CC BY
815УДК: 349.3
Кручек И. В.
преподаватель
Крымский филиал ФГБОУ высшего образования «Российский государственный университет правосудия»,
г. Симферополь
О МЕСТЕ КОМПЕНСАЦИЙ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ
В настоящей статье на основе обобщения итогов современных научных исследований о правовой природе компенсаций в праве социального обеспечения отстаивается позиция о социально обеспечительных компенсациях как самостоятельном виде социального обеспечения, вносятся предложения о путях совершенствования понятийного аппарата права социального обеспечения. Рассматриваюся проблемы, которые вызывают сложности в формировании единого научного подхода к определению компенсаций как самостоятельного вида социального обеспечения, что может оказать негативное влияние на законодательство субъектов РФ, дезориентировать и вызвать затруднения в правоприменительной практике.
Ключевые слова: компенсации, социальный риск, виды социального обеспечения, нуждающиеся категории граждан.
На современном этапе развития права социального обеспечения в Российской Федерации практически все основные виды социального обеспечения граждан в связи с наступлением старости, рождением и воспитанием детей, в случае болезни, инвалидности сформировались и продолжают развиваться с учетом изменившейся социально-экономической ситуации, новых социальных приоритетов, перспектив социального развития на ближайшие годы, не отступая от позитивных начал, заложенных прежним законодательством о социальном обеспечении.
По мере развития рыночной экономики, помимо традиционных социальных рисков, которые в современных условиях сохраняются и даже увеличиваются, человек все в большей степени подвергается влиянию социальных рисков, присущих рыночной среде: риск потери заработка вследствие безработицы, потери сбережений, предпринимательский риск, риск утратить право на жилую площадь и стать бездомным вследствие неудачных операций на рынке жилья.
Возникают как относительно, так и принципиально новые опасности, создающие во многих случаях угрозу для населения не одного, а нескольких государств: локальные и региональные вооруженные конфликты вследствие усиления межэтнических и межконфессиональных противоречий, международный терроризм, чрезвычайные ситуации социального, природного и техногенного характера. Такие риски, как и их возможные последствия, гораздо сложнее прогнозировать, число пострадавших может быть очень велико, преодоление последствий может незамедлительно потребовать такого объема материально-финансовых ресурсов, которым конкретное государство в определенный момент времени не располагает, тогда борьба с социальным риском неизбежно приобретает наднациональный характер.
Компенсации, как мера социальной защиты, предоставляемая гражданам в случае наступления социальных рисков транснационального масштаба, которые в научной литературе получили название экстраординарных социальных рисков [19, с. 191], приобретают нетипичную наднациональную форму социального обеспечения, которая дополняет современный потенциал международного сотрудничества.
Во всех перечисленных случаях человек не просто нуждается в поддержке, предоставляемой ему системой социального обеспечения. Меры социальной защиты необходимы ему безотлагательно. Речь идет о необходимости срочного принятия мер социальной защиты определенных категорий граждан.
Особенностью компенсаций, которая позволяет сохранять характер срочной, безотлагательной меры социальной поддержки, предоставляемой гражданам в случае наступления социального риска, который, как и его последствия, сложно прогнозировать, является то, что перечень компенсационных выплат достаточно динамичен, он, в зависимости от ситуации, изменяется, дополняется в связи с возникновением обстоятельств, требующих оказания со стороны государства социальной помощи, адресованной отдельным категориям нуждающихся, неработающих граждан. Эта особенность, по нашему мнению, ставит компенсации в ряд мер социальной защиты, в которых наиболее полно реализуется принцип адресности социальной защиты.
Сегодня круг компенсаций достаточно широк в диапазоне — от возмещения дополнительных материальных расходов граждан, находящихся в так называемых группах риска, до обеспечения социальной поддержки тех слоев населения, которые оказались в зоне социального обеспечения ниже уровня прожиточного минимума.
Между тем, в юридической научной литературе существование в российском законодательстве о социальном обеспечении компенсаций, по-прежнему, связывается с необходимостью преодоления ряда негативных последствий перехода к рыночным отношениям: с резким снижением уровня жизни неработающих граждан, принятием государством дополнительных мер, направленных на их социальную защиту, что предопределило отношение к компенсационным выплатам, как временной мере социальной защиты, которая востребована в связи с наступлением скоротечных, непродолжительных социальных рисков.
Правовая природа социально обеспечительных компенсаций практически не исследована в теории права социального обеспечения, несмотря на то, что анализ нормативных правовых актов советского и современного периода дает достаточно оснований для признания этого явления в качестве самостоятельного вида социального обеспечения.
