CC BY
120
Е. Л. Игнатьева*
НОВЫЕ ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
В статье рассматривается важнейшее направление бюджетной реформы — изменение правового положения бюджетных учреждений; исследуются типы государственных (муниципальных) учреждений культуры: казенные, автономные, бюджетные учреждения с расширенным объемом полномочий, их сходство и различие. Особое внимание уделяется сопоставлению бюджетных и автономных учреждений.
Ключевые слова: бюджетная реформа, казенные учреждения, автономные учреждения, бюджетные учреждения нового типа, субсидии.
E. Ignatyeva. NEW TYPES OF STATE (MUNICIPAL) ESTABLISHMENTS IN CULTURAL SECTOR
The article examines one of the most important trends in the current budgetary reform — the changes pertaining to the legal status of state-owned or state-subsidised establishments, describes the new types of state (municipal) establishments in cultural sector: state, autonomous and budgetary establishments with enlarged authority — their similarities and differences, which are most important in relation to budgetary and autonomous establishments.
Key words: budgetary reform, state establishments, autonomous establishments, newly regulated budgetary establishments, subsidies.
С середины 2000-х годов в стране проводится бюджетная реформа, направленная на повышение эффективности расходования бюджетных средств, в том числе и в сфере культуры. Переход от управления затратами к управлению результатами обусловливает необходимость применения новых форм хозяйствования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами культурной деятельности. Одним из важнейших направлений бюджетной реформы является изменение правового положения бюджетных учреждений, их перевод в другие типы государственных (муниципальных) учреждений.
* Игнатьева Елизавета Леонидовна — кандидат экономических наук, профессор кафедры менеджмента сценических искусств Российской академии театрального искусства — ГИТИС. Тел.: 8-903-153-63-05.
Первым шагом в этом направлении стало принятие федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее 174-ФЗ), который вступил в силу в январе 2007 года. Закон предусматривал добровольный переход бюджетных учреждений в автономные и предоставление им большей свободы в распоряжении имуществом при отмене субсидиарной ответственности собственников по обязательствам автономных учреждений.
Однако за прошедший почти четырехлетний период переход бюджетных учреждений культуры в автономные не получил широкого распространения1.
К числу причин, сдерживающих переход бюджетных учреждений культуры в автономные, можно отнести:
дефицит бюджетов подавляющего большинства территорий, не позволяющий установить реальную величину субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, при ограниченности платежеспособного спроса физических и юридических лиц на культурные услуги;
слабость материально-технической базы объектов культуры: высокая степень износа зданий, морально и физически устаревшее оборудование, не обеспечивающее комфортных и безопасных условий для посетителей и работников учреждений культуры;
недостаток квалифицированных кадров, способных применять инновационные формы и методы деятельности, соответствующие запросам современного потребителя;
неготовность руководителей учреждений и органов управления культуры к использованию экономических инструментов бюджетной реформы (государственных или муниципальных заданий, нормативов финансовых затрат и т.д.);
громоздкость процедуры перехода, требующей переоформления всех правоустанавливающих документов и усугубляемой незавершенностью процессов оформления прав учреждений на имущество и земельные участки;
неразработанность в полном объеме нормативных правовых актов, необходимых для перехода в форму автономного учреждения на региональном и муниципальном уровнях.
1 На федеральном уровне в статус автономного не перешло ни одно учреждение культуры.
Важнейшим ограничителем стало существующее недоверие к органам власти, которое проявляется:
в опасениях, что в федеральное законодательство будут внесены изменения, которые повлекут «снятие» автономных учреждений с бюджетного финансирования;
ожидании снижения величины бюджетного финансирования автономных учреждений, поскольку многие представители финансовых органов на местах рассматривают перевод бюджетных учреждений культуры в автономные как средство уменьшения нагрузки на соответствующий бюджет.
Следующим шагом государства на пути создания условий для использования различных форм хозяйствования было принятие федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее 83-ФЗ). Согласно закону, бюджетные учреждения, не перешедшие в форму автономных, станут либо казенными, либо бюджетными учреждениями нового типа. Следовательно, условия функционирования бюджетных учреждений культуры изменятся в обязательном порядке.
