CC BY
173
Горб Сергей Васильевич
адвокат филиала № 30 Краснодарской краевой коллегии адвокатов _____________________(тел.: +78612350035)
О некоторых предложениях по совершенствованию административно-процессуального законодательства
В статье с учетом исторического аспекта рассматриваются теоретические вопросы, связанные с количеством и названием стадий производства по делам об административных правонарушениях, обосновывается предложение о дополнении стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях новым институтом - «пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений и решений иных органов, вступивших в законную силу».
Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
S.V. Gorb, Lawyer of Branch № 30 of Krasnodar Regional Collegian of Lawyers; tel.: +78612350035.
About some offers on improvement administrative and procedural legislation
In article taking into account historical aspect the theoretical questions connected with quantity and the name of stages of production on affairs on administrative offenses are considered, the offer on addition of a stage of revision of resolutions and decisions on cases of administrative offenses new institute -«revision on again opened or new circumstances of judicial resolutions and decisions of other bodies which have entered validity» locates.
Key words: affairs production about administrative offenses, initiation of proceedings about an administrative offense, consideration of the case about an administrative offense, revision of resolutions
and decisions on affairs on administrative offenses, tive offenses.
В 60-х гг. прошлого столетия результаты научных исследований известных ученых-государствоведов [7; 11] заложили основы для формирования самостоятельной отрасли - административного процессуального права. С тех пор прошло более сорока лет, но указанная отрасль все еще продолжает оставаться в стадии формирования. Как известно, в соответствии с КоАП РФ производство по делам об административных правонарушениях состоит из нескольких стадий. Их количество и названия определенным образом изменялись в зависимости от развития административно-процессуального законодательства. В 90-х гг. прошлого века в специальной литературе авторы выделяли, к примеру, следующие стадии:
1) выявление правонарушения и отражение всех обстоятельств, связанных с правонарушением, в протоколе;
2) рассмотрение дела об административном правонарушении компетентным органом и вынесение постановления по делу;
performance of resolutions on cases of administra-
3) обжалование постановления по делу;
4) исполнение постановления по делу об административном проступке [12, с. 79].
В последнем десятилетии прошлого века вопросы стадий производства по делам об административных правонарушениях в юридической литературе стали освещаться более подробно. Появилось и само определение «стадия производства». Так, по мнению Д.Н. Бахраха, под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи [4, с. 69].
Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются разные действия. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия. Стадии органично связаны между собой: последующая, как правило, начинается лишь после
227
того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше. Д.Н. Бахрах отмечает, что производство состоит из четырех частей (стадий):
1) административное расследование;
2) рассмотрение дела;
3) пересмотр постановления;
4) исполнение постановления [4, 69-70].
В начале нового века представления о стадиях производства по делам об административных правонарушениях получили дальнейшее закрепление. При этом, сохраняя ранее существовавшие названия, стадии производства увязывались с конкретными названиями глав нового КоАП РФ [2]. Так, профессор С.Н. Братановский считает, что производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ состоит из четырех частей (стадий):
административное расследование (гл. 2);
рассмотрение дела (гл. 3);
пересмотр постановления (гл. 4);
исполнение постановления (гл. 5) [5, с. 127].
В указанный период времени проблемы, связанные со стадиями различных видов производств с учетом отраслевого признака, начали привлекать внимание отдельных авторов и в рамках научных исследований. Это было обусловлено тем, что судебный порядок защиты конституционных прав граждан в нашей стране действовал не достаточно эффективно.
К примеру, нормы вновь принятого в 2002 г. ГПК РФ [1] не содержали достаточных оснований, дающих гражданам право на пересмотр вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам [6, с. 373-382]. И только в 2010 г. (в отличие от положений ст. 311 АПК РФ, ст. 413 УПК РФ) правовые нормы гл. 42 ГПК РФ были приведены в соответствие требованиям международного права. Название этой главы получило уточненную редакцию - «Пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу».
Возвращаясь к современному правопонима-нию стадий производства по делам об административных правонарушениях, можно констатировать, что разногласия по вопросу количества и названия стадий производства среди ученых все еще сохраняются. Так, к примеру, в юридической литературе отдельные авторы строго стоят на позиции наличия четырех стадий производства:
1) административное расследование (сюда включают такие действия, как возбуждение дела, установление фактических обстоятельств, процессуальное оформление результатов расследования);
2) рассмотрение дела (включает подготовку дела к рассмотрению и слушанию, анализ со-
бранных материалов, принятие постановления, доведение постановления до сведения);
3) пересмотр постановления (объединяет действия по обжалованию и опротестованию постановления, проверке законности постановления, вынесению решения, реализации решения);
4) исполнение постановления (состоит из обращения постановления к исполнению и непосредственного исполнения) [9, с. 148-150;
10, с. 162-163].