В науке права социального обеспечения отсутствует доктринальная позиция в отношении компенсационных выплат, отсутствует развернутая классификация компенсационных выплат, не выработаны критерии их классификации.
Единообразного понятия компенсаций как социально обеспечительного предоставления в российской юридической литературе не имеется.
Современное федеральное и региональное законодательство о социальном обеспечении, подтверждая востребованность этих социальных выплат для возмещения гражданам последствий социальных рисков, в то же время, не содержит определения компенсаций, правовые нормы о социально обеспечительных компенсациях разрознены по нормативно-правовым актам различного уровня.
В праве социального обеспечения понятие компенсации используется законодателем как в специально выделенном направлении — остро, срочном необходимом предоставлении дополнительных выплат определенным нуждающимся категориям населения, так и в других правовых институтах: пенсионного обеспечения, социального обслуживания, предоставления льгот.
Реформа российского законодательства в системе предоставления льгот породила новые виды выплат, именуемые компенсационными: ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), ежемесячные компенсационные выплаты. Существенным является то, что, как правило, ежемесячные денежные выплаты рассматриваются вместе со льготами, именуемыми «набор социальных услуг» (НСУ). И. Р. Маматказин считает это в какой-то степени оправданным, поскольку между ЕДВ и НСУ имеется взаимосвязь, которая проявляется в виде законодательно закрепленной возможности замены набора социальных
услуг ежемесячными денежными выплатами. Кроме этого, правовое регулирование льгот и правовое регулирование компенсации и во многом схожи [14, с. 213].
Поэтому представляется, что словообразование «компенсационные выплаты» в области права социального обеспечения необходимо понимать в широком и в узком смысле.
В широком смысле компенсационные выплаты находят свое выражение во многих институтах права социального обеспечения как меры социальной помощи различным категориям граждан или как формы, получившие наименование компенсационных выплат в сфере пенсионного, жилищного, коммунально-бытового, транспортного и иного социального удовлетворения нужд отдельных групп населения. Из широкого спектра вышеназванных мер выделяется узкий, специальный диапазон новых в российском праве социального обеспечения целевых выплат. Они могут быть самостоятельными выплатами, а могут быть в качестве дополнительных выплат к пособиям.
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным сформулировать следующее понятие компенсаций в праве социального обеспечения.
Компенсации в праве социального обеспечения представляют собой денежные выплаты, назначаемые гражданам, нуждающимся по независимым от них обстоятельствам в дополнительной материальной помощи, в случаях, предусмотренных законодательством.
Представляется возможным утверждать, что в системе права социального обеспечения компенсации являются видом социальной помощи специального направления — остро и срочно необходимого предоставления дополнительных выплат определенным нуждающимся категориям граждан.
Поэтому компенсации чаще всего определяются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Компенсационные выплаты могут определяться законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, правовую основу компенсаций в системе социального обеспечения составляют федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, отдельные правовые акты уполномоченных органов исполнительной власти, законы и нормативные акты субъектов Российской Федерации
Компенсации в юридической науке либо рассматриваются как новый самостоятельный вид социального обеспечения, либо отождествляются с пособиями.
B. С. Андреев в 80-х годах прошлого века аргументировано обосновал идею о том, что все денежные выплаты нуждающимся гражданам, не являющиеся пенсиями, следует относить к пособиям [8, с. 8.]. В тот период времени законодательство о социальном обеспечении не предусматривало других денежных выплат кроме пенсий и пособий. Компенсации впервые появляются в социально-обеспечительном законодательстве в 90-х гг. ХХ в.
C. Б. Цветков полагает, что компенсационные выплаты близки по своим целям и правовой природе к пособиям. Их отличие он видит в следующем:
1) пособия назначаются на основании федеральных законов, а компенсационные выплаты — на основании подзаконных актов;
2) размер пособий значительно выше размеров компенсационных выплат [18, с. 159].
С приведенными автором аргументами сложно согласиться, ведь некоторые
компенсации устанавливаются законом. Например, закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» предусматривает несколько видов компенсационных выплат.
Размеры пособий не всегда превышают суммы компенсаций. Подобное сравнение представляется не совсем корректным, поскольку законодательство закрепляет различные основания для их предоставления.
