CC BY
163
О неотложных проблемах нормативного регулирования оценочной деятельности в Российской Федерации
И.В. Пресняков
первый заместитель руководителя Департамента имущества города Москвы Р.А. Камаев
начальник Управления оценки собственности города Москвы Департамента имущества города Москвы, кандидат экономических наук
Роман Александрович Камаев, [email protected]
В современных условиях эффективное управление имуществом невозможно без применения специальных методов анализа и расчета стоимости объекта, участвующего в определенной сделке. Приватизация, оформление арендных отношений, залог, осуществление взаиморасчетов с инвесторами и другие сделки подразумевают проведение денежной оценки объекта. При этом эффективность управления объектом зависит от того, насколько адекватно и достоверно определена его стоимость. Именно поэтому оценка как профессиональная деятельность становится все более востребованной.
Как всякая профессиональная деятельность, осуществляемая длительное время, оценочная деятельность наряду с использованием общих экономических и юридических понятий и терминов выработала свой собственный тезаурус, отображающий ее особенности. Такие понятия, как «объект оценки», «цена», «стоимость», «подход к оценке» и другие широко используются специалистами. Вместе с тем терминология оценочной деятельности четко не закреплена на нормативном правовом уровне, имеют место неточности, неполнота формулировок, их несоответствие и даже противоречие определений в различных документах (примеры будут приведены далее).
Отсутствие в оценочной деятельности конкретных методологических определений таких понятий, как: «деятельность», «оценка», «услуга», «публичная услуга», «заказчик», «продукт оценки», «стоимость», «цена», «ценность», «цель», «собствен-
ность», «имущество», «капитал (капитализация)», «активы», негативно сказывается на системе организации оценки на всех этапах ее проведения.
Особенно это проявляется при проведении экспертизы отчетов об оценке: возможность неоднозначного толкования ключевых понятий оценочной деятельности различными специалистами приводит к терминологическим спорам и появлению абсурдных оснований признать тот или иной отчет не соответствующим требованиям Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и Федеральных стандартов оценки, утвержденных приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года № 254-256.
Кстати, заметим, что в настоящее время процедура экспертизы отчетов об оценке также практически не урегулирована на нормативном правовом уровне. Учитывая, что экспертиза отчета об оценке является основой контроля качества оценочных услуг и разрешения противоречий и споров, связанных с проведенной оценкой, такое положение дел является недопустимым. В связи с этим представляется целесообразным разработать в рамках стандартов оценки свод правил и рекомендаций по проведению экспертизы отчетов экспертными советами саморегулируемых организаций (СРО).
Сегодня оценочная деятельность в России переживает период бурного развития и трансформации - переход к саморегулированию оценочной деятельности, закреп-
ленный в Федеральном законе от 27 июля 2006 года № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Ключевым моментом, окончательно оформившим саморегулирование оценочной деятельности, стало создание Национального совета по оценочной деятельности. Со дня его создания прошло чуть более года и еще рано делать выводы об эффективности работы системы саморегулирования, однако на некоторые моменты все же следует обратить внимание.
Реформа организации оценочной деятельности в России проведена с учетом прогрессивного зарубежного опыта. Принимая во внимание отсутствие в России на протяжении длительного периода времени системы оценочной деятельности как самостоятельного социально-экономического института, этот факт можно назвать положительным. Однако реформа российской системы оценочной деятельности была проведена без достаточной предварительной подготовки. Так, во всех развитых странах саморегулирование базируется на системе профессиональных стандартов. Примерами таких стандартов являются стандарты ЯЮБ, ТЕЭОУА, !УБ, представляющие собой сборник правил для оценщика практически по всем аспектам оценочной деятельности, включая в том числе организационные и методологические. Это позволяет системе саморегулирования работать эффективно, поскольку исключает необходимость регулирования отдельными органами ряда аспектов, определяет единообразие в работе оценщиков и служит общепринятым эталоном деятельности оценщиков. В России же переход к саморегулированию не сопровождался принятием стандартов оценки, приближенных по уровню к европейским. Отсутствие базы саморегулирования оценочной деятельности, которой является развитая система профессиональных стандартов, с одной стороны, и обязательность применения утвержденных российских стандартов - с другой могут стать причинами возникновения организационно-методологических проблем в оценочной деятельности.