В законодательстве предусмотрен переходный период для внедрения новых типов государственных (муниципальных) учреждений, установленный до 1 июля 2012 года. Однако допускаются вариации, и не исключено, что в ряде территорий перевод будет осуществлен уже с 1 января 2011 года. В любом случае перечни бюджетных учреждений культуры, подлежащих переводу в казенные, должны быть утверждены на федеральном уровне не позднее 1 ноября 2010 года, а на региональном и муниципальном уровнях — до 1 декабря 2010 года.
В 83-ФЗ приведен перечень федеральных учреждений, которые могут функционировать только как казенные, и учреждений культуры там нет. На этом основании ряд органов исполнительной власти, ответственных за реализацию положений 83-ФЗ на местах, сделали вывод, что в сфере культуры казенных учреждений быть не может. Эта позиция не соответствует действительности. Согласно разъяснениям Правительства РФ, на федеральном уровне изменения в указанный перечень могут быть внесены
путем принятия соответствующих распоряжений Правительства РФ. Формирование же перечней казенных учреждений на региональном и муниципальном уровнях относится к компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, решение вопроса о наделении учреждений культуры статусом казенных учреждений отдается на откуп органам власти определенного уровня.
Применительно к учреждениям культуры ставить вопрос об использовании какого-то одного типа государственного (муниципального) учреждения представляется неконструктивным, так как они существенно различаются по условиям и результатам своей деятельности. Поэтому для осознанного выбора модели хозяйствования следует проанализировать общие и отличительные черты всех трех типов — казенных, «новых» бюджетных и автономных.
Сходство основных характеристик всех типов государственных (муниципальных) учреждений довольно значительно. При любом типе сохраняется:
орган, выполняющий функции учредителя; форма собственности; организационно-правовая форма; цели и виды основной деятельности;
имущество и земельный участок, закрепленные ранее за бюджетным учреждением;
гарантированное финансирование из соответствующего бюджета.
В то же время различные модели хозяйствования обладают рядом специфических черт.
Модель казенного учреждения наиболее приближена к механизму хозяйствования нынешнего бюджетного учреждения, с той разницей, что полученные доходы будут поступать в соответствующий бюджет. Поэтому подробно останавливаться на этом типе не имеет смысла.
Бюджетные учреждения нового типа по многим характеристикам приближаются к автономным учреждениям, однако есть и некоторые отличия.
Финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений, как и автономных, будет осуществляться учредителем
не на основе статей бюджетной сметы, а в виде субсидии, выделяемой на выполнение государственного (муниципального) задания. Величина субсидии определяется с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением, а также на уплату налога на имущество и земельного налога.
По мнению разработчиков реформы, переход от сметного финансирования учреждений к финансированию путем предоставления субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий обладает рядом преимуществ. Во-первых, такой подход позволит создать систему бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне государственных и муниципальных учреждений. За счет установления связи между ресурсами и результатами у учреждений появятся дополнительные стимулы к повышению эффективности деятельности. Во-вторых, планирование бюджетных ассигнований подведомственным учреждениям станет более прозрачным, даст возможность учитывать реальные потребности учреждений, а также уже достигнутые результаты. Наконец, такой переход приведет к установлению между учредителями и учреждениями отношений, при которых учредитель будет выступать в роли заказчика услуг, а учреждение — в роли исполнителя. Установление таких отношений позволит учредителю четко определять требования к предоставляемым услугам с учетом существующих приоритетов. А учреждения в свою очередь смогут более обоснованно отстаивать свои возможности и потребности.
Однако все перечисленные преимущества ухода от сметного финансирования будут иметь место только в случае, если государственное (муниципальное) задание станет реальным инструментом управления, а определение нормативов финансовых затрат будет осуществляться на основе реальных потребностей учреждения, а не путем формального распределения сложившихся объемов финансирования между услугами.
