CC BY
13
8.2. О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ АСПЕКТАХ ПЛАНИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАХ
Милованов Антон Владимирович. Должность: преподаватель-методист. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: центр командно-штабных учений. E-mail: [email protected] Снеговой Андрей Валентинович, канд. юрид. наук, доцент. Должность: начальник кафедры. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: центр командно-штабных учений, кафедра управления органами внутренних дел в особых условиях. E-mail: snegovoi-av@mail. ru
Аннотация: В статье исследуются вопросы повышения уровня готовности органов внутренних дел Российской Федерации к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств. На основе проведенного сравнительно-правового анализа действующего законодательства представлены выводы о неурегулированных вопросах заблаговременного планирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при некоторых видах чрезвычайных обстоятельств и сформулированы предложения по совершенствованию как правового, так и организационного обеспечения планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах.
Ключевые слова: чрезвычайные обстоятельства, планирование деятельности, классификация видов планирования, принципы планирования, территориальные органы МВД России, оперативный штаб, специальные операции, чрезвычайные ситуации.
ABOUT SOME LEGAL AND ORGANIZATIONAL ASPECTS OF PLANNING THE ACTIVITIES OF THE TERRITORIAL BODIES OF THE RUSSIAN MVD MVD UNDER EXTRAORDINARY CIRCUMSTANCES
Milovanov Anton Vladimirovich. Position: teacher-methodist. Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Department: center for command and staff exercises. E-mail: [email protected]
Snegovoy Andrey Valentinovich, PhD at Law, Associate Professor. Position: Head of chair. Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Department: center for command and staff exercises, chair of management of law-enforcement bodies in special conditions. E-mail: [email protected]
Annotation: The article examines the issues of increasing the level of preparedness of the internal affairs bodies of the Russian Federation for action in emergency situations. Based on the comparative legal analysis of the current legislation, conclusions on unresolved issues of early planning of the activities of state authorities and local authorities in certain types of emergency are presented and suggestions are made to improve both the legal and organizational support for planning the activities of the terri-
torial bodies of the Ministry of internai Affairs of Russia in emergency situations.
Keywords: emergency circumstances, activity planning, classification of types of planning, planning principles, territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia, operational headquarters, special operations, emergency situations.
Введение.
Одно из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности - обеспечение общественной безопасности [5]. За последние годы в стране выполнен значительный объем работы по обеспечению общественной безопасности. Введен целый ряд законодательных и организационных мер, позволяющих адекватно реагировать на существующие и прогнозируемые угрозы безопасности.
Вместе с тем следует признать, что в целом поддержание надлежащего уровня общественной безопасности в нашей стране сегодня требует постоянных усилий заинтересованных министерств и федеральных служб. Угрозы общественной безопасности вполне реальны и ощутимы. Так, почти половина совершенных преступлений остается нераскрытыми. Высок уровень террористической и экстремистской опасности, сохраняются попытки дестабилизации ситуации в стране и в ее отдельных регионах.
Основная часть.
Вопросы планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах тесно связаны с вопросами защиты прав и законных интересов граждан, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, что в современных условиях имеет первостепенное значение.
Исследование проблем планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах сопряжено с существенными методологическими и практическими трудностями. По целому ряду указанных проблем сохраняется многообразие точек зрения, в частности, связанное с использованием в рассматриваемой сфере понятийного аппарата. Отсутствие в федеральном законодательстве четкого определения ряда терминов, широко используемых в практической деятельности различных органов государственной власти и органов местного самоуправления, единообразного толкования базовых категорий на практике приводит к различию в оценке негативных изменений оперативной обстановки, отсутствию должной координации действий органов внутренних дел и иных субъектов системы обеспечения национальной безопасности.
Множество особенностей, присущих планированию деятельности территориальных органов МВД России при различных видах чрезвычайных обстоятельств (при чрезвычайных обстоятельствах криминального и социального характера, при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при угрозе или совершении террористического акта и иных преступлений террористической направленности), которые, прежде всего, обусловлены разнородностью выполняемых задач, задействуемых группировок сил и средств федеральных органов исполнительной власти, требуют комплексного анализа и предъявляют требования по совершенствованию правового регулирования, организации взаимодействия и
координации действий привлекаемых структур на базе приоритета эффективного обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Результаты анализа нормативной правовой базы, научных трудов и материалов практической деятельности позволяют определить планирование деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах как управленческую деятельность руководителей и должностных лиц территориальных органов МВД России как субъектов указанного планирования по определению возможных задач, прогнозированию складывающейся обстановки, осуществлению необходимых расчетов, ситуационному моделированию действий группировки сил и средств территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах.
