CC BY
213
УДК 35.08
Романенко €вген Олександрович,
доктор наук з державного управлтня, доцент, зaвiдувaч кафедри публiчного ад-мШстрування Мiжрегiонaльноï Академй управлтня персоналом. Романенко Евгений Александрович, доктор наук по государственному управлению, доцент, заведующий кафедрой публичного администрирования Межрегиональной Академии управления персоналом.
Yevhen Aleksandrovych Romanenko,
Doctor of Science in Public Administration, Assistant Professor, Head of the Dept. of Public Administration of Interregional Academy of Personnel Management.
НОВ1 СТАНДАРТИ Етики ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦ1В
Анотащя. У статт проаналiзованi становлення та розвиток стандарпв етики державних службовщв в незалежнш Укра!ш.
Ключовi слова: мораль, етика, професшна етика, етика поведшки державного службовця.
НОВЫЕ СТАНДАРТЫ ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Аннотация. Проанализированы становление и развитие стандартов этики государственных служащих в независимой Украине.
Ключевые слова: мораль, этика, профессиональная этика, этика поведения государственного служащего.
NEW STANDARDS OF ETHICS OF PUBLIC SERVANTS
Abstract. The formation and development of ethical standards of public servants in independent Ukraine are analyzed.
Keywords: morality, ethics, professional ethics, ethical behavior of the public sevants.
Постановка проблеми. Потре- Союзу та використання структур i ба адаптацп вггчизняно! державно!" кадрiв державного управлтня ра-служби до вимог бвропейського дянського перюду актyалiзyвали по-
требу у виробленш гуманних, демо-кратичних засад розбудови держави. У цих умовах гумаштарний, етич-ний чинник став усввдомлюватися науковцями i практиками як основа i закономiрнiсть суспiльного розви-тку. До цього шдштовхуе зарубiж-на практика функцiонування етики державних службовщв яка будуеть-ся на загальнолюдських цiнностях i морально-правових засадах. Тому щ-каво е проведений аналiз нових стандарт етики етично! поведiнки державних службовщв, як гарантують максимальну прозорост дiяльностi державних органiв.
Аналiз останшх публiкацiй за проблематикою. З перших роив незалежност об'ектом уваги в^ тчизняних науковцiв i практикiв стало дослвдження окремих на-прямiв професшно! етики державних службовцiв (В. Б. Авер'янов, В. Д. Бакуменко, Б. А. Гаевський, В. Д. Горбатенко, С. Д. Дубенко, В. Л. Коваленко, В. М. Князев, В. I. Луговий, В. К. Майборода, В. А. Малахов, I. Ф. Надольний, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенський, 6. В. Ромат,М.1. Рудакевич,В. П.Тронь, В. В. Цветков та ш.). Однак станов-лення та розвиток стандарпв етики державних службовщв та прийнят нещодавно новi стандарти поки що не розглядалися.
Мета стати — прослвдкувати ста-новлення та розвиток стандарпв етики державних службовщв в само-стшнш Укра!ш.
Виклад основного матерiалу. Проблема етики та моралi в державному управлшш для Украши е новою, й обумовлено це тим, що за попе-редньою системою у сво!и д1яльност1
державний службовець керувався такими принципами, як чггке вико-нання директив зверху, вщчужешсть у сп1лкуванн1, формальне ставлен-ня до людей. Ц принципи зайшли в очевидну суперечнiсгь з вимогами сьогодення [1].
Мораль (вщ лагинського moralis — моральний; mores — зви-ча!) е одним i3 способiв нормативного регулювання поведшки людини, особливою формою сусшльно! св^ домосгi i видом суспiльних вщносин. Вона являе собою систему принци-пiв i норм, що визначають характер вiдносин мiж людьми в уах сферах життя (виробнича дiяльнiсть, побут, сiмейнi, мiжособисгiснi та iншi вщ-носини). Мораль залежить вщ умов людського буття, сугнiсних потреб людини, але визначаеться рiвнем сусшльно! та шдивщуально! свщо-мосгi [2].