Да, сегодня размеры компенсационных выплат незначительны, иногда в средствах массовой информации их называют даже унизительными. В большинстве случаев это 50-100 руб. Но компенсации по уходу за инвалидом 1 группы — уже 1200 руб., а родителям — по уходу за ребенком-инвалидом — 5,5 тыс. руб. Кроме того, этот период засчитывается в страховой стаж для назначения пенсии лицу, которое осуществляет уход. Ежемесячные компенсационные выплаты трудоспособным лицам по уходу за инвалидом I группы, за престарелым, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постоянном постороннем уходе либо достигшим возраста 80 лет; за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства I группы сегодня получают в органах Пенсионного фонда Российской Федерации 580 тысяч человек. Средняя продолжительность периода ухода, которая засчитывается в страховой стаж, составляет 7 лет. На финансирование этих компенсационных выплат в течение 2014-2015 годов финансировались денежные средства в объеме более 4 млрд. руб. ежегодно [15].
Опыт Республики Крым по состоянию на 21 февраля 2014 года доказывает, что размеры социальных выплат должны соотноситься с финансовыми возможностями государства. Иначе они превращаются в детонатор для социального взрыва, неизбежно нанесут урон репутации государства и снизят кредит доверия граждан к государству. Можно надеяться, что когда наше государство окрепнет, преодолеет финансовые кризисные явления, станет по-настоящему правовым и социальным, то данные организационно-правовые виды денежного содействия отдельным категориям граждан наполнятся реальным содержанием и смогут играть в определенных жизненных ситуациях такую же значимую роль, какую выполняют многие социальные пособия в настоящее время.
В. С. Аракчеев, Д. В. Агашев, Л. А. Гречук формулируют следующее определение социально-обеспечительных компенсаций — это предоставления имущественного (натурального) характера, направляемые в адрес нуждающихся граждан с целью оказания им помощи по восстановлению утраченного имущественного положения на основаниях, условиях, в размере и в порядке, установленных действующим законодательством [9, с. 46]. При этом компенсации, предоставляемые в денежной форме, эти ученые относят к группе восполняющих или компенсирующих пособий с точки зрения их классификации по целевому назначению. Таким образом, компенсации трудоспособным лицам по уходу за инвалидом I группы (за исключением инвалидов с детства I группы), а также за престарелым, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постоянном постороннем уходе либо достигшим возраста 80 лет, по уходу за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства I группы; компенсационные выплаты беженцам, вынужденным переселенцам, лицам, подвергшимся политическим репрессиям, компенсационные выплаты за утраченное или поврежденное жилье вследствие экстремальных жизненных ситуаций социального, природного или техногенного характера отнесены, соответственно, к группам восполняющих или компенсирующих пособий.
Однако действующее законодательство, на наш взгляд, не дает оснований для рассмотрения компенсационных выплат как натуральной помощи, устанавливая размеры компенсаций в денежных суммах.
Этот вопрос, по нашему мнению, очень важен и носит, помимо теоретического, практический характер в связи с тем, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, а также осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [1].
Отнесение к институту пособий, вида социального обеспечения, который в нормативных правовых актах законодатель называет компенсациями, может оказать негативное влияние на законодательство субъектов РФ, дезориентировать и вызвать затруднения в правоприменительной практике.
И. С. Морозова предлагает рассматривать компенсации как особый правовой механизм, направленный на возмещение причиненного физическому или юридическому лицу ущерба в результате как правомерных, так и противоправных действий контрсубъектов, понесенных расходов, нейтрализацию иных обстоятельств, связанных с ущемлением его интересов [16, с.101]. Подобный подход не учитывает специфики социально-обеспечительных правоотношений: особый субъектный состав, объективные, независимые от воли граждан, основания возникновения правоотношений и поэтому вызывает принципиальные возражения.
Н. Л. Смирнова считает, что компенсационные выплаты имеют много общего с пособиями. Сходство устанавливается по следующим признакам:
1) ограничение временными рамками;
2) основания назначения признаются социально-значимыми с точки зрения государства;
3) как и часть пособий, являются социально-алиментарными выплатами; предоставляются с определенными целями [17, с. 62].
Представляется правильной и справедливой позиция И. Р. Маматказина, о компенсационных выплатах как о самостоятельном виде социального обеспечения, который предлагает очертить круг компенсационных выплат, имеющих социально-обеспечительную природу, и отделить их от компенсации, предусмотренных иными отраслями права, на основании признаков, определяющих круг отношений, входящих в предмет права социального обеспечения: особые источники финансирования, круг лиц, подлежащих обеспечению, условия предоставления обеспечения и др. Необходимо согласиться с высказанным этим ученым мнением о том, что возмещение затрат, определенных расходов является ключевым в понимании правовой природы социально-обеспечительных компенсационных выплат и именно этим компенсационные выплаты отличаются от иных видов социального обеспечения [14, с. 213].