Проведенный сравнительно-правовой анализ свидетельствует о достаточно выстроенной системе правовых норм, регулирующих рассматриваемую сферу общественных отношений и зафиксированных в различных по юридической силе нормативных правовых актах. В то же время, проведенные исследования позволяют констатировать потребность в совершенствовании, качественном обновлении действующей правовой базы. Рассмотрим отдельные положения законодательства, которые могут проиллюстрировать современную правовую реальность в исследуемой области и обозначить имеющиеся проблемы.
Так в соответствии с п. 4 статьи 14 федерального закона Российской Федерации от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»: «разрабатывает план проведения контртеррористической операции и после утверждения указанного плана организует контроль за его исполнением [5, ст. 14, п. 1-3] оперативный штаб», созданный в каждом субъекте Российской Федерации для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями.
Таким образом, исходя из указанных правовых установлений, при пресечении террористического акта и преступлений террористической направленности планирование деятельности территориального органа МВД России осуществляется в соответствии с планом проведения контртеррористической операции, разработанным оперативным штабом в субъекте Российской Федерации.
Анализ законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, свидетельствует о том, что в нем присутствует широкий спектр норм права, регулирующих вопросы планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и закрепленных в нормативных правовых актах различной юридической силы.
Так в федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» непосредственно указывается на планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В частности, в статье 14 этого федерального закона «Обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» установлено, что «организации обязаны: планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты
работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций; планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях; обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять подготовку работников организаций в области защиты от чрезвычайных ситуаций; создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [3, ст. 14].
Таким образом, вопросы планирования деятельности территориальных органов МВД России, как и иных федеральных органов исполнительной власти, в сфере противодействия терроризму и в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и на уровне федеральных законов, и на уровне подзаконных нормативных правовых актов урегулированы правовыми нормами в достаточной мере.
В то же время, в действующих федеральных законах Российской Федерации не урегулированы вопросы заблаговременного планирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при таких чрезвычайных обстоятельствах, как массовые беспорядки и иные действия, нарушающих права и свободы граждан, движение транспорта, работу средств связи и организаций, захваты объектов, действия вооруженных преступников, захваты заложников, совершенные не в террористических целях. Полагаем, что необходима правовая регламентация указанной сферы деятельности, позволяющая четко установить роль и место в ней органов государственной власти, их компетенцию, алгоритм планирования.
В связи с тем, что реагирование на возникновение чрезвычайных обстоятельств, как правило, осуществляется силами разных федеральных органов исполнительной власти, совершенствование правовой регламентации планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах необходимо ориентировать на создание эффективного механизма функционирования как территориальных органов МВД России - основных субъектов этой деятельности, так и иных федеральных органов исполнительной власти, а также определение долгосрочных целей рассматриваемой сферы правового регулирования.
Совместное выполнение задач при возникновении чрезвычайных обстоятельств имеет ряд особенностей, к основным из которых ученые относят следующие:
- объективная реальность природного, техногенного, биологического и социального свойства, оказывающая непосредственное влияние на содержание и характер взаимодействия названных структур в указанных обстоятельствах;
- повышенная степень риска в действиях каждого из названных субъектов взаимодействия;
- обязательность разработки специального плана взаимодействия с указанием роли и места каждой стороны (субъекта взаимодействия);
- использование собственных возможностей, форм и методов действий при решении общих задач;
- необходимость учета компетенции каждой из взаимодействующих сторон;
- определение организатора взаимодействия и стороны, в интересах которой оно организуется (осуществляется) [6].
Исходя из указанных особенностей, а также по результатам проведенных анкетирования и опросов, в качестве предложения по устранению пробела в правовом регулировании рассматриваемой сферы деятельности может быть рассмотрен такой нормативный правовой акт как указ Президента Российской Федерации, устанавливающий органы управления, силы и средства, задействуемые от органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также порядок планирования и организации их применения при чрезвычайных обстоятельствах криминального и социального характера (массовые беспорядки, захваты объектов, действия вооруженных преступников и т.п.).