Якщо гермiн "мораль" латинсько-го походження, то "етика" походить вщ давньогрецького слова "етос" -мюцеперебування, спiльне житло. У IV стол^п до нашо! ери Аристотель позначив прикметником "етичний" клас людських чеснот — чеснот характеру на вщмшу вiд чеснот розу-му — дiаноегичних. Таким чином, етика як наука юнуе понад 20 сто-лiгь.
У публшащях сучасного перiоду переважаючим е визначення етики як науки про сутшсть, закони ви-никнення та юторичного розвитку моралi, функцiях морал^ моральних цiнносгях суспiльного життя. Етика як наука служить сощальному i економiчному прогресу суспiльсгва, утвердження в ньому принцишв гу-машзму i справедливосгi [3].
Серед галузей етично! науки ви-дшяють професiйну етику. Термiн "професшна етика" зазвичай вжива-еться для позначення не тшьки галу-зi етично! теори, скiльки своерiдного морального кодексу людей певно! професп, наприклад, "клятва Пппо-крата".
Державна служба — специфiч-ний вид дiяльностi, пов'язаний iз здiйсненням полiтики держави i реалiзацiею вiд iменi держави осно-вних економiчних, соцiальних i по-л^ичних програм серед населення. 1стотну роль у формуванш етики держслужби зробили юторичш реа-лп формування державно! служби в тш чи шшш кра!нi.
1стотну роль у зближенш норм етики держслужби зiграли i новi тенденцi!, що проявилися в умовах реформування державного апарату в кшщ ХХ столiття: зрощення бiзнесу i державно! служби, бiзнесу i полгги-ки. Етика бiзнесy проникла в держ-службу, завжди була бшьш ушвер-сальною i унiфiковано!, як вийшла з етики протестантизму.
Державна служба передбачае на-явнiсть у кожного працюючого того чи шшого обсягу владних розпоряд-чих повноважень, тому етика держ-служби включае в себе всi основш елементи етики i культури управ-лiння (прийняття рiшення, його шд-готовка, реалiзацiя, передбачення наслiдкiв прийнятих ршень i т. д.). На рiзних рiвнях державно! служби обсяг владно-розпорядчих повнова-жень рiзний.
Державна служба в уйх державах i в усi часи фшансуеться з бюджету, таким чином, держслужба завжди iснуе в умовах обмежених ресурав.
Як результат цього фшансування, матерiальну винагороду державних службовщв завжди нижче, нiж ви-нагорода фахiвцiв такого ж статусу в шших сферах дiяльностi. Моральна незадоволешсть рiвнем матерiально! винагороди призводить до ряду на-слiдкiв. Самi соцiальнi умови житте-дiяльностi, загальна нестабшьшсть i невизначенiсть, невпевненiсть в перспективi трудово!, службово! дiяльностi, регулярна перетряска структури державного апарату та дестабшзащя влади сприяють вщ-току кращих кадрiв, знецiнюють професшш якостi чиновництва, призводять до втрати нормативного контролю над його корпоративною свiдомiстю, руйнують моральш i по-ведiнковi зразки служшня державi
[4].
Найбiльш пригнiчено вщчувають себе люди старшого вiку з !х низьким статусом на ринку управлшсько! працi, безперспективнiстю кар'ери, нестабшьшстю, загрозою звiльнен-ня.
Отже, причиною плачевно! ситуа-цi! сучасно! етики державно! служби е рiзка перебудова нашого суспiль-ства в 90-тi рр. Що викликало зно-ву ж рiзку перебудову на державнiй службь I тi змiни на державнш служ-бi, якi на Заходi визрiвали i логiчно розвивалися десятилтями, у нас намагаються зробити буквально за кiлька рокiв. Все це викликало па-дiння моралi чиновникiв (як i решти сусшльства), яке мае можливiсть "розквiтати" в такш нестабiльнiй си-туацi!. I якщо на Заходi зрощування етичних кодекав полiтики, державно! служби i бiзнесу теж почалося "не вчора", то у нас щ кодекси поча-
ли взаемодiяти, ще не оформивши самi по собi окремо. Це ще бшьше "тисне" на чиновництво i "заплутуе" того чиновника, який намагаеться жити i працювати чесно [5].