Как уже отмечалось, саморегулирование оценочной деятельности подразумевает в том числе реализацию модели, при которой деятельность каждого оценщика осуществляется не только в рамках существующего законодательства, но и в рамках специально ориентированных профессиональных стандартов. От качества стандартов напрямую зависит качество оценочных услуг, которое, в свою очередь, влияет на степень доверия потребителей и, следовательно, на развитие рынка оценочных услуг в целом.
Анализ организационно-методической составляющей действующих федеральных стандартов оценки, без углубленного рассмотрения понятий, терминов и классификаций, представленных в стандартах, позволяет выявить следующие отрицательные моменты:
• «формализация» процедуры оценки. В стандартах содержатся в основном нормоустанавливающие, а не рекомендательные и уточняющие положения, тогда как целесообразно обязательные требования закреплять не столько в стандартах оценки, сколько на уровне федерального законодательства;
• ориентация на конечный результат, а не на процесс. Стандарты содержат ряд формальных требований к конечным результатам оценки, в том числе к содержанию отчета об оценке, тогда как должны быть «настольной книгой» оценщика на всех этапах проведения оценки: заключение договора на оценку, сбор необходимой информации, расчет с учетом характеристик и особенностей объекта, согласование результатов и формирование отчета об оценке;
• отсутствие рекомендаций по оценке различных видов объектов, таких как земля, бизнес, памятники культурного наследия, интеллектуальная собственность и так далее.
Во многом указанные недостатки федеральных стандартов оценки обусловлены тем, что разработка осуществлялась органом государственной власти (этим объясняется и жесткий регламентирующий стиль
стандартов), хотя вполне логичным было бы поручить разработку стандартов практикующим профессионалам - специалистам в области оценки.
Не лишена недостатков и содержательная часть ФСО. Так, в ФСО № 11 понятие «наиболее эффективное использование» (НЭИ) объекта оценки определяется как «использование объекта оценки, при котором его стоимость будет наибольшей». Иными словами, в содержание понятия НЭИ вкладывается экономическая целесообразность использования объекта оценки, определяемая главным образом соотношением спроса и предложения на предлагаемое использование. Предполагая, что физические характеристики объекта в целом являются неизменяемыми величинами, при таком подходе определяющим фактором становится доходность объекта. Вместе с тем в реальной ситуации способность объекта приносить доход во многом ограничена рядом других факторов, не нашедших отражения в ФСО, таких как:
• юридическая разрешенность использования объекта оценки, которая базируется на ограничениях, накладываемых действующей нормативной правовой базой;
• физическая возможность использования объекта, основанная на соответствии использования ресурсному потенциалу объекта;
• целевая ориентация объектов оценки (в частности, объектов социального назначения, таких как школы, больницы, детские сады и т. д.).
В качестве яркого примера негативного влияния указанной нормы приведем следующую ситуацию. Городом изымается земельный участок под строительство дороги на Ходынское поле, создание которой предусмотрено Генеральным планом города Москвы с 1966 года. На участке находятся гаражи, принадлежащие федеральному учреждению. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в своих замечаниях по поводу отчета об оп-
ределении стоимости изымаемого земельного участка указывает, что отсутствует должный анализ наиболее эффективного использования участка, коим могло бы стать строительство 25-этажного офисного здания, так как окружающая застройка соответствует такому использованию. Доводы о том, что офисная застройка на этом участке Генеральным планом города Москвы не предусмотрена, не принимаются. Такие стандарты оценки и их соответствующая трактовка могут повлечь многомиллиардные убытки для городского бюджета.
Кроме того, в ФСО № 1 сформулировано лишь общее понятие НЭИ, но абсолютно не раскрыта методологическая составляющая его применения в практической работе: как именно должно определяться НЭИ, какие допущения и ограничения должны быть учтены при определении стоимости объекта.
Следует заметить, что неоднозначность и противоречивость ключевых понятий, а также отсутствие четких комментариев и разъяснений к понятиям и определениям - негативная особенность действующих ФСО. Это не только дает свободу для их интерпретации, но также порождает путаницу в используемых категориях. Так, например, пункт 22 ФСО № 1 обязывает оценщика при применении сравнительного подхода «выбрать единицы сравнения и провести анализ объекта оценки и каждого объекта-аналога по всем элементам сравнения. По каждому объекту-аналогу может быть выбрано несколько единиц сравнения. ...Оценщик должен обосновать отказ от использования других единиц сравнения». При этом не раскрыты и не определены такие используемые понятия, как «элемент сравнения» и «единица сравнения». Кроме того, обязанность оценщика обосновать отказ от использования ряда единиц сравнения предполагает наличие перечня таких единиц сравнения, рекомендуемых оценщику при проведении оценки, однако в настоящее время такого перечня также не существует.