Разделяя приведенную точку зрения, представляется необходимым отметить следующее. На принципиальную отличительную особенность компенсационных выплат обращает внимание Конституционный суд РФ в постановлении от 15 июля 2009 г. № 13-П по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 29 закона РФ "О милиции" и ст. 1084 Гражданского кодекса РФ в связи с запросами Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода. В постановлении Конституционного суда подчеркивается, что компенсационные выплаты в системе социального обеспечения предоставляются гражданам безвозмездно и безвозвратно из бюджетных средств, государство, устанавливая систему компенсаций, выступает не как страхователь, не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах [5, с. 2].
Большинство исследователей, отмечая сложность разграничения пособий и компенсаций в праве социального обеспечения, связывают это отчасти с бессистемностью и другими недостатками понятийного аппарата права социального обеспечения.
Т. С. Гусева, проанализировав действующее законодательство о социальном обеспечении, приходит к выводу, что его частые бессистемные изменения, необоснованное расширение терминологии, используемой законодателем в области социальных выплат, нарушают логическую связь между правовыми категориями, используемыми законодателем [10, с. 126].
Законодательство, регулирующее отношения по предоставлению социальных выплат, характеризуется недостаточной терминологической проработкой, отсутствием ясных и точных определений, единообразия применения юридических терминов. Учащаются случаи, когда для обозначения одного и того же явления используются разные слова и словосочетания, отсутствуют ясные и точные определения, единообразие применения юридических терминов.
Аксиомой является утверждение, что каждый вид социального обеспечения и обслуживания как понятийная категория имеет общие, родовые признаки, позволяющие отличать его от иных денежных выплат и услуг, не относящихся к социальному обеспечению (заработной платы, гарантийных и компенсационных выплат в трудовом праве, выплат по возмещению ущерба и т. п.) Одновременно, наряду с указанными признаками, конкретным видам социального обеспечения и обслуживания присущи специфические признаки в зависимости от той роли и целевого назначения видов обеспечения, которые они выполняют в сфере распределения общественных фондов потребления. Например, понятие пособий сложилось в современной науке права социального обеспечения и вобрало в себя ряд характерных признаков. Их отличие от пенсий и денежная форма предоставления позволяют характеризовать пособия как социальную выплату. Поэтому рассмотрение пособий как самостоятельного вида социального обеспечения является общепризнанным в науке,
С. Ю. Головина справедливо отмечает, что главное свойство понятийного аппарата — системность. Понятийный аппарат не просто набор терминов и их определений, а совокупность взаимоувязанных, согласованных и соподчиненных понятий, каждое из которых имеет свои место и назначение [11, с. 72]. Однако представляется, что именно бессистемность понятийного аппарата, используемого законодателем применительно к социальным выплатам, вызывает сложность разграничения пособий и компенсаций в праве социального обеспечения, и формирования единого научного подхода к определению компенсационных выплат как самостоятельного вида социального обеспечения.
Решение проблемы формирования понятийного аппарата в праве социального обеспечения, который приобрел сегодня особую актуальность, возможно путем:
а) подготовки кодифицированного правового акта, в котором были бы закреплены соответствующие понятия и их определения [12, с. 124-126];
б) разработки федерального закона «Об основах законодательства Российской Федерации о социальном обеспечении», в котором бы нашли закрепление, в частности, общеустановительные нормы (нормы, отражающие цели, задачи права социального обеспечения), нормы-принципы, коллизионные нормы и, что особенно важно — нормы, разграничивающие полномочия в сфере социального обеспечения [13, с. 7].
В научной литературе идея о кодификации законодательства о социальном обеспечении (в частности о принятии социального кодекса, "рамочного" закона) обсуждается давно. Представляется справедливым утверждение, что необходимость принятия такого правового акта объективно назрела, однако в текущем историческом отрезке развития нашего государства для принятия Социального кодекса не созданы необходимые экономические, политические и идеолого-теоретические предпосылки и в настоящий момент усилия нужно сосредоточить на разработке федерального закона «Об основах законодательства Российской Федерации о социальном обеспечении», в котором бы нашли закрепление, в частности, общеустановительные нормы (нормы, отражающие цели, задачи права социального обеспечения), нормы-принципы, коллизионные нормы и, что особенно важно — нормы, разграничивающие полномочия в сфере социального обеспечения.
