О некоторых аспектах современного правового статуса депутата представительного органа муниципального образования Текст научной статьи по специальности «Право»

2.19. О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Емешов В. И., соискатель

Марийский государственный университет, Йошкар-Ола

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Среди органов местного самоуправления ведущее место занимает представительный орган муниципального образования, поскольку его члены (депутаты) вправе представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Потребность в ведении представительства, как справедливо отмечает Е. С. Шу-грина, возникла в связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями1. Депутат в переводе с латинского (Сери-1аШБ) означает посланный, избранный, т.е. полномочный представитель населения в представительных органах государства или местного самоуправления.

В связи с этим одним из дискуссионных является вопрос о сроке полномочий представительного органа муниципального образования и, соответственно, -депутата данного органа.

В настоящее время согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» срок полномочий депутатов составляет не менее 2 и не более 5 лет2. Так, Уставом муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл, срок полномочий Собрания депутатов установлен 5 лет, соответственно и депутатов - 5 лет3. Тем не менее, вопрос о том, какой срок оптимален для муниципальных представительных органов, не имеет однозначного решения. Например, срок полномочий местных советов может составлять 1 год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио), два (Боливия, Мексика), три (Швеция, Эстония), четыре (Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония), пять (Кипр, Турция) или же шесть (Бельгия, Люксембург, Франция) лет4.

По нашему мнению, небольшой срок полномочий обычно позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль над деятельностью своих избранников с помощью права голоса. В то же время за короткий срок местные депутаты зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом познакомиться с

1 Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М.: ТК Велби, 2004. С. 206.

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 Устав муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл. Принят решением Собрания депутатов Горномарийского района 23 июня 2005 г. (с изм. и доп. от 04.10.200б г., 12.09.07г.) // Край Горномарийский. 2005. 9 дек.

4 Научные и практические проблемы юриспруденции. Пред-

ставительные органы местного самоуправления - важнейший

институт правового демократического государства: тез. докл.

Болтушкин В. Е. Научно-техн. конференция МГТУ. 2000.

особенностями муниципальной работы, ее процедурами. Поэтому, полагаем, что наиболее оптимальным является срок полномочий представительных органов всех видов муниципальных образований 5 лет, соответственно и депутатов - 5 лет.

Роль и место депутата представительного органа муниципального образования находит правовое опосредование в правовом статусе депутата. В этой связи представляется исключительно важным, чтобы данная проблема была решена не только на законодательном уровне, но еще и подкреплялась бы достаточно глубокими теоретическими разработками в этой области. Практическое значение законодательного определения понятия «правовой статус депутата представительного органа власти» состоит в том, что данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах муниципальной публичной власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы населения.

По нашему мнению, следует согласиться с В. Б. Евдокимовым, полагающим, что важнейшей чертой правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления является его стабильность и неизменность, что позволяет ему играть большую роль в противодействии развитию негативных тенденций в обществе и государстве. Это особенно актуально для современной России, где происходит болезненный процесс реформирования местной (муниципальной) власти5.

Следует признать, что ситуацию осложняет отсутствие федерального закона о статусе депутата представительного органа муниципального образования, в котором было бы дано четкое определение данного юридического понятия, детально регламентированы в нормах права его основные элементы.

Юридическое понятие (категория) «правовой статус депутата местного представительного органа власти» является относительно новым для отечественного государствоведения. Только начиная с 70-х гг. XX века, указанные проблемы получили достаточно широкую научную разработку в работах специалистов по теории государства и права, советскому государственному праву, советскому строительству и других юридических дисциплин6.

Впервые в России понятие «статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» нашло отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7. Под статусом депутата следует понимать фактическое положение депутата, определяемое правовыми и иными социальными нормами , обеспечиваемое соответствующими гарантиями.

5 Евдокимов В. Б. Понятие правового статуса депутата внутригородского муниципального собрания в Москве // Проблемы местного самоуправления. 2006. № 1(17). С. 5.

6 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 24-29.; Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. - М.: Политиздат, 1991. С. 115.; Безуглов А. А. Советский депутат. - М.: Юрид. лит-ра. 1971. С. 96.

7 СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

Емешов В. И. ПРАВОВОЙ СТАТУС ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

О. М. Матвеева называет четыре элемента в структуре конституционно-правового статуса депутата, которые, на наш взгляд, можно применить к правовому статусу депутата представительного органа местного самоуправления: возникновение и срок действия депутатского мандата; его политико-правовую природу; функции и полномочия; гарантии депутатской деятельности8.

Условия возникновения депутатских полномочий предполагают наличие у депутата: гражданства Российской Федерации, олицетворяющего юридическую принадлежность человека к Российскому государству, (иностранные граждане - на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом), правоспособности, т.е. способности быть носителем прав и обязанностей, достижение определенного возраста, избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании9. Принципиальное значение для реализации прав депутата имеют основные права человека и гражданина. Следовательно, конституционное право гражданина избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме является основой прав депутата избирать и быть избранным в представительные органы муниципального образования, постоянные и временные комитеты.

Таким образом, права депутата представительного органа местного самоуправления также производны от основных конституционных прав гражданина в области политической жизни гражданского общества, как и права депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации.

