, 18, 21].
45
Вестник СГГА, вып. 4 (28), 2014
В результате проведенного анализа нормативных правовых актов в области муниципального земельного контроля можно сделать вывод о круге регламентируемых ими вопросов. В них дается указание об органе, уполномоченном на проведение контроля, определяется предмет контроля, приводятся контрольноинспекционные полномочия должностных лиц органов муниципального управления (муниципальных инспекторов), дается порядок проведения плановых и внеплановых проверок и других контрольных мероприятий, внесудебный (досудебный) порядок обжалования решений или действий (бездействий), а также общие указания по взаимодействию с органами государственной власти [14].
Муниципальные инспекторы, как и государственные инспекторы по использованию и охране земель, осуществляют контроль за соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов, использованием земельных участков по целевому назначению и соблюдением порядка переуступки права пользования землей. При этом, в соответствии с действующим законодательством, они не наделены полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях в случае выявления вышеуказанных нарушений требований земельного законодательства, а также привлечению к административной ответственности виновных лиц.
Основные виды правонарушений в области муниципального земельного контроля представлены на рисунке.
Рис. Основные виды правонарушений в области муниципального земельного контроля
46
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Безусловно, при таких нарушениях земельного законодательства, земля нуждается в защите. На органы местного самоуправления Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ) и Федеральным законом от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возложены функции по осуществлению муниципального земельного контроля. Решение основных задач МЗК направлено на повышение эффективности использования земель на территории МО, и первоочередно -населенных пунктов, путем осуществления контроля за соблюдением требований земельного законодательства, а также проведения разъяснительной работы среди местного населения. При этом местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения [3, 5, 6, 17, 20].
Основной задачей МЗК является обеспечение соблюдения всеми должностными лицами, гражданами и организациями требований земельного законодательства в целях эффективного использования земельных ресурсов.
В соответствии с тем, на территории какого муниципального образования осуществляется МЗК, следует учитывать специфику его проведения. Так, на территории сельских поселений затруднено выполнение мероприятий по сохранению и повышению плодородия почв, практически не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель, что в результате приводит к потере продуктивности земель и к их деградации.
В связи с исключением в 2006 г. из круга полномочий муниципальных районов вопросов земельного контроля, наметился спад эффективности действия инспекторов в данной сфере. Недостаточная компетентность служащих в сельских поселениях в совокупности с большим количеством работы не позволяет говорить об осуществлении МЗК на должном уровне [19].
Немаловажно учесть тот факт, что на территории городских округов при МЗК муниципальными инспекторами осуществляются мероприятия, направленные на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на подведомственной территории [4, 20].
Муниципальный земельный контроль в соответствии с ЗК РФ осуществляется только за использованием земель, полномочия по осуществлению контроля за охраной земель ОМСУ не предоставлены. Помимо этого, Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) не содержит норм, уполномочивающих соответствующие органы МЗК на составление протоколов и иных актов, равно как не содержит норм, позволяющих муниципальным инспекторам применять к нарушителям земельного законодательства меры административной ответственности [6, 10].
Уклонение правонарушителей от мероприятий по осуществлению МЗК, начиная с этапа проверки, является одной из острых проблем, поскольку при
47
Вестник СГГА, вып. 4 (28), 2014
проведении проверки муниципальные инспекторы, осуществляющие МЗК, не вправе осуществлять плановую и внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя.
На данный момент в ЗК РФ не обозначены полномочия должностных лиц местных органов власти при проведении МЗК. ЗК РФ допускает регламентирование указанных вопросов муниципальными нормативно-правовыми актами. На основании анализа местных нормативно-правовых актов по МЗК можно сделать вывод, что должностные лица, уполномоченные на осуществление МЗК (муниципальные инспекторы), имеют право:
- обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании, аренде на предмет соблюдения земельного законодательства;
- составлять по результатам проверок акты обследования земельных участков с обязательным ознакомлением собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, а также выполнять обмеры площади земельных участков, оформлять фототаблицы;
- в случае наличия признаков нарушений земельного законодательства, передавать составленные материалы в территориальные отделы Управления Рос-реестра.
По мнению авторов, повышению эффективности осуществления МЗК будет способствовать осуществление следующих мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений [12]:
- выполнение в полном объеме плановых проверок по соблюдению земельного законодательства;
- отдельное финансирование вопросов, связанных с осуществлением муниципального земельного контроля;
- увеличение штатной численности работников органа муниципального контроля;
- проведение документарных проверок с использованием материалов межевания земельных участков юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- своевременная подготовка проектов планов проведения плановых проверок по соблюдению земельного законодательства юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;
- организация и проведение профилактической работы с местным населением по предотвращению нарушений земельного законодательства путем привлечения средств массовой информации к освещению актуальных вопросов МЗК, разъяснения положений земельного законодательства;
- систематическое проведение практических семинаров по вопросам осуществления МЗК;
- взаимодействие с органами государственного земельного надзора, органами прокуратуры и иными органами и должностными лицами, чья дея-
48
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
тельность связана с реализацией функций в области земельного контроля (надзора).
В настоящее время совершенствование взаимодействия органов муниципального земельного контроля и Управления Росреестра по субъектам Федерации является одним из приоритетных направлений деятельности по выявлению и пресечению земельных правонарушений на территории городов, поселков и иных муниципальных образований [16].
Следует уделить внимание предотвращению нарушений со стороны муниципальных инспекторов, допускаемых к проведению проверок (ненадлежащее извещение проверяемого лица о времени и месте проведения проверки, отсутствие распоряжения о проведении проверки, несоблюдение сроков).