Джерелами професшно! етики державних службовщв Укра!ни е цiннiсно-нормативнi засади укра-!нсько! держави, визначенi Консти-туцiею Укра!ни. Етичнi стандарти професшно! дiяльностi закрiпленi в Законi Укра!ни "Про державну службу", "Загальних правилах по-ведiнки державного службовця", низцi указiв Президента Укра!ни. В сукупност цi документи визначають основш моральнi цiнностi нашого суспiльства та етичш вимоги до д^ яльносп державного службовця.
Розбудову формуванням етич-но! поведiнки державних службовщв пов'язують з Законом Украши "Про державну службу" (1993), в якому державна служба визна-чалася як "професшна" (ст. 1), що означае утвердження цшшсно-функцюнального пiдходу до дiяль-ностi державних службовщв, подруге, визнавалося, що 11 сощальним призначенням е "служшня народу Укра!ни" (ст. 3). Моральна мшя про-феси державного службовця вщо-бражена в Присязi державних службовщв: "..^рно служити народовi Укра!ни,...охороняти права, свободи i законш iнтереси громадян" (ст. 17), а етична характеристика професп — в статт "Етика поведiнки державного службовця" [6].
Таким чином, Закон Украши "Про державну службу" ввдграв певну роль у становленш етики державних службовщв, оскшьки в ньо-му закршлеш основнi принципи !х
морально-професшно! дiяльностi, а також окремi норми етично! поведшки. Проте поняття професшно! етики в ньому зведено, по суп до культури сшлкування. В закош не вдалося подолати радянський шдхщ до державних службовщв не керiв-ного складу як до об'екпв управлш-сько! дiяльностi.
В 2000 р. був прийнятий концептуально шший документ — "Загаль-нi правила поведшки державного службовця" бiльш вiдомi пiд на-звою "Кодекс поведшки державного службовця" [7; 8]. Метою якого було створення умов для суттевого шдви-щення авторитету державно! служ-би, змщнення репутацп держслуж-бовцiв, пiдтримки !х честi i гiдностi, посилення вимог до них. Однак в них були вiдсутнi норми, як зад^ юють внутрiшнi мехашзми етично! поведiнки державних службовцiв: особиспсну вiдповiдальнiсть, сол^ дарнiсть, можливiсть самореалiза-ци, реальне право на самостшшсть i творчiсть державного службовця то-що. Не внормованi також ввдносини мiж керiвником i пiдлеглим, як в^ дiграють визначальну роль в утвер-дженнi професшно! етики.
Бшьш, нiж десятирiчний термiн, що минув шсля опублiкування За-гальних правил поведшки державних службовщв, засввдчив низьку ефектившсть цього документа як шструмента реформування державно! служби на морально-етичних засадах. В 2010 р. Головне управлшня державно! служби Укра!ни сво!м наказом затвердило новi Загальнi правила поведшки державного службовця в яких о^м загальних обов'язюв державного службовця багато уваги
було придшено врегулювання кон-флiкту штереав та запобiгання про-явам корупцп. Його прийняття, на жаль, не стало фактором перебудо-ви дiяльностi державно! служби на морально-етичних засадах — у до-кументi вщсутш понятiйнi стандар-ти заявлених принцитв i етичних норм, процедурнi гаранта !х впро-вадження, реальнi впливовi санкцi!, що ускладнюе його використання; шдготовка i прийняття документа не стали особистою справою широкого загалу державних службовщв; процедура впровадження i контроль за його дотриманням носять формаль-ний i непублiчний характер [9].
Для вiдновлення громадсько! до-вiри до дiяльностi державних орга-нiв, !х посадових осiб була прийнята нова редакщя закону Про державну службу [10], а 11 лютого 2016 р. урядом Укра!ни прийнято ршення про запровадження стандарпв етично! поведiнки державних службовцiв. Вiдповiдна постанова враховуе про-гресивний i усшшний досвiд кра-!н - члешв 6С. За основу акта взято запроваджену в Республщ Польща модель гарантування максимально! прозоросп дiяльностi державних ор-ганiв [11].
