CC BY
82
Вестник ДВО РАН. 2008. № 5
УДК 947.008 (571.61)
А.В.ДРУЗЯКА
Незаконная миграция на российском Дальнем Востоке в 1993-2002 гг. (на примере Амурской области)
На основе проведенного автором анализа статистических данных, архивных источников, нормативных документов и практики регулирования иммиграционных потоков в Амурской области исследуется и обобщается комплекс внутренних причин незаконной миграции в Дальневосточном регионе в 1993—2002 гг.
Ключевые слова: Амурская область, иммиграция, нелегальная миграция, граница, экономика, политика, торговля, рынок труда, законодательство.
The problems of irregular migration in the Russian Far East in 1993-2002 (in Amur Oblast). A.V. DRUZYAKA (State Pedagogical University, Blagoveschensk).
A complex of internal reasons for irregular migration in the Russian Far East in 1993 — 2002 is investigated and summarized on the basis of the analysis of statistical data, archive sources, legislation and practical regulation of immigration flows in Amur Oblast, carried out by the author.
Key words: Amur Region, immigration, irregular migration, frontier, economy, policy, trade, labor markets, legislation.
Борьба с нелегальной миграцией1, особенно актуальная для России начала 1990-х годов, и сегодня остается важнейшим направлением соответствующей государственной политики. В рамках этой статьи мы попытались проанализировать внутренние причины массовой незаконной миграции на приграничных территориях Дальнего Востока на примере Амурской области в 1993-2002 гг.
В 1993 г. в России был принят пакет важнейших нормативно-правовых актов федерального и региональных уровней, а на его основе созданы Федеральная миграционная служба (ФМС) и Паспортно-визовая служба МВД (ПВС МВД). В 2002 г. произошли новые существенные изменения: принят Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан», а ФМС и ПВС МВД объединили в новую структуру - ФМС МВД.
Исторически на российском Дальнем Востоке борьба с неконтролируемой иммиграцией была одним из приоритетных направлений внутренней политики. В 1870-1930-х годах открытые границы позволяли широко использовать иностранный труд. В 1937 г. после ликвидации рыночных элементов в экономике границы закрыли, а китайцев и корейцев принудительно отселили.
В 1988-1992 гг. (в этот короткