CC BY
12
В статье проанализированы текущие изменения бюджетных инвестиций в науку, структура расходов федерального бюджета на эти цели. Даны предложения по повышению эффективности использования выделяемых на эти цели средств.
Ключевые слова: федеральный бюджет, инвестиции, мониторинг науки
О бюджетных инвестициях в науку
А. П. БЕРДАШКЕВИЧ,
кандидат юридических наук,
главный советник аппарата Комитета Государственной думы
по образованию,
С. Г. САФАРАЛИЕВА,
кандидат юридических наук,
Первый московский юридический институт,
Москва
E-mail: [email protected]
Прогноз развития
Исходя из прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочный период, предполагается, что ВВП в 2010 г. вырастет на 1,6%, в 2011 г. - на 3%, в 2012 г. - на 4,3%. Прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в 2010 г. составит 6950,0 млрд руб. (16,1% ВВП), в том числе нефтегазовых - 3194,7 млрд руб. Общий объем расходов запланирован в объеме 9886,9 млрд руб. (22,9% ВВП).
Социально-экономическая ситуация в стране сохраняет относительную стабильность. В 2009 г. по сравнению с предыдущим годом реальные доходы населения снизились на 4,1%, заработная плата - на 4,6%. Ожидаемое сокращение заработной платы в 2010г. составит 0,6%, но уже в 2011-2012 гг. данный показатель вырастет на 2,4% и 3,1% соответственно. Доходы населения в 2010г. практически останутся на уровне 2009 г., в 2011 г. темп их роста составит 102,8%, в 2012 г. -104%. В среднесрочном периоде рост прожиточного минимума
© ЭКО 2010 г.
НАУКА И ОБРАЗОВАНИЕ 115
в среднем на душу населения будет опережать рост потребительских цен (в среднем за год) на 2,5 п. п.
Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в 2010 г. останется на уровне 2009 г. (19,9 млн чел., или 14% общей численности населения), с 2011 г. прогнозируется уменьшение их числа до 19,3 млн чел. В 2010 г. продолжится рост общей численности безработных, с 2011 г. прогнозируется ее уменьшение, и в 2012 г. показатель достигнет уровня 2003 г. (6,2 млн чел.).
Ожидается снижение уровня инфляции с 13,3% в 2008 г. (декабрь по отношению к декабрю 2007 г.) до 5-7% в 2012 г. (к декабрю 2011 г.). Однако это все равно выше уровня инфляции не только в экономически развитых, но и во многих развивающихся странах, в частности, в Бразилии, Индии и Китае (4,5%, 4,0 и 1,9% в 2012 г. соответственно). Существенно увеличатся объемы межбюджетных трансфертов, направляемых в 2010-2012 гг. из федерального бюджета на финансовое обеспечение пенсионной системы - до 142,3 млрд руб., из других источников - до 1518,9 млрд руб.
Несмотря на увеличение объемов финансирования науки из федерального бюджета в 2008-2009 гг., уровень финансирования внутренних затрат на исследования и разработки в России (1,11% ВВП) отстает от уровня экономически развитых стран (Япония - 3,39%, США - 2,68%, Германия -2,53%, Франция - 2,08%, Канада - 1,89%, Великобритания -1,78%, Италия - 1,14% ВВП). Ассигнования на исследования и разработки из средств государственного бюджета в развитых странах мира, как правило, превышают расходы российского федерального бюджета.
Структура расходов на науку
Анализ текущих изменений бюджетных ассигнований на науку в России основан на следующих федеральных законах: № 308-ФЗ от 02.12.2009 «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.»1,
1 Парламентская газета. - 2009. - №67-70. - 8 декабря.
№ 314-ФЗ от 17.12.2009 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с федеральным законом "О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг."»2 и № 63-ФЗ от 26.04.2007 (ред. от 17.12.2009) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2010).
Первый из вышеперечисленных законов содержит основные показатели бюджетных назначений на мероприятия и деятельность в области научных исследований и разработок в РФ в 2010 г.
Доля расходов федерального бюджета России на научные исследования гражданского назначения в 2010 г. составит 0,37% ВВП, или 1,6% от всех расходов. В табл. 1 приведены данные за 2000-2010 гг.