Це обов'язковi вимоги до стан-дартiв поведiнки держслужбовцiв. У сво!й дiяльностi вони повиннi керу-ватися принципами етики, яю Грун-туються на положеннях Конституци Укра!ни, законодавства Про держав-ну службу та Запобтання корупцi!.
Згiдно з правилами держслуж-бовцi чесно служать державi i сус-пiльству. Це означае забезпечення державних штереав шд час вико-нання завдань i функцiй держави;
сприяння реалiзацi! прав i законних iнтересiв людини i громадянина; формування позитивного iмiджу держави.
Достойно поводяться: поважають пдшсть iнших осiб; ввiчливi i дотри-муються високо! культури спiлку-вання; виявляють доброзичливють i запобiгають виникненню конфлшпв у вiдносинах з громадянами; не до-пускають, в тому чи^ поза державно! служби, дш i вчинкiв, якi можуть зашкодити iнтересам державно! служби чи негативно вплинути на репутацiю державного службовця.
Також керуються принципами добропорядносл, що передбачае: спрямовашсть дiй на захист суспi-льних штереав, забезпечення пр^ оритету загального блага громадян над особистими, приватними або корпоративними штересами; не-припустимiсть використання державного майна в особистих щлях; недопущення наявностi конфлiкту мiж громадськими структурами i особистими iнтересами; нерозголо-шення i невикористання iнформацi!, яка стала вщома у зв'язку з виконан-ням державним службовцем сво!х обов'язив, в тому числi шсля при-пинення державно! служби, ^м ви-падкiв, встановлених законом; недо-пущення надання будь-яких переваг i прояви прихильностi до окремих фiзичних i юридичних осiб, полггич-них партiй, громадських i релтйних органiзацiй.
Принцип лояльностi, який та-кож прописаний правилами, означае сумлшшсть щодо виконання рiшень Верховно! Ради Укра!ни, Президента Укра!ни, Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни та державного органу, в яко-
му працюе державний службовець, незалежно вщ сво!х власних пере-конань i полiтичних поглядiв; утри-мання вiд будь-яких проявiв публiч-но! критики дiяльностi державних органiв, !х посадових осiб; коректне ставлення до керiвникiв i сшвро-бiтникiв державного органу шд час виконання державним службовцем сво!х обов'язюв.
Обов'язковою е i полiтична ней-тральнiсть, яка передбачае: недопу-щення впливу полiтичних iнтересiв на ди i рiшення державного службов-ця; вщмова вiд публiчно! демонстра-ци полiтичних поглядiв i симпатiй; дотримання вимог, що стосуються обмежень щодо полпично! дiяльнос-тi, встановлених законом до окремих категорш державних службовщв; уникнути використання символiки полiтичних партш пiд час виконан-ня державним службовцем сво!х обов'язкiв; забезпечення прозоросп у вiдносинах з особами, як викону-ють полiтичнi функцп.
У сво!й роботi державний служ-бовець повинен керуватися принципами прозоросп та пiдзвiтностi. Зокрема, для державних службовщв першо! та друго! категорi! повинен вестися облiк телефонних розмов та особистих зус^чей з представни-ками полiтичних партiй, народними депутатами Укра!ни, суб'ектами гос-подарювання або !х уповноважени-ми особами. Крiм того, iнформацiя про таи розмови i зустрiчi повинна надаватися в порядку, встановлено-му законодавством про доступ до пу-блiчно! iнформацi!. Також повинен вестися облш фактiв використання транспортних засобiв, майна, iнших матерiальних i нематерiальних акти-
вiв, наданих за рахунок фiзичних або юридичних осiб в службових щлях.
Принцип добросовiсностi означае сумлшне, чесне i професiйне вико-нання державним службовцем сво!х обов'язив, прояв iнiцiативи i твор-чих здiбностей; постiйне пiдвищення рiвня свое! професiйно! компетент-ностi та вдосконалення оргашзаци службово! дiяльностi; недопущення ухилення вщ прийняття рiшень i вщ-повiдальнiсть за сво! ди i рiшення.
Пiд час прийняття на держав-ну службу особа ознайомлюеться з цими правилами та зобов'язана !х дотримуватися у сво!й подальшш службовiй дiяльностi. За порушен-ня цих Правил державнi службовщ несуть дисциплiнарну вiдповiдаль-нiсть зпдно iз законом.