В этих изданиях высказана озабоченность тем, что в настоящее время появилось множество административных правонарушений (таможенные, налоговые и т.п.), влекущих наложение административных штрафов в достаточно крупном размере и представляющих определенные трудности при доказывании. Без стадии административного расследования производство по таким делам невозможно, поэтому ряд ученых считают необходимым выделение производства административного расследования в отдельную стадию (ст. 28.7 КоАП РФ). Такую позицию разделяют не все авторы, указывая на то, что не следует путать административное расследование с самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях, т.к. при схожести терминов их содержание различно [9; 10].
В изданиях последних лет названия стадий указываются как традиционно устоявшиеся: а) возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование; б) рассмотрение дела об административном правонарушении; в) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; г) исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях [8, с. 163-164].
Исследовав различные подходы к понятию и сущности стадий производства по делам об административных правонарушениях, мы считаем, что проблему количества и названия стадий нельзя считать окончательно решенной . Наоборот, сегодня назрели новые подхо -ды к рассмотрению отдельных сторон указанного вида производства с учетом произошедших изменений в административном законодательстве и вызовов правоприменительной практики. Поэтому считаем необходимым привлечь внимание научной общественности к двум аспектам.
Первый касается названия стадий производства. Мы полагаем, что название каждой из четырех стадий следовало бы основывать на названии соответствующих глав КоАП РФ, а именно процессуальной его части. Поэтому названия стадий должны быть сформулированы следующим образом:
1) возбуждение дела об административном правонарушении (гл. 28);
228
2) рассмотрение дела об административном правонарушении (гл. 29);
3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30);
4) исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (гл. 31-32).
Вместе с тем, Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ внесены изменения в КоАП РФ, в результате которых в Кодексе появилась новая гл. 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях» [3].
В этой статье регламентируются процессуальные действия, которые не только могут возникнуть на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, но и иметь значение для последующих стадий (например, направление запроса о правовой помощи, вызов свидетеля, потерпевшего, их представителей, эксперта, находящихся за пределами территории Российской Федерации, и др.). В этой связи, как нам представляется, новая глава Кодекса дает основание для изменения названия второй стадии производства по делам об административных правонарушениях, которую, по нашему мнению, следует назвать «рассмотрение дела об административном правонарушении и правовая помощь по делам об административных правонарушениях» (гл. 29, 29.1).
Второй аспект, который заслуживает научного внимания, связан с необходимостью введения в производство по делам об административных правонарушениях института «пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам» как обновленной части традиционной стадии «пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях». Сегодняшняя адвокатская практика свидетельствует о значительно возросшем объеме обращений граждан за юридической помощью, связанной именно с нарушением прав граждан при вынесении постановления по делу об административном правонарушении и назначении наказания. В основном это касается судебных решений, принятых мировыми судьями и судьями районных (городских) судов.
Например: 1 сентября 2010 г. постановлением мирового судьи судебного участка № 245 Центрального округа г. Краснодара гр-н Ф. был признан виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ (управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения). Гр-ну Ф. было назначено административное наказание в виде лишения права управления транспортным средством сроком на один год и шесть месяцев.
Основанием для привлечения к административной ответственности послужил акт медицинского освидетельствования лица, управляющего транспортным средством, от 24 июня 2010 г. № 337. Впоследствии решением Октябрьского районного суда г. Краснодара акт медицинского освидетельствования № 337 был признан незаконным и отменен ввиду недостаточности показаний для постановки диагноза «алкогольное опьянение». Таким образом, обстоятельства (доказательства по делу), послужившие основанием для привлечения к административной ответственности гр-на Ф., были признаны незаконными, а иных доказательств его виновности в деле не имелось.
Все попытки гр-на Ф. обжаловать постановление, вступившее в законную силу, в вышестоящих судебных инстанциях, с привлечением прокуратуры Краснодарского края успеха не имели. В ответах на поданные заявления и жалобы из вышеуказанных органов следовал ответ: действующее законодательство об административных правонарушениях не регламентирует стадию пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Такая ситуация прямо противоречит положению, изложенному в п. 1 ст. 1.5 КоАП РФ: «Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина». С конституционных позиций права гр-на Ф. грубо нарушаются, несмотря на то, что п. 1 ст. 45 и п. 1 ст. 46 Конституции РФ провозглашают гарантированность прав и свобод человека и гражданина и их судебную защиту.
По некоторым делам об административных правонарушениях имеют место обращения граждан в адвокатуру за оказанием юридической помощи и при подготовке заявлений в Конституционный Суд РФ.