Права бюджетных учреждений нового типа будут существенно расширены. В отличие от казенных учреждений, доходы которых поступают в бюджет, бюджетные учреждения, как и автономные, самостоятельно распоряжаются доходами от своей деятельности и другим имуществом, за исключением указанного ниже. Бюджетное учреждение не вправе самостоятельно распо-
ряжаться особо ценным движимым имуществом (далее — ОЦДИ), закрепленным собственником или приобретенным за счет выделенных им средств, а также недвижимым имуществом. Автономное учреждение не может самостоятельно распоряжаться закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных им средств ОЦДИ и недвижимым имуществом. Как видно из приведенных норм, различие заключается в том, что автономные учреждения самостоятельны в распоряжении недвижимым имуществом, приобретенным за счет полученных доходов. Однако, думается, что для учреждений культуры реализация этой нормы на практике в обозримый период будет затруднительна.
Конкретизируем тезис о самостоятельности бюджетных и автономных учреждений в распоряжении имуществом и одновременно выявим различия в степени самостоятельности этих типов.
Согласно базовому тексту 174-ФЗ, все полученные автономным учреждением средства, включая бюджетные, хранятся на расчетных счетах в коммерческих банках. В соответствии с поправками, внесенными в данную норму 83-Ф3, автономные учреждения вправе открывать расчетные счета в банках или лицевые счета в органах казначейства (финансовых органах). Возможен смешанный вариант, когда бюджетные средства автономных учреждений в виде субсидий хранятся на лицевых счетах в органах казначейства, а так называемые доходы от платных услуг — на расчетных счетах в банках. Финансовые средства, полученные бюджетными учреждениями из всех источников, находятся только в органах казначейства (финансовых органах).
Автономные учреждения не попадают под действие федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее 94-ФЗ). На бюджетные учреждения действие 94-ФЗ распространяется в полной мере.
И бюджетные, и автономные учреждения имеют право на привлечение заемных средств, однако реализовать эту норму на практике не так просто. Ограниченная имущественная ответственность (о чем речь пойдет ниже) делает их нежелательными партнерами для кредиторов.
И бюджетные, и автономные учреждения вправе совершать крупные сделки: бюджетные учреждения — с предварительного согласия учредителя, а автономные учреждения — наблюдательного совета. При этом автономные учреждения, в отличие от бюджетных, могут совершать сделки с ценными бумагами и размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях.
И бюджетные, и автономные учреждения с согласия собственника (учредителя) могут выступать в качестве учредителя или участника других юридических лиц, передавать им денежные средства и иное имущество1.
Большая по сравнению с казенными учреждениями самостоятельность в распоряжении имуществом влечет и большую ответственность бюджетных и автономных учреждений по своим обязательствам, снижение гарантий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
Автономные учреждения отвечают по своим обязательствам всем имуществом, кроме недвижимого и ОЦДИ, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств. Бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам всем имуществом, за исключением ОЦДИ, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств, а также недвижимого имущества.
Таким образом, бюджетные и автономные учреждения отвечают по своим обязательствам тем имуществом, которым они распоряжаются самостоятельно, а основная часть имущества остается за рамками их имущественной ответственности.
Снижение гарантий со стороны органов власти всех уровней проявляется в том, что собственник имущества бюджетного и автономного учреждения не несет субсидиарной ответственности по его обязательствам. При этом банкротство бюджетных и автономных учреждений законодательством не предусмотрено.
1 Исключение составляют:
— для автономных учреждений — объекты культурного наследия народов РФ, предметы и документы, входящие в состав Музейного фонда РФ, Архивного фонда РФ, Национального библиотечного фонда;
— для бюджетных учреждений — ОЦДИ, закрепленное за ними собственником или приобретенное за счет выделенных им средств, а также недвижимое имущество.
Автономные учреждения могут переходить на упрощенную систему налогообложения, однако должны учитываться ограничения, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Например, средняя численность работников за налоговый (отчетный) период, которая определяется в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области статистики, не должна превышать сто человек. Бюджетные учреждения не обладают правом перехода на упрощенную систему налогообложения.
Вопрос о системе бухгалтерского учета будет решаться после прояснения всех остальных вопросов, связанных с деятельностью различных типов государственных (муниципальных) учреждений. До принятия 83-Ф3 автономные учреждения вели не бюджетный учет, а бухгалтерский учет на основе хозрасчетного плана счетов, как коммерческие организации. Однако уполномоченными должностными лицами Минфина России уже заявлено, что для всех типов государственных (муниципальных) учреждений будет разработана единая система государственного бухгалтерского учета с единым планом счетов, дополненная отдельными позициями. При этом изменится и система бухгалтерского учета автономных учреждений, перешедших в эту форму до принятия 83-Ф3.
Отметим ряд специфических требований, предъявляемых только к автономным учреждениям.
В автономных учреждениях создается коллегиальный общественно-государственный орган управления — наблюдательный совет. Он утверждает проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, а также годовую бухгалтерскую отчетность. Кроме того, наблюдательный совет принимает решения по широкому кругу вопросов, дает заключения или рекомендации. При этом законодательством не предусмотрена ответственность наблюдательного совета за результаты финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения. Обратим внимание на то, что в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (ст. 41.1) по инициативе организации культуры, созданной в форме автономного учреждения, учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета. В этом случае
его функции исполняет учредитель. Данная норма, установленная только для учреждений культуры, кажется достаточно заманчивой. Однако мониторинг правоприменительной практики свидетельствует, что в большинстве автономных учреждений наблюдательные советы все-таки создаются.
Следует отметить и требование проведения обязательного аудита годовой бухгалтерской отчетности автономных учреждений. Аудит осуществляется независимой аудиторской организацией, утверждение которой отнесено к компетенции наблюдательного совета. Если средства для проведения аудита не предусмотрены в субсидии, выделяемой на выполнение государственного (муниципального) задания, то автономные учреждения должны самостоятельно изыскивать финансовые ресурсы на эти цели.
Предъявляются более высокие требования к публичности и прозрачности информации об автономных учреждениях. Автономные учреждения обязаны ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними имущества в определенных учредителем средствах массовой информации.
Что касается бюджетных учреждений, то специфическим требованием является смена руководителя при превышении установленного значения предельно допустимой кредиторской задолженности.
Подчеркнем, что любое изменение типа государственного (муниципального) учреждения не является реорганизацией. Кроме того, в законодательстве заложена возможность последующего изменения типа, например, переход автономного учреждения в статус бюджетного или казенного и наоборот.
Проведенный анализ специфики различных типов государственных (муниципальных) учреждений позволяет сделать вывод, что все они применимы к учреждениям культуры.
Однако доля казенных учреждений культуры будет, видимо, незначительна, поскольку для государства сохранение сложившегося положения вещей противоречит взятому курсу на применение новых форм хозяйствования. Да и крупные федеральные и региональные учреждения культуры, имеющие существенные внебюджетные источники финансирования, вряд ли захотят лишаться права самостоятельно распоряжаться полученными дохо-
дами. Очевидно, что модель казенного учреждения наиболее адекватна для небольших муниципальных учреждений культуры.
Основная часть учреждений культуры скорее всего останется бюджетными учреждениями с расширенным объемом прав. Причем наличие в названии слова «бюджетное» отнюдь не является охранной грамотой. Бюджетное финансирование будет выделяться бюджетным учреждениям, как и автономным, в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, которая при определенных обстоятельствах может быть уменьшена1. Также отменяется субсидиарная ответственность собственника по обязательствам бюджетного учреждения.
Приобретая ряд минусов автономных учреждений, бюджетные учреждения в то же время не получают их основных преимуществ: они не освобождаются хотя бы от частичного контроля со стороны органов казначейства, попадают под действие 94-ФЗ. В целом конструкция бюджетного учреждения с расширенным объемом прав носит размытый характер.
В ситуации выбора между статусом бюджетного учреждения нового типа и автономного учреждения некоторые учреждения культуры отдадут предпочтение автономному учреждению, как меньшему из двух зол. Однако при отсутствии реальных условий для изменения правового положения учреждений культуры такое решение будет носить вынужденный, конъюнктурный характер.
В любом случае вопрос о выборе типа должен решаться индивидуально для каждого учреждения культуры с учетом большого количества факторов.
Только осуществление действий, направленных на создание необходимых предпосылок для перехода в новые формы, позволит повысить их привлекательность как перспективного механизма хозяйствования учреждений культуры.
1 Впрочем, и нынешние бюджетные, и будущие казенные учреждения не застрахованы от уменьшения объема бюджетного финансирования.