Для того чтобы компенсационные выплаты не растворились в системе пособий и укрепили свой статус как самостоятельного вида социальных выплат, законодателю необходимо учитывать и развивать особую природу этих предоставлений как адекватного механизма восстановления имущественного положения, возмещения неблагоприятных последствий, соответствующих характеру вредного воздействия (например, компенсации чернобыльцам) или фактически понесенным расходам (например, компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях дошкольного образования), в случаях, признаваемых государством социально значимыми. Именно компенсаторная, восстановительная функция должна явно прослеживаться в нормативно-правовых актах.
Компенсации должны соответствовать стоимости (фактической или условной) того объекта, для возмещения которого они предназначаются.
Кодификация законодательства о социальном обеспечении позволит решить многие социальные проблемы и положительно отразится на системном развитии законодательства и права социального обеспечения.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. — 2014. — № 31 — Ст. 439.
2. Федеральный закон от 15 мая 1991года №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 15 мая 1991года) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, — 1991. — N 21. — ст. 699; СЗ РФ. — 2015. — № 14. — Ст. 2008.
3. Федеральный закон Российской Федерации № 4528-1 от 19 февраля 1993 года «О беженцах» (в редакции Федерального закона от 28 июня 1997 года № 95-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. — № 12. — ст. 425; // СЗ РФ. — 2015. — № 52. — Ст. 7557.
4. Закон Российской Федерации от 18.10.1991 №1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (в редакции Федерального закона от 18 октября 1991 года № 1761-1) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — № 44. — ст. 1428; СЗ РФ. — 2011. — № 27. — Ст. 3880.
5. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 13-П по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 29 Закона РФ "О милиции" и ст. 1084 Гражданского кодекса РФ в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода: // СЗ РФ. — 2009. — № 31. — Ст. 3997.
6. Указ Президента РФ от 26.12.2006 года № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» // СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 201.
7. Указ Президента РФ от 26 февраля 2013 года № 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми- инвалидами и инвалидами с детства I группы. // СЗ РФ. — 2013. — № 9. — Ст. 938.
8. Андреев В .С. Право социального обеспечения в СССР: учебник. — М.: Юрид. лит., 1974. — 304с.
9. Аракчеев В. С., Агашев Д. В., Гречук Л. А. Право социального обеспечения России: учеб. пособие Ч. 1. — Томск: НТЛ, 2006. — 228 с.
10. Гусева Т. С. Использование российским законодателем новой терминологии для обозначения социальных выплат: объективная необходимость или недостаток юридической техники // Вестник Пермского университета. Юридические науки. — 2011. — №1. — С.126-133.
11. Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права. — Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997. — 180 с.
12. Захаров А. А. Некоторые проблемы формирования понятийного аппарата федерального законодательства о социальной защите населения // Российский юридический журнал. — 2015. -№ 4. — С. 124-126.
13. Зеленина А. Ю. Нормативная основа права социального обеспечения России. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2013. — С. 7 / [Электронный ресурс] / Научная библиотека диссертаций и авторефератов disser — Режим доступа: http://www.dslib.net/trud-pгavo/noгmativnaja-osnova-pгava-socialnogo-obespechenija-гossii.html
14. Маматказин И. Р. Юридические конструкции компенсационных правоотношений // Актуальные проблемы российского права. — 2014. — №2. — С. 212-216.
15. Материалы расширенного заседания коллегии министерства труда и социальной защиты РК "Об итогах деятельности Министерства труда и социальной защиты Республики
Крым за 2015 год и задачах на 2016 год" / [Электронный ресурс] / Министерство труда и социальной защиты РФ: официальный сайт — Режим доступа: http://mtгud.гk.gov.гu/гus/info.php?id=629539
16. Морозова И. С. Сущность компенсации в общетеоретическом аспекте // Право и образование. — 2007. — № 1. — С. 100-111.
17. Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву социального обеспечения современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2002. — 222 с. / [Электронный ресурс] / Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat — Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/posobiya-po-vгemennoi-netгudosposobnosti-kak-vid-stгakhovogo-obespecheniya-po-pгavu-sotsialn
18 Цветков С. Б. Право социального обеспечения: учеб. пособие. — Волгоград.: Волгоградская академия МВД России, 2009. — 200 с.
19. Федорова. М. Ю. Нетипичные наднациональные формы социального обеспечения // Российский юридический журнал. — 2012. — №3. — С. 188-198.