Вместе с тем, опыт регламентации стадии пересмотра судебных постановлений, вступивших в законную силу, по вновь открывшимся или новым обстоятельствам имеет место в ГПК РФ. В частности, п. 2 ст. 392 ГПК РФ содержит сведения о том, что следует понимать под вновь открывшимися и новыми обстоятельствами. Перечень конкретных вновь открывшихся обстоятельств содержится в п. 3 указанной статьи:
1) существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю;
2) заведомо ложные показания свидетеля, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, фальсификация доказательств, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного судебного постановления и установленные вступившим в законную силу приговором суда;
229
3) преступления сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей, преступления судей, совершенные при рассмотрении и разрешении данного дела и установленные вступившим в законную силу приговором суда.
В п. 4 той же статьи указан исчерпывающий перечень новых обстоятельств по делу:
1) отмена судебного постановления суда общей юрисдикции или арбитражного суда либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия судебного постановления по данному делу;
2) признание вступившим в законную силу судебным постановлением суда общей юрисдикции или арбитражного суда недействительной сделки, повлекшей за собой принятие незаконного или необоснованного судебного постановления по данному делу;
3) признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации;
4) установление Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека;
5) определение (изменение) в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации практики применения правовой нормы, примененной судом в конкретном деле, в связи с принятием судебного постановления, по которому подано заявление о пересмотре дела в порядке надзора, или в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации, вынесенном по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора, или в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Мы считаем , что назрела реальная необхо -димость в разработке и внесении изменений в КоАП РФ на основе определенного опыта правовой регламентации в ГПК РФ, в частности положений ст. 392-397, с тем, чтобы дополнить существующую стадию пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30) новым институтом - «пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений и решений иных органов, вступивших в законную силу».
1. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002. № 1Э8-ФЗ (с изм. и доп. от 14.06.2012) // СПС «Консуль-тантПлюс».
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от Э0.12.2001 № 195-ФЗ (с изм. и доп. от Э0.12.2012) // СПС «КонсультантПлюс».
3. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: федер. закон от 04.05.2011 № 97-ФЗ // СПС «Кон-сультантПлюс».
4. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: учеб. пособие. М., 1999.
5. Братановский С.Н. Административное право России: учеб. пособие для студентов. М., 200Э.
6. Заикина Т.Ю. Пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам в аспекте решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека // Взаимодействие международного и российского гуманитарного права в сфере конституционной защиты личности: материалы между нар. науч.-практ. конф. / отв. ред. В. Г. Игнатов, Д.Ю. Шапсугов, Л. В. Акопов. Ростов н/Д, 2006.
1. The Code of civil procedure of the Russian Federation of 14.11.2002 № 138-FL (with amendment and additional of 14.06.2012) // HLS «ConsultantPlus».
2. The Code of the Russian Federation about administrative offenses of 30.12.2001 № 195-FL (with amendment and additional of 30.12.2012) // HLS «ConsultantPlus».
3. About modification of the Criminal code of the Russian Federation and the Code of the Russian Federation about administrative offenses in connection with improvement of public administration in the field of corruption counteraction: feder. law of 04.05.2011 № 97-FL // HLS «Consultant-Plus».
4. Bakhrakh D.N. Administrative responsibility: study aid. M., 1999.
5. Bratanovsky S.N. Administrative law of Russia: study. aid for students. M., 2003.
6. Zaikina T. Yu. Revision put on again opened circumstances in aspect of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the European court on human rights // Interaction of the international and Russian humanitarian law in the sphere of the constitutional protection of the personality: proceeding of Intern. sci.-practice. conf. /resp. ed. by V.G. Ignatov, D.Yu. Shapsugs, L.V. Akopov. Rostov on/D, 2006.
7. Kotyurgin S.I. Administrative process in activity of the Soviet militia: autoref. dis. ... Master of Law. M., 1968.
230
7. Котюргин С. И. Административный процесс в деятельности советской милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968.
8. Макарейко Н.В. Административное право: краткий курс лекций. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2011.
9. Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации: учеб. Волгоград, 2006.
10. Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. Ростов н/Д, 2006.
11. Сорокин В.Д. Вопросы теории советского
административно-процессуального права:
автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. Л., 1968.
12. Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М., 1990.
8. Makareyko N.V. Administrative law: short course of lectures. 7th ed., reslave. and add. M., 2011.
9. Soldatov A.P., Melnikov V.A. Administrative law of the Russian Federation: textbook. Volgograd, 2006.
10. Soldatov A.P., Melnikov V.A. Administrative law of the Russian Federation: textbook. 2nd ed., reslave. and add. Rostov on/D, 2006.
11. Sorokin V.D. Questions of the theory of the Soviet administrative procedural law: autoref. dis. ... Dr of Law. L., 1968.
12. Studenikina M.S. What is administrative liability? M., 1990.
231