Пункт 20 ФСО № 1 наделяет оценщика правом «самостоятельно определять конк-
1 Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки (ФСО № 1) : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года № 256.
ретные методы оценки в рамках применения каждого из подходов». Вместе с тем, например, пункт 21 ФСО № 1 определяет необходимость расчета в рамках доходного подходы ставки дисконтирования. То есть согласно ФСО № 1 единственным методом оценки объекта в рамках доходного подхода является дисконтирование денежных потоков. Таким образом, это положение ограничивает свободу оценщика при выборе методов оценки в рамках подходов, что вступает в противоречие с пунктом 20 этих же стандартов.
Противоречие стандартов также проявляется в определении достоверности информации. Так, согласно пункту 19 ФСО № 1 «информация считается достоверной, если данная информация соответствует действительности и позволяет пользователю отчета об оценке делать правильные выводы о характеристиках». Кроме того, оценщик обязан проводить анализ достоверности информации. Вместе с тем в соответствии с пунктом 11 ФСО № 32 критерием достоверности информации, представляемой заказчиком, является подпись уполномоченного на это лица.
Не меньше вопросов вызывает и перечень видов стоимости, зафиксированных в стандартах: рыночная, инвестиционная, ликвидационная и кадастровая. Следует отметить, что стандарты оценки от 2001 года, действовавшие до принятия в 2007 году новых ФСО, определяли следующие виды стоимости: стоимость объекта оценки с ограниченным рынком, стоимость замещения, стоимость воспроизводства, стоимость объекта оценки при существующем использовании, инвестиционная стоимость, стоимость объекта оценки для целей налогообложения, ликвидационная стоимость, утилизационная стоимость, специальная стоимость.
«Сокращение» видов стоимости, введенное новыми стандартами, в большей степени указывает на то, что стоимость -величина объективная, характеризующая
оцениваемый объект фактически независимо от его особенностей с учетом сделки с ним. С точки зрения экономической теории такой подход вполне рационален. Однако с точки зрения практики управления возможно расхождение определяемой стоимости с целевой составляющей сделки с объектом недвижимости. Как показывает практика, это во многом определяет то, что оценщики, обоснованно руководствуясь положениями законов и стандартов, в ряде случаев рассчитывают абсолютно неуместную и неадекватную стоимость в ситуации, при которой происходит сделка с объектом оценки. Четкое разграничение видов стоимости, их описание с перечнем всех возможных условий применения - необходимая мера для решения этой проблемы.
Например, в своей практике мы зачастую сталкиваемся со следующими сложностями. В ПБУ-63 говорится, что вновь выявленные в результате инвентаризации объекты основных средств принимаются к учету по рыночной стоимости. Однако в соответствии с российским законодательством учет зданий, строений, сооружений ведется обособленно от земельных участков, а рыночная стоимость здания включает стоимость земельного участка. В результате получается, что предприятие-балансодержатель вынуждено платить налог на имущество с рыночной стоимости объекта (включающей стоимость арендованного предприятием земельного участка) и, кроме того, арендную плату за землю. Такой подход ухудшает финансовое состояние предприятий. Необходимо принимать к учету вновь выявленные объекты по восстановительной стоимости, предварительно установив такое понятие в стандартах оценки.
Анализ ФСО позволяет сделать вывод об их весьма узкой направленности - они не столько определяют методологические принципы, разъясняют и помогают оценщику, сколько устанавливают формальные регламентирующие требования. Вместе с тем стандарты оценки должны не только
2 Об утверждении федерального стандарта оценки «Требования к отчету об оценке (ФСО № 3)» : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года № 254.
3 Об утверждении положения по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» ПБУ 6/01 : приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2001 года № 26н.
отвечать на вопросы, что должна содержать оценка объекта и как она должна быть оформлена, но также и на следующие вопросы:
• как наиболее рационально организовать процесс проведения оценки?
• как должны трактоваться основные понятия и определения, используемые в оценке, каким глоссарием оперирует оценщик в работе?
• какие методики расчета стоимости целесообразно применять в рамках того или иного подхода и в каких случаях?