По нашему мнению в проекте указанного нормативного правового акта могут быть отражены следующие аспекты. В целях совершенствования государственного управления в области обеспечения общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств в субъектах Российской Федерации должны быть образованы оперативные штабы для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по предупреждению и пресечению чрезвычайных обстоятельств, управления специальными операциями на территории оперативного обслуживания.
Представляется, что руководители территориальных органов МВД России на региональном уровне должны быть определены в качестве руководителей оперативных штабов при чрезвычайных обстоятельствах.
На указанные оперативные штабы должны быть возложены организация планирования применения выделенных для предупреждения и пресечения чрезвычайных обстоятельств сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, а также управление специальными операциями, проводимыми на территориях субъектов Российской Федерации при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Кроме того, в предлагаемом нормативном правовом акте, на наш взгляд, должны быть определены структура оперативного штаба и его состав по должностям.
Классификацию видов планирования деятельности органов государственной власти, в том числе и территориальных органов МВД России, при чрезвычайных обстоятельствах можно провести по следующим основаниям:
1) по субъекту планирования (федеральному органу исполнительной власти либо межведомственному органу), чья компетенция превалирует при выполнении задачи в условиях чрезвычайных обстоятельств. Рассматриваемое планирование могут осуществлять оперативные штабы, функционирующие в сфере противодействия терроризму, территориальные органы и подразделения Росгвардии, территориальные органы МВД России, территориальные органы МЧС России,
учреждения и органам уголовно-исполнительной системы Российской Федерации;
2) по уровню территориального органа федерального органа исполнительной власти: федеральный, окружной, межрегиональный, региональный, районный;
3) по содержанию деятельности:
- планирование действий территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах;
- планирование контртеррористических операций и иных мероприятий в сфере противодействия терроризму;
- планирование действий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).
Представляется логичным, что планирование при чрезвычайных обстоятельствах криминального (социального) характера, планирование при предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера, а также планирование комплексов мероприятий в сфере противодействия терроризму должно реализовывать-ся посредством разработки разных планов. Необходимость этого обусловливается различными задачами и функциями, формами и способами действий, особенностями функционирования органов управления и группировок сил и средств, отличиями их состава и тактики их действий.
По нашему мнению, в современных условиях основной объем работы по планированию действий и применению сил и средств при чрезвычайных обстоятельствах должен быть возложен на территориальные органы МВД России регионального уровня.
Учитывая множество особенностей, присущих планированию деятельности территориальных органов МВД России при различных видах чрезвычайных обстоятельств (при чрезвычайных обстоятельствах криминального и социального характера, при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при угрозе или совершении террористического акта и иных преступлений террористической направленности), которые, прежде всего, выражаются в разнородности выполняемых задач, за-действуемых группировок сил и средств федеральных органов исполнительной власти, было бы целесообразным разработать и утвердить в установленном порядке методические рекомендации по подготовке плана действий территориального органа МВД России при различных видах чрезвычайных обстоятельств.
Методика разработки планов действий при чрезвычайных обстоятельствах должна быть по возможности если и не унифицирована, то строиться на одних и тех же принципах с соблюдением требований федеральных законов и межведомственных нормативных правовых актов, закрепляющих правила планирования действий сил и средств территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления при различных видах чрезвычайных обстоятельств [7].
Учитывая современные технологические достижения, а также возможности создаваемой в стране системы распределенных ситуационных центров, позволяющих обеспечить информационно-аналитическую поддержку государственного управления, можно предложить следующий вариант повышения эффективности принятия управленческих решений, в том числе и
при планировании деятельности в условиях осложнений обстановки, вызванных чрезвычайными обстоятельствами различного характера. В основу организации планирования при угрозе или возникновении чрезвычайных обстоятельств могут быть положены разработка, формирование банка данных, содержащих варианты управленческих решений, алгоритмы действий органов управления силами и средствами МВД России и его территориальных органов при чрезвычайных обстоятельствах [8].