Права и обязанности депутата можно разделить на индивидуальные и коллективные. Критерием разграничения прав и обязанностей депутата на индивидуальные и коллективные является форма их осуществления.

Индивидуальные права депутата могут быть реализованы им самостоятельно, без участия других субъектов, коллективные - осуществляются только совместно с другими индивидуумами. К категории индивидуальных можно отнести такие права и обязанности депутата, как: право на запрос, право быть избранным, обязанность участвовать в сессиях представительного органа муниципального образования, отчитываться перед избирателями, выполнять наказы избирателей, соблюдать регламент, регистрироваться на каждом заседании, выступать на заседаниях и сессиях представительного органа только с разрешения председательствующего, рассматривать обращения граждан и т.д.

Коллективными правами и обязанностями депутата являются: голосование при принятии решений представительного органа местного самоуправления, участие в работе комитетов и комиссий, депутатских и публичных слушаниях, депутатских проверках. Ряд прав депутата могут быть одновременно и индивидуальными, и коллективными. Например, право депутатского запроса, право законодательной инициативы.

8 Матвеева О. М. Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы: автореф. дисс. ... к.ю.н. Екатеринбург., 2001. С. 7.

9 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (с изм. и доп.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

Роль и место депутата зависят от того, какой мандат он получит - свободный или императивный10. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяются три его элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

В целом вводить императивный мандат представляется нецелесообразным, так как он обладает рядом недостатков:

- императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;

- выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения (например, о наличии денежных и материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению;

- такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства;

- воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей: в таком случае, чьи интересы депутат должен представлять?

Свободный мандат тоже далек от совершенства. В частности, он повышает требования к избирателям, которые за непродолжительный период избирательной кампании должны выявить самого достойного кандидата в представители своих интересов. На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают свободный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и закона, не связаны. Думается, что на местном уровне целесообразно введение некоторых элементов императивного мандата. Складывающаяся муниципальная практика идет именно по этому пути. В субъектах Российской Федерации вводится институт отзыва выборных должностных лиц, наказы избирателей.

Полагаем, что отзыв депутата как одна из форм его ответственности перед избирателями должен присутствовать. Вместе с тем, «необходимо закреплять гарантии депутату от произвола. Результатом установления неправомерной деятельности депутата в юрисдикционном порядке должны являться иные последствия - прекращение действия его мандата решением суда, представительного органа местного самоуправления»11.

Необходимо подчеркнуть, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа, а если численность составляет менее 10 человек - 1 депутат (Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.). Представляется, что данное положение не бесспорно. Вряд ли это будет стимулировать приход в представительные органы

10 Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 208.

11 Семенов М. И. Представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: Конституционно-правовой анализ: автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2002. С. 21.

профессионально подготовленных людей. На общественных началах сложно добиться хороших результатов в управлении местным хозяйством. Дееспособная муниципальная власть требует и соответствующих затрат. По нашему мнению, было бы оптимальным и эффективным в деятельности депутатов, если число депутатов представительного органа муниципального образования, исполняющих свои полномочия на постоянной основе, составляло бы не менее 20% от установленного их количества.

Такие затраты со временем окупятся вдвойне, и представительные органы муниципальных образований наконец-то превратятся из статистов в органы, осуществляющие не только представительские, но и контрольные функции, став органами подлинной демократии.

На наш взгляд, ядром правового положения депутата, бесспорно, являются полномочия депутата, состоящие из его прав и обязанностей. Принципиальное значение, как подчеркивает Л. А. Нудненко, для реализации прав депутата имеют основные права человека и гражданина в соответствие Конституцией РФ (ч. 2 ст. 32, ч. 1 ст. 30, ст. 31, ч. 4 ст. 29, ст. 33, ч. 1. ст. 37, ч. 2 ст. 45)12.

В Конституции РФ13 содержится ряд специальных норм, конкретизирующих общеправовое значение «прав человека и гражданина для других компонентов правового государства. Существенное положение об этом содержится в ст. 18, согласно которой права .человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления... данная статья в позитивной форме содержит требование правового закона, правового

характера (соответствуя праву) деятельности всех ветвей .органов местного самоуправления.»14

Таким образом, полагаем, что правовая природа депутата представительного органа местного самоуправления является одним из главных элементов правового статуса (правового положения) депутата представительного органа местной (муниципальной) власти. Суть представительской природы депутата такого уровня заключается в том, что само по себе представительство и является важнейшей задачей для депутата; каждый депутат попадает в выборный орган только путем избрания; система представительства населения существует и развивается на началах прямой и обратной связи. Обеспечение живой, непосредственной связи с избирателями является главной задачей депутатов, составляющих в совокупности представительное учреждение.

Отсюда следует заключить, что правовой статус должен быть закреплен федеральным законом. В противном случае, речь может идти лишь об общественном статусе. Права и обязанности, составляющие юридический (правовой) статус, регламентируются исключительно законом, поскольку именно закон предоставляет депутату не только права и обязанности, но и устанавливает ответственность за их невыполнение либо ненадлежащее выполнение, сроки их осуществления.

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

12 Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в РФ. Юридический центр Пресс, 2004. С. 52.

13 Российская газета. 1993. 25 дек.

14 Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства. - М.: Норма, 2006. С. 686.