CC BY
28
РАЗДЕЛ З. СИСТЕМА ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
С.Э.Цвирко
О НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ РОССИИ
Аннотация
В статье рассмотрены основные проблемы системы управления внешним долгом России. Сделан вывод о необходимости расширения целей в сфере управления внешним долгом. Определены критерии лучшей практики и сделаны предложения по совершенствованию управления долгом России.
Annotation
The article discusses the main problems of the system of the Russia’s external debt management. Conclusion was made about the necessity of the extension of the objectives in external debt management sphere. Criterion of best practices were defined and suggestions for improvement of Russia’s debt management were done.
Ключевые слова
Система управления внешним долгом, мировой финансовый кризис, бюджетный дефицит, Центральный банк, частная внешняя задолженность.
Keywords
System of external debt management, world financial crisis, budget deficit, Central Bank, private external debt.
Под системой управления государственным внешним долгом следует понимать взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование внешнего долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны. Традиционно основными целями управления внешним долгом являются:
• поддержание объема внешнего долга на экономически безопасном уровне;
• обеспечение своевременного исполнения внешних долговых обязательств в полном объеме;
• минимизация стоимости обслуживания долга.
Мировой финансовый кризис выявил потребность в расширении списка целей, которые необходимо уста-
навливать и достигать при управлении внешним долгом.
Несмотря на некоторые улучшения в сфере внешнего долга с середины 2000-х гг., в целом система управления внешним долгом России работает неэффективно.
Одной из основных проблем современной системы управления государственным долгом в Российской Федерации является несовершенство законодательной базы. В законодательстве подробно не разъяснено само понятие “управление долгом”, а также такие вопросы, как: цели государственных заимствований, система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Существует
настоятельная необходимость в создании единого правового документа, который регулировал бы всю сферу управления долгом. До сих пор не создана единая и подробная база данных государственных долговых обяза-
тельств.
К процессу управления государственным долгом имеет отношение целый ряд структур: Правительство Российской Федерации, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Центральный банк, Внешэкономбанк (Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности"). В связи с этим возникает проблема несогласованности действий, что влияет на качество управления долгом.
Противоречивая ситуация возникла в плане структуры внешнего долга Российской Федерации. Правительственный долг был бы значительно выше при включении задолженности, накопленной компаниями и банками с государственным участием (такими, как: Газпром, Роснефть, Роснефтегаз, Транснефть, ВТБ). Есть необходимость в изменении методологии составления статистики по внешнему долгу.
Следует отметить подверженность риску резкого ухудшения ситуации в сфере внешнего долга. Серьезной проблемой является быстрое накопление частной внешней задолженности - в условиях кризиса стали очевидными угрозы экономической безопасности России. В разгар мирового финансового кризиса, по данным Центрального банка на 1 октября 2008 г., внешняя задолженность российских компаний составляла 275,7 млрд дол., банков - 196,4 млрд дол. [2].
Объективными причинами роста внешней задолженности российских компании и банков являются: более выгодные условия заимствования на внешнем рынке по сравнению с внутренним рынком; неготовность россий-
ской банковской системы к удовлетворению спроса со стороны заемщиков, неразвитость фондового рынка; повышение суверенного рейтинга и рейтинга частных заемщиков и реструктуризация задолженности для получения более выгодных условий заимствований; экспансия российских компаний на зарубежные рынки, часто осуществляющаяся на заемные ресурсы.
Негативным аспектом, связанным с внешней частной задолженностью, стало следующее: российские заемщики, как правило, не хеджировали риски, связанные со снижением стоимости своих активов, а также связанные с невозможностью рефинансирования своих долгов. Значительная часть долгов была обеспечена акциями в качестве обеспечения. В условиях снижения котировок ценных бумаг и в целом стоимости активов это приводило к требованиям увеличить залог (margin call).