В 2010-2012 гг. предполагается снижение общего объема доходов и расходов федерального бюджета по отношению к ВВП. Анализ структуры расходов позволяет сделать вывод о том, что существенных резервов сокращения бюджетных расходов практически нет. Структура расходов федерального бюджета на 2010 г. по сравнению с 2009 г. практически не изменилась. По объему расходов первое место занимают межбюджетные трансферты (37,6%); второе - исполнение расходных обязательств в области национальной экономики (13,6%), третье - затраты на национальную оборону (12,7 %). Расходы по подразделам федерального бюджета на прикладные научные исследования в 2008-2010 гг. представлены в табл. 2. (замечу, что во многом размер этих расходов - не результат логики государственного заказа, а компромисс административных интересов).
Выдержки данных из ведомственной структуры расходов федерального бюджета на 2010 г. (приложение 6 к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.») приведены в табл. 3.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №51. -21 декабря. - Ст. 6151.
Расходы федерального бюджета на научные исследования гражданского назначения в 2000—2007 гг.
Показатель 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010 год (проект)
Расходы федерального бюджета на науку, млн руб. В том числе на исследования: 17396,4 41576,3 47478,1 76909,3 97363,2 132703,4 155604,5 222628,4 229240,4
фундаментальные 8219,3 21073,3 24850,3 32025,1 42773,4 54769,4 57541,7 75965,7 76744,6
прикладные научные 9177,1 20503,0 22627,8 44884,2 54589,8 77934,0 99062,8 146662,7 151495,8
Доля расходов федерального бюджета, % 1,69 1,76 1,76 2,19 2,27 2,22 2,69 2,78 2,31
Доля в ВВП, % 0,24 0,31 0,28 0,36 0,36 0,40 0,37 0,17 0,18
Примечание. * Сводная бюджетная роспись по состоянию на 1 сентября 2009 г.
Расходы федерального бюджета на научные исследования в 2008-2010 гг., млн руб.
Показатель 2008 2009 2010
Прикладные исследования, всего В том числе: 99062,8 146662,7 151495,8
общегосударственные вопросы 14378,1 13276,4 11712,9
национальная оборона 9070,5 11647,6 12910,0
национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1623,7 1946,1 1719,9
Национальная экономика 67980,4 107337,7 109326,5
жилищно-коммунальное хозяйство 22,8 10,4 - *
охрана окружающей среды 244,4 268,7 271,1
образование 1788,3 6608,9 10518,5
культура, кинематография, средства массовой информации 327,2 491,9 398,8
здравоохранение, физическая культура и спорт 3484,6 4924,7 4505,6
социальная политика 142,8 150,6 132,6
Фундаментальные исследования, всего 57541,7 75965,7 76744,6
Примечание. * Увеличение бюджетных ассигнований на ЖКХ направлено на обеспечение военнослужащих России жильем, в том числе приобретение квартир увольняемым с военной службы.
Источник: закон № 198-ФЗ от 24.07.2007 (ред. от 08.11.2008), № 204-ФЗ от 24.11.2008 (ред. от 02.12.2009), № 308-ФЗ от 02.12.2009.
Перечень федеральных целевых программ, на реализацию которых предусмотрены бюджетные ассигнования в 2010 г., сформирован как из ранее действовавших, так и из разрабатываемых программ. Расходы на них по сравнению с 2009 г. сократятся на 172,9 млрд руб. (на 19,1%). Объем расходов на государственные капитальные вложения в общей сумме расходов на федеральные целевые программы составит 474,9 млрд руб., на НИОКР - 105,0 млрд руб., на прочие нужды - 151,0 млрд руб., их доля в общих расходах уменьшится.
Объем запланированных на 2010 г. средств на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов РФ составляет 576,7 млн руб. Предусмотрено сокращение бюджетных ассигнований на эти цели на 60% по сравнению с 2009 г.
Ведомственная структура расходов федерального бюджета на науку в 2008—2010 гг., млн руб.