Такой банк данных может храниться в информационно-аналитической системе Ситуационного центра МВД России, ситуационных центров территориальных органов МВД России и включать в себя: расчеты обязательных среднесуточных норм выделения личного состава подразделений территориальных органов МВД России на охрану общественного порядка по единой дислокации; расчеты сил и средств группировки сил и средств при различных видах чрезвычайных обстоятельств; порядок (основания) введения в действие плана действий при чрезвычайных обстоятельствах и сетевой график первоначальных действий (первоочередных мер) территориальных органов МВД России; порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; плановые таблицы взаимодействия; перечень мероприятий, осуществляемых по окончании проведения специальной операции.
Заключение.
Успех деятельности при чрезвычайных обстоятельствах будет определяться использованием научно обоснованных методик планирования действий; своевременным осуществлением запланированных скоординированных мероприятий, применением информационно-технических возможностей ситуационных центров МВД России, должным уровнем подготовки руководящего состава органов внутренних дел по организации действий подчиненных органов и подразделений и управлению ими в рассматриваемых условиях, а также надлежащим уровнем готовности к действиям привлекаемых сил и средств.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2014. № 31. Ст. 4398.
2. О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. № 23. Ст. 2277.
3. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. № 35. Ст. 3648.
4. О противодействии терроризму: федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЭ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. № 11. Ст. 1146.
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1, ч. II, ст. 212. Ст. 31.
6. Майдыков А. Ф., Майдыков А. А. Актуальные вопросы организации взаимодействия территориальных органов МВД России с подразделениями (органами) войск национальной гвардии Российской Федерации в
особых условия. // М.: Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1. С. 59-62.
7. Милованов А.В. К вопросу о принципах планирования действий территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах. // М.: Евразийский юридический журнал. 2017. № 3 (106). С. 316-319.
8. Ситуационные центры: теоретико-методологические и практические основы применения в организации управления органами внутренних дел Российской Федерации: учебно-методическое пособие / М.: Академия управления МВД России, 2019. - 376 с.
9. Уваров М.А. Определение административных правонарушений в сфере охраны собственности в контексте реформирования административно-деликтного законодательства // Вестник воронежского института МВД России. 2016. № 2. С. 109.
Рецензия
на статью «О некоторых правовых и организационных аспектах планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах»
Представленная на рецензирование статья «О некоторых правовых и организационных аспектах планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах», подготовленная А.В. Миловановым и А.В. Снеговым посвящена актуальным вопросам совершенствования правового и организационного обеспечения планирования деятельности территориальных органов МВД России (далее - ТОМВД) при чрезвычайных обстоятельствах.
Актуальность темы не вызывает сомнений. Вопросы планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах имеют тесную связь с вопросами защиты прав и законных интересов граждан, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, что в современных условиях имеет первостепенное значение.
Авторами проведен тщательный сравнительно-правовой анализ обозначенной во введении статьи проблемы с учетом норм действующего российского законодательства. На основе проведенного анализа и результатов социологического исследования авторами справедливо отмечены особенности, присущие планированию деятельности ТОМВД при различных видах чрезвычайных обстоятельств, определены проблемные вопросы правовой регламентации и право применения нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел при существенном обострении оперативной обстановки на территории обслуживания в связи с их возникновением. Предложенная авторами классификация видов планирования деятельности органов государственной власти при чрезвычайных обстоятельствах также заслуживает внимания, в связи с тем, что организация управления, тактика действий, особенности функционирования субъектов управления и т.д. безусловно должны учитываться при выполнении поставленных задач.
Одним из наиболее значимых результатов исследования являются предлагаемые авторами предложения по совершенствованию как правового, так и организационного обеспечения планирования действий ТОМВД при чрезвычайных обстоятельствах, которые с высокой долей вероятности могут оказать влияние на повышение уровня готовности к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Между тем, по нашему мнению, авторами недостаточно широко рассмотрены предложения по совершенствованию организационного обеспечения планирования деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах.
В целом статья выполнена на достаточно высоком уровне, соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода работам, может быть рекомендована для опубликования в открытой печати и не содержит закрытой информации.
Рассматриваемые в статье вопросы сформулированы корректно, научно обоснованы и раскрыты в достаточном объеме в соответствии со сформулированными
целями исследования.
Считаю, что рецензируемая статья подготовлена в соответствии с требованиями, предъявляемыми к статьям, публикуемым в научных журналах включенных Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации в Перечень рецензируемых научных изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук и может быть рекомендована к опубликованию в журнале.
кандидат юридических наук М.А. Уваров
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста- 82,92%