• какие факторы оказывают существенное влияние на стоимость объекта и как они должны быть учтены при оценке?
• какие особенности имеет процедура оценки в зависимости от вида объекта и как именно эти особенности должны учитываться при оценке?
• какие наиболее вероятные ошибки может совершить оценщик при оценке того или иного объекта?
• какие требования и пожелания может предъявлять заказчик и как они могут быть учтены в процессе оценки?
• как и в каких целях могут быть использованы результаты оценки?
Иными словами, стандарты оценки должны быть не только регламентирующими, причем преимущественно по формальным признакам, но и помогать оценщику, давать рекомендации в тех или иных случаях. Кроме того, стандарты должны быть ориентированы не только на оценщика и его деятельность, но и на заказчика, поскольку в конечном итоге оценка - услуга, предназначенная для удовлетворения потребностей именно заказчика.
С целью урегулирования ряда вопросов, не отраженных в федеральных стандартах, а также руководствуясь нормами российского законодательства, каждое СРО выпускает свои стандарты, обязательные для применения всеми его членами. В основном стандарты СРО затрагивают такие сферы, как методика проведения оценки специфических объектов, этические и нравственные аспекты. Отсутствие единых стандартов по ряду ключевых моментов оценочной де-
ятельности и необходимость их регулирования хотя бы на уровне стандартов СРО определяют наличие нескольких стандартов разных СРО по одному вопросу, что в итоге приводит к разрозненности ключевых понятий и, как следствие - к затруднению оценочной деятельности в целом. В связи с этим целесообразны разработка качественных единых стандартов и исключение из Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» положений о необходимости руководствоваться стандартами СРО.
Проблемы организационно-методологического плана возникают не только на стадии проведения оценочных работ, но и до этого, на этапе выбора заказчиком оценщика - исполнителя работ по оценке. Наиболее проблематичной является процедура выбора подрядчиков по государственному и муниципальному заказу в сфере услуг по оценке стоимости имущества для государственных и муниципальных нужд. Анализируя положения Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что объем работ по оценке стоимости имущества зависит от возникающих потребностей при совершении сделки или иной операции с объектом, а потому является слабо прогнозируемым на среднесрочную или долгосрочную перспективу. Сегодня многообразие совершаемых сделок с государственным и муниципальным имуществом вызывает необходимость проведения бесконечного множества длительных процедур размещения государственного и муниципального заказа. В то же время Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) предусмотрены случаи размещения заказа по цене единицы продукции (работ, услуг) на закупку неопределенного объема продукции (в соответствии с возникающей потребностью) для определенных видов деятельности (например юридические услуги). Заметим, что оценочная деятельность, также как и юридические услуги, имеет публично-правовое
значение, поскольку в ряде случаев воплощает публичный интерес. Кроме того, Законом № 94-ФЗ предусмотрена возможность заключения государственного или муниципального контракта с несколькими участниками размещения заказа, предложившими лучшие условия, например при поставке технических средств реабилитации инвалидов, услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению. В целях оптимизации процедуры работы по оценке государственного или муниципального имущества необходимо дополнить перечень тех видов деятельности, для которых Законом № 94-ФЗ уже предусмотрены указанные исключения в оценочной деятельностью и деятельностью по экспертизе.
Также существует практика существенного занижения предлагаемой оценщиком стоимости услуг при проведении конкурса, что свидетельствует либо о некомпетентности оценщика, либо о стремлении вытеснить с рынка конкурентов за счет выполнения работ ниже себестоимости. Необходимо исключить возможность подобного демпинга путем введение поправки в Закон № 94-ФЗ, касающейся учета квалификации и репутации оценщика, а также включать в реестр недобросовестных поставщиков организации, активно демпингующие на торгах.
Названы лишь некоторые проблемы, решить которые необходимо в ближайшее время.
В заключение хочется еще раз подчеркнуть, что положительным является то, что государство передало ряд полномочий профессиональному сообществу, которое наиболее остро ощущает имеющиеся проблемы, поскольку непосредственно осуществляет деятельность в этой сфере, а потому оперативно и эффективно должно на них реагировать.
ЛИТЕРАТУРА
1. Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки (ФСО № 1) : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года № 256.
2. Об утверждении федерального стандарта оценки «Требования к отчету об оценке (ФСО № 3)» : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года № 254.
3. Об утверждении положения по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» ПБУ 6/01 : приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2001 года № 26н.
4. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ.
5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.