Сложившаяся ситуация осложнила деятельность финансовых властей, в частности, Центрального банка. По мнению некоторых экспертов, наличие значительной внешней задолженности было одной из причин именно поэтапной девальвации рубля.
В целях недопущения потери контроля над стратегическими активами и во избежание репутационных рисков Государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" было дано право предоставлять организациям кредиты в иностранной валюте для погашения или обслуживания кредитов, полученных этими организациями до 25 сентября 2008 г. Для возможности предоставления указанных кредитов Банк России разместил во Внешэкономбанке депозиты. Источником реструктуризации стали средства Фонда национального благосостояния.
Проблемы и сложности в области внешнего долга в ближайшее время связаны, во-первых, с намерением покрыть
дефицит бюджета за счет наращивания долгов. Согласно Федеральному закону № 308 «О федеральном бюджете на
2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», в 2010 г. объем внешних заимствований Российской Федерации максимально мог составить 17,8 млрд дол. (фактически в апреле 2010 г. были выпущены еврооблигации Российской Федерации на сумму 5,5 млрд дол.), в
2011 и 2012 гг. - по 20 млрд дол. [5].
В настоящее время бюджеты многих государств не сбалансированы, потребности суверенных заемщиков в финансовых ресурсах растут, следовательно, стоимость заемных средств увеличится. Необходимо тщательно прорабатывать условия и момент выхода на еврооблигационный рынок.
Кроме того, в 2011-2012 гг. планируется увеличение размещений государственных ценных бумаг на внутреннем рынке [4]. Возможен эффект вытеснения частных заемщиков с внутреннего рынка. Компаниям и банкам, вероятно, станет труднее и дороже привлекать финансирование на рынке облигаций. Также необходимо учитывать, что проблемы с дефицитом бюджета испытывают и регионы, которые также будут вынуждены занимать финансовые ресурсы.
Во-вторых, сохраняются риски, связанные с возможностями выполнения своих долговых обязательств частными компаниями и банками.
Требует анализа намерение Центрального банка дестимулировать внешние займы банков и компаний. Банк России инициировал внесение поправок в Налоговый кодекс, чтобы повысить стоимость зарубежных финансовых ресурсов [1]. Согласно предложениям представителей Центрального банка, освобождаемая от налогообложения ставка привлечения внешних займов с 1 января 2011 г. уменьшена, что является экономическим обремене-
нием привлечения иностранного капитала.
Дестимулируя внешние заимствования, Центральный банк решает следующие задачи:
1 избежание резкого роста задолженности в корпоративном секторе;
2 ограничение притока валюты, который приводит к укреплению рубля;
3 избавление государства как заемщика от конкуренции на внешнем долговом рынке со стороны частных компаний и банков.
Однако налоговое законодательство - не основной критерий при выборе варианта источника финансовых ресурсов. Пока внешние займы остаются более привлекательными, чем российские. Именно внешние рынки капитала позволяют привлечь средства на гораздо более длительный срок и по более низкой стоимости. Представляется, что в первую очередь необходимо стимулировать внутренние сбережения и инвестиции через стабильность и привлекательность российских финансовых инструментов.
Как показала практика, чрезмерная зависимость от внешнего финансирования повышает чувствительность российской экономики к внешним шокам, препятствует развитию внутренних рынков капитала и провоцирует инфляционное давление.
Необходим комплекс мер по мониторингу структуры и объема корпоративной задолженности в рамках ее соответствия денежно-кредитной политике, проводимой государством. В целях улучшения управления государственным внешним долгом целесообразно осуществлять его координацию с частным внешним долгом. Также необходимо обратить большее внимание на внешние займы государственных и ква-зигосударственных компаний.
Таким образом, в системе управления внешним долгом России есть ряд
нерешенных вопросов как методологического, так и практического характера.
Цели в области управления внешним долгом, указанные выше, необходимо дополнить следующими:
• обеспечением стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации, мониторингом состояния с частной внешней задолженностью;
• гибким реагированием на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использованием наиболее благоприятных источников и форм заимствований;
• усилением привлекательности российских государственных и частных заемщиков, предотвращением резких колебаний цены обязательств на мировом финансовом рынке;
• прогнозированием и избежанием рисков, связанных со структурой долга;
• координированием государственной политики и политики внешних заимствований корпораций во избежание ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных обязательств;
• созданием комплексной, эффективной системы управления государственным долгом;
• совершенствованием учета и мониторинга государственного долга, внедрением прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режиме реального времени.
Целесообразно активно изучать и использовать лучшие практики (best practices) в сфере управления внешним долгом. К ним относятся следующие:
• Программа управления долгом и финансового анализа ЮНКТАД.
• Наставления по управлению государственным долгом, подготовленные МВФ совместно с Всемирным банком.
• Рекомендации Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
Что касается МВФ и Всемирного банка, то после основных Наставлений, опубликованных в 2001 г., в 2007 г. был выпущен документ «Улучшение практики управления долгом: уроки, извлеченные из опыта стран, и дальнейшие вопросы, требующие ответа» («Strengthening Debt Management Practices: Lessons from Country Experiences and Issues Going Forward»).
Общие критерии лучшей практики по управлению долгом следующие:
1 объектом системы управления долгом является вся совокупность прямых и условных обязательств, включая задолженность государственных и муниципальных унитарных предприятий; хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых принадлежат региональным (местным) органам власти, и кредиторская задолженность общественного сектора экономики;
2 управление долгом осуществляется на основе формализованных процедур;
3 политика управления долгом является частью бюджетной политики, а ее цели и задачи соответствуют стратегии социально- экономического развития страны;
4 управление долгом и привлечение заимствований осуществляется в соответствии с утвержденными и опубликованными количественными ограничениями;
5 планирование долговых обязательств осуществляется на основе комплексной оценки финансовых рисков бюджета с оценкой нескольких альтернативных вариантов развития;
6 информация об объеме и структуре долга, о нормативно- правовой базе управления долгом, о планах по привлечению заимствований, о других существенных параметрах публику-
ется в средствах массовой информации, в том числе в Интернете;
7 краткосрочные заемные средства привлекаются исключительно в целях поддержания ликвидности бюджета (для покрытия кассовых разрывов);
8 долг носит рыночный характер;
9 средне- и долгосрочные заемные средства, гарантии и поручительства привлекаются исключительно в целях финансирования инвестиционных расходов;
10 структура долга диверсифицируется по срокам заимствований, видам долговых инструментов и кредиторам;
11 заимствования осуществляются (рефинансируются) таким образом, чтобы обеспечить минимальные стоимость обслуживания и риск долга.
Необходимо ознакомиться с рекомендациями из Наставлений в области рисков и следовать им. Важнейшее направление совершенствования управления долгом - это развитие системы анализа и оценки рисков, связанных с долгами. Речь идет о валютном, рыночном, риске пролонгации, кредитном, операционном риске.
Что касается Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), в целях совершенствования работы необходимо внедрять в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом мировую практику контроля за эффективностью.
Предлагается использовать различные индикаторы состояния внешнего долга, в первую очередь динамические. Также необходимо уделять внимание оценке административной стоимости. Для этого рассчитывается показатель, равный отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга.
Уже несколько лет в Российской Федерации обсуждается вопрос о создании нового субъекта управления - дол-
гового агентства по управлению государственным долгом. Важно, чтобы новая организация стала не простым дополнением к уже существующим субъектам, а оптимизировала процесс
управления государственным долгом России.
Целесообразно совместно управлять внутренним и внешним долгом. В мировой практике сторонники создания единой системы управления всеми государственными заимствованиями приводят следующие аргументы [3].
Во-первых, в последние годы усложнилась работа на финансовых рынках (более многочисленными и комплексными стали инструменты заимствований, возросли требования к управлению рисками, более сложными становятся технические системы управления государственным долгом). Единая система управления государственным долгом позволит более эффективно использовать знания и опыт, а также технические средства.