Статья расходов 2008 2009 2010
Федеральное агентство по науке и инновациям 23489,7 19206,9 23011,1
Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере 1650,6 2446,4 2402,0
Национальная экономика 1567,5 2446,4 2402,0
Прикладные научные исследования в области национальной экономики 1567,5 2446,4 2402,0
Выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам 1567,5 2446,4 2284,5
Российская академия наук 32905,9 34813,1 31509,7
Сибирское отделение Российской академии наук 12820,2 13975,6 13928,0
Российская академия медицинских наук 22819,7 18590,7 15055,2
Российская академия художеств 934,1 997,3 1031,5
Уральское отделение Российской академии наук 3446,8 3750,2 3700,3
Дальневосточное отделение Российской академии наук 4072,1 4797,7 4521,0
Российская академия образования 595,8 774,2 726,0
Российский гуманитарный научный фонд 1100,3 1164,7 1000,0
Фундаментальные исследования 1100,3 1164,7 1000,0
Российская академия архитектуры и строительных наук 192,0 210,7 192,6
Российский фонд фундаментальных исследований 6600,6 7121,5 6000,0
Фундаментальные исследования 6600,6 7121,5 6000,0
Российская корпорация нанотехнологий - - -
Субсидии государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» - - 1000,0
Имущественный взнос в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» - - 1000,0
Субсидии некоммерческим организациям - - 1000,0
Федеральные целевые программы - - 7153,6
Всего расходов по приложению 6729780,9* 8859913,8 8846973,5
Примечание. * Кассовое исполнение.
Изменения в Бюджетном кодексе РФ
Согласно требованиям редакции текста федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ», действующей после 01.01.2010, на бюджетные учреждения распространялся принцип подведомственности бюджета. Это означает, что они вправе получать средства только от главного распорядителя, в ведении которого находятся. В свою очередь, главные распорядители не вправе распределять средства неподведомственным им получателям.
Аналогичные требования относятся и к научным учреждениям государственных академий наук. Средства в валюте РФ, полученные федеральными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, учитываются на лицевых счетах и расходуются в соответствии с генеральными разрешениями распорядителей средств в установленном Министерством финансов РФ порядке, а также сметами доходов и расходов по приносящей доход деятельности. Последняя включает в себя: доходы от собственности по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; рыночные продажи товаров и услуг; безвозмездные поступления от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.
В 2007 г., при принятии новой редакции Бюджетного кодекса РФ, законодатель ввел переходный период до 2010 г. для вступления в силу принципа подведомственности и установил особую процедуру для его введения. В частности, п. 5 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ следует применять после вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе - добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. До того момента доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, направляются на
содержание и развитие их материально-технической базы сверх предусмотренных бюджетных ассигнований.
Бюджетное учреждение вправе использовать на обеспечение своей деятельности средства, полученные от оказания платных услуг, безвозмездные поступления и средства от иной приносящей доход деятельности на основании генерального разрешения главного распорядителя бюджетных средств. В нем указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, положения устава бюджетного учреждения, а также гражданско-правовые договоры, предусматривающие возмещение арендаторами расходов по содержанию арендованного имущества. Бюджетное учреждение осуществляет операции с внебюджетными средствами в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения.
На основании положений закона № 314-ФЗ от 17.12.2009 до 1 января 2011 г. сохранены положения Бюджетного кодекса РФ в части, касающейся финансового обеспечения грантов, выделяемых Российским фондом фундаментальных исследований и Российским гуманитарным научным фондом на проведение фундаментальных научных исследований, проектов и мероприятий; грантов президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук и их научных руководителей, молодых российских ученых -докторов наук; грантов для государственной поддержки ведущих научных школ РФ. Упомянутые положения применяются в части, не противоречащей установленному на 2007 г. порядку финансового обеспечения указанных грантов.
Все познается в сравнении
В целом финансирование науки в России сохранено на уровне предшествующих лет. Не произошло юридической либо технической модернизации бюджетного законодательства в области науки. И введение в действие новых положений Бюджетного кодекса РФ в части ограничения использования
бюджетными учреждениями внебюджетных доходов снова отсрочено. Все институты и механизмы финансового обеспечения научных исследований и разработок в последние годы остались практически без изменений.
Данные об ассигнованиях на исследования и разработки из средств государственного бюджета (в расчете по паритету покупательной способности национальных валют) в некоторых странах в 2000-2007 гг. приведены в табл. 4.
Таблица 4
Бюджетные ассигнования на исследования и разработки (в расчете по паритету покупательной способности национальных валют) в некоторых странах мира в 2000-2007 гг., млн дол.