Прийняття акта започатковуе единi обов'язковi вимоги до стандар-тiв етично! поведшки, доброчесностi у дiяльностi державних службовщв, а також сприятиме недопущенню тиску з боку представниюв бiзне-су чи полпичних сил на посадовщв державних органiв.
Необхiднiсть прийняття Кодексу, як було показано рашше, доведена практикою захщних кра!н. Однак не слщ бачити в такому кодека панацею ввд усiх наших "хвороб". По-перше, необхiдна загальна стабш-зацiя обстановки в кра!ш, розробка i прийняття iнших форм контролю за взаемовщносинами мiж политикою, бiзнесом i державною службою.
В лютому 2016 р. на мiжнарод-нш конференцi! "Професiоналiзм, етика i цiнностi державно! служби: досвiд кра!н 6С та кра!н iнiцiативи 6С "Схiдне партнерство" було по-вщомлено, що у Нацiональнiй радi
реформ працюють над створенням он-лайн-ресурсу, який дозволив би rn;0pÎ4H0 навчати Bcix держслуж-бовцiв в форматi он-лайн, а поим до певного термшу в обов'язковому порядку тестувати ïx. Украшським держслужбовцям iнодi потрiбна до-помога з роз'ясненням, що в кон-кретнш ситуаци так не можна роби-ти, а не тшьки покарання, як час вiд часу вимагае суспiльство. Це треба пройти, вивчити i зрозумiти. Всi ев-ропейськi чиновники, а також вс працiвники мiжнародниx компанiй щорiчно проходять таи трешнги i тестування. Щороку цей тренiнг зм^ нюеться, оскшьки з'являються новi обставини i виклики для державних службовцiв. Результати тестування збертаються в службовому досье кожного чиновника.
Висновки. Нового законодавчого закршлення i нормативно-правового оформлення набув статус i функ-ци державно! служби як професш-но! дiяльностi, ïï моральнi цшносл, основнi стандарти етики поведiнки. Проте, ïx практичне впроваджен-ня потребуе не лише формалiзацiï етичних норм дiяльностi державних службовцiв, а й створення цшсно! етично! системи державно!' служби, яка забезпечить комплексний шдхщ до ïï вирiшення.
список ВИКОРИСТАНИХ
ДЖЕРЕЛ -
1. Про Концепцю адаптащ! шституту державно! служби в Укра!ш до стан-
дарта бвропейського Союзу: Указ Президента Украши // Офщ. вюн. Украши. — 2004. — № 3.
2. Новая философская энциклопедия / Ин-т философии РАН; Нац. обществ.-науч. фонд;Предс. науч-но-ред. совета В. С. Степин. — М.: Мысль, 2000-2001.
3. Гусейнов А. А. Введение в этику. -М.: Изд-во Московского ун-та, 1985. — 208 с.
4. Рудакевич М. Етика державних службовщв: Монограф1я. — К.: Вид-во НАДУ, 2003. — 360 с.
5. Рудакевич М. I. Професшна етика державних службовщв: теор1я i практика формування в умовах де-мократизащ! державного управлш-ня: Монограф1я. — Т.: Вид-во АС-ТОН, 2007. — 400 с.
6. Про державну службу. Закон Украши // ВВР Украши. — 1993. — № 52. — Ст. 490.
7. Загальт правила поведшки державних службовщв, затв. Наказом Головдержслужби Украши вщ 23 жовтня 2000 р. // Бюлетень за-конодавства i юридично! практики Украши, 2002. — № 1: Державна служба в Украшь
8. Кодекс поведшки державного служ-бовця // Уряд. кур'ер. — 2000. — 29 листоп.
9. Про затвердження Загальних правил поведшки державного служ-бовця. Наказ Головного управлш-ня державно! служби Украши вщ 04.08.2010 № 214.
10. Про державну службу. Закон Украши вщ 10 грудня 2015 року № 889-VIII.
11. Про затвердження Правил етично! поведшки державних службовщв. Постанова Кабшету Мш1стр1в Украши вщ 11 лютого 2016 р. № 65.