Во-вторых, подверженность государства рискам определяется структурой всего государственного долга. Единая система облегчит активное управление профилем риска. Для этого необходимо разработать систему показателей, методику анализа и оценки различных рисков по операциям с государственными долговыми обязательствами.
Объединение управления как внешним, так и внутренним долгом дает существенную экономию затрат на заимствования при активной стратегии менеджмента. В таком случае можно быстро замещать дорогостоящий долг более дешевым. У соответствующего агентства должна быть возможность быстро трансформировать внешний долг во внутренний и наоборот.
Необходимо также рассмотреть вопрос о целесообразности объединения управления как внешними пассивами, так и активами. Во-первых, сами по се-
бе способы урегулирования долга, в частности, конверсия, подразумевают использование активов. Это, например, относится к конверсии - долг/ инвестиции, долг/долг. Во-вторых, это позволит создавать информационную базу, накапливать богатый опыт практической деятельности и формировать специалистов.
Чтобы повысить уверенность участников рынка в способности правительства контролировать риски, необходимо разработать компьютеризованную систему управления долгом, позволяющую моделировать динамику задолженности и определять наименее рискованные варианты заимствований. При решении задач в области внешнего долга сталкиваются с такими серьезными трудностями, как: преобладание эмпирического подхода к проблеме задолженности, недостаточная научная обоснованность методов оценки последствий принимаемых решений, слабое использование математических методов в практической деятельности, серьезный разрыв в представлениях о финансовом процессе у экономистов и разработчиков информационных систем. Безусловно, решение проблемы урегулирования задолженности невозможно без моделирования и поиска оптимальных стратегий. Именно математическое моделирование управления внешним долгом предоставляет возможность на научной основе анализировать финансовые потоки, делать прогнозы и выбирать рациональные решения.
Для целей минимизации затрат на управление государственным долгом целесообразно законодательно закреплять процентное соотношение между номинальной суммой размещаемых долговых обязательств и расходов на их размещение, что станет преградой для значительных денежных вознаграждений финансовым консультантам, андеррайтерам, платежным агентам.
Таким образом, внешний долг должен быть управляемым и контролируемым. Действующая система управления внешним долгом России, хотя в целом выполняет возложенные на нее задачи, не лишена недостатков как в экономическом, так и в правовом аспекте и требует существенного улучшения.
Библиографический список
1. Банк России намеревается дестиму-
лировать привлечение внешних займов компаний //
http://www.finmarket.ru/z7nws/news.asp7i d=1313372.
2. Внешний долг Российской Федерации в национальной и иностранной валюте // http://www.cbr.ru/statistics/print.aspx7file =credit_statistics/debt_currency.htm.
3. Зазян Р.В. Пути повышения качества управления государственным долгом Республики Армении // Проблемы современной экономики, 2005, №3 (15). http://www.m-
economy.ru/art.php37artid=20934.
4. Приложение 19 к ФЗ № 308 «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» // www.minfin.ru.
5. Приложение 21-2 к ФЗ № 308 «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» // www.minfin.ru.
Bibliographic list
1. Bank of Russia intends to destimulate
attraction of corporates’ external borrowings //
http://www.finmarket.ru/z/nws/news.asp?i d=1313372.
2. External debt of the Russian Federation in national and foreign currency // http://www.cbr.ru/statistics/print.aspx7file =credit_statistics/debt_currency.htm.
3. Zazyan R.V. Ways to increase the quality of Armenia’s state debt management // Problems of modern economy, 2005, №3 (15).http://www.meconomy.ru/art.php3?art id=20934.
4. Appendix 19 to Federal Law № 308 «About federal budget in year 2010 and target period of 2011 and 2012 years» // www.minfin.ru.
5. Appendix 21-2 to Federal Law № 308 «About federal budget in year 2010 and target period of 2011 and 2012 years» // www.minfin.ru.