Страна 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Германия 16788 17234 17770 18651 18924 19293 19954 20838
Россия 4785 6005 7170 9088 9047 12707 13535 17513
Соединенное Королевство (Великобритания) 10346 10814 12873 13137 13184 13766 14769
США 83613 91505 103057 114866 126271 131259 136019 141890
Франция 14722 16161 17125 16863 16945 18100 15988 15539
Япония 21197 23210 24653 25753 26863 27618 28718 29185
Государственные затраты России на науку в последние годы можно признать сопоставимыми с затратами иных государств, за исключением, пожалуй, США, которые тратят на науку на порядок больше любого другого участника «Большой восьмерки». Но в нашей стране объем финансовой поддержки науки из внебюджетных источников, как правило, намного меньше, чем в других странах. Это обстоятельство еще более увеличивает разрыв в финансовом обеспечении российских и зарубежных научных организаций.
Среди стран «Большой восьмерки» у России самый низкий объём экспорта на рынке международной торговли технологиями (по отношению к США - доли процента3). Но не менее
3 WIPO Statistics Database. - 2008. - December.
важно, что и доля импорта также минимальна - Россия меньше, чем другие страны, покупает новые технологии (табл. 5). О технологической зависимости нашей страны от зарубежных инновационных достижений свидетельствует доминирование импортных товаров на внутреннем рынке, а также иной продукции (работ, услуг), реализуемых на базе иностранных технологий.
Таблица 5
Импорт технологий некоторыми странами мира в 2000-2007 гг., млн дол.
Страна 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Германия 18215 21030 21726 23278 25869 29756 32836 38350
Италия 3505 3440 2993 3795 4070 4553 3990 4619
Канада 1278 1049 1101 1125 1160 1235
Россия 183 395 572 666 823 954 1128 1426
Соединенное Королевство (Великобритания) 8344 8590 8549 10450 13957 14867 15425
США 16468 18963 22381 23443 28336 31376 35479
Франция 2644 2695 2801 3234
Япония 4113 4512 4320 4863 5247 6385 6065
Источник: WIPO Statistics Database. December, 2008.
Многие научные учреждения РФ по объёму финансовой поддержки, степени материально-технической оснащенности и ряду иных показателей уступают своим зарубежным коллегам. Поэтому было бы несправедливо требовать от них столь же высоких научных достижений и разработок. Но общественность вправе рассчитывать на то, что сектор науки в России способен осуществлять мониторинг передовых мировых научно-технологических разработок, а также оказывать помощь в авторском сопровождении научных достижений, внедряемых в образовательной деятельности или промышленном производстве. Не обязательно иметь собственные наработки. Гораздо эффективнее для национальной экономики владеть информацией о новых технологиях, а также получить право и суметь использовать передовые достижения человечества в собственном производстве. Как показывает опыт ряда стран
(Финляндия, Япония, Южная Корея и др.), такой путь инновационного развития может оказаться вполне успешным.
Нежелание покупать и осваивать передовые технологии, имеющиеся в мировой практике, можно было бы оправдать наличием значительного количества отечественных разработок и стремлением поддержать деятельность национальных научных организаций. Но изобретательская активность в России значительно ниже, чем в странах «Большой восьмерки». Например, число российских патентных заявок на изобретения в десятки раз меньше, чем у США или Японии4.
Одним из практических результатов интеграции образования и науки должна стать подготовка (переподготовка, повышение квалификации) специалистов, обученных для работы по соответствующим направлениям экономического производства. Но для этого необходимо провести ряд подготовительных мероприятий.
Одним из важнейших направлений государственной научно-технической политики России и одной из функциональных обязанностей государственных академий наук должен стать мониторинг мировых достижений науки и техники с целью выработки рекомендаций по их внедрению в различные отрасли промышленного производства. Целесообразно сопоставлять результаты такого мониторинга с ежегодными отчетами президенту РФ о достижениях российских государственных академий наук.
Не менее значимым направлением государственной политики в области образования должно стать ежегодное частичное обновление образовательных программ и учебных планов с целью изучения в российских учебных заведениях передовых мировых достижений науки и техники.
4 По каждой из стран учитываются все патентные заявки, поданные в стране и за рубежом, с указанием данной страны. WIPO Statistics Database. December, 2008.