Эффективность муниципального земельного контроля заключается в достижении органами муниципального контроля значений показателей, характеризующих улучшение состояния исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований земельного законодательства.
Среди основных показателей мониторинга эффективности муниципального земельного контроля на территории МО выделим следующие:
- число зарегистрированных и фактически осуществляющих деятельность на территории МО юридических лиц (их филиалов и представительств) и индивидуальных предпринимателей;
- заявления о согласовании с органами прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- ежегодный план проведения плановых проверок;
- сведения об экспертах и экспертных организациях, привлекаемых органами муниципального контроля к проведению мероприятий по земельному контролю;
- распоряжения администрации МО о проведении проверок;
- документы, полученные в результате проведенных за текущий год проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе мероприятий по контролю, выполненных в процессе проверок, - акты проверок.
С нашей точки зрения, повышение эффективности МЗК, главным образом, заключается в результативности проведенных проверок, доведении их до логического завершения. При этом муниципальным инспекторам необходимо убедиться в том, что выявленное правонарушение устранено и что пользователи земельных участков соблюдают требования земельного законодательства.
Данные мониторинга эффективности МЗК могут быть использованы органом муниципального контроля при планировании и осуществлении своей деятельности, при формировании заявок на выделение необходимых финансовых средств, подготовке предложений по совершенствованию нормативноправового обеспечения контрольно-надзорных функций, улучшению координации и взаимодействия между органами государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
49
Вестник СГГА, вып. 4 (28), 2014
Кроме того, назрел вопрос о геоинформационном сопровождении осуществления муниципального земельного контроля, ведь практически вся используемая информация имеет пространственную компоненту (привязку к территории). Геоинформационные системы (ГИС) и ГИС-технологии в настоящее время не в полной мере применяются при осуществлении данного вида контроля, а также отслеживании результатов проверок. Существует портал Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), на котором представлена «Публичная кадастровая карта» с кадастровым делением территории России и детальными кадастровыми сведениями об учтенных в государственном кадастре недвижимости земельных участках. Но Росреестр осуществляет функции по государственному земельному надзору и в данном сервисе не реализованы функции, способствующие проведению муниципального земельного контроля. Повсеместно созданные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности функционируют только в центрах субъектов Федерации, а поселки лишены возможности оперативного доступа к данным системам и применения широкого спектра заложенных в них функций [1, 4, 7-9, 22, 23].
Как правило, функциональные органы администраций муниципальных образований уже имеют наработанные технологии и базы данных. И создавать геоинформационное сопровождение муниципального земельного контроля придется на основе существующих информационных систем (эволюционным путем). Вектором развития в данной сфере может быть Web-доступ к ГИС-серверу.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Гиниятов И. А., Ильиных А. Л. Геоинформационное обеспечение мониторинга земель сельскохозяйственного назначения // Вестник СГГА. - 2011. - Вып. 1 (14). - С. 33-39.
2. Гиниятов И. А., Ван А. В. К вопросу об актуализации кадастровых сведений и мониторинге объектов недвижимости // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2012. - № 2/1. -С.148-150.
3. Гиниятов И. А. К вопросу о сущности и роли государственного мониторинга земель на современном этапе // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Меж-дунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 42-45.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Загл. с экрана.
5. Жарников В. Б. Рациональное использование земель как задача геоинформационного пространственного анализа // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 3 (23). - С. 77-81.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Загл. с экрана.
7. Карпик А. П. Методологические и технологические основы геоинформационного обеспечения территорий: монография. - Новосибирск: СГГА, 2004. - 260 с.
8. Карпик А. П. Основные принципы формирования геодезического информационного пространства // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2013. - № 4/С. - С. 73-76.
50
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
9. Карпик А. П., Хорошилов В. С. Сущность геоинформационного пространства территорий как единой основы развития государственного кадастра недвижимости // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2012. - № 2/1. - С. 134-136.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс». - Загл. с экрана.
11. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Загл. с экрана.
12. О государственном земельном надзоре [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Загл. с экрана.
13. Пространственный потенциал в стратегии социально-экономического развития России: монография; Отв. ред. Л. В. Никифоров. - М.: ИЭ РАН, 2011. - 385 с.
14. Официальный сайт «Ассоциации сибирских и дальневосточных городов» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.asdg.ru/
15. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://minfin.ru
16. Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://rosreestr.ru/wps/ portal/ - Загл. с экрана.
17. Сухарев О.С. Теория эффективности экономики: монография. Второе издание, исправленное. - М.: КУРС, Инфра-М, 2014. - 368 с.
18. О государственном кадастре недвижимости [Электронный ресурс]: федер. закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». -Загл. с экрана.
19. О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс]: федер. закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Загл. с экрана.
20. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Загл. с экрана.
21. Шалмина Г. Г., Межуева Т. В. Комплексная оценка земельных ресурсов // Вестник СГГА. - 2010. - Вып. 2 (13). - С. 50-59.
22. Широкова Т. А., Антипов А. В. Методика создания ортофотопланов с применением данных воздушного лазерного сканирования // Вестник СГГА. - 2012. - № 3 (19). - С. 43-51.
23. Широкова Т. А., Антипов А. В. Методика создания планов крупного масштаба по данным аэрофотосъемки и воздушного лазерного сканирования // Вестник СГГА. - 2010. -Вып. 2 (13). - С. 24-30.
Получено 19.08.2014
© А. Л. Ильиных, И. А. Гиниятов, 2014
51
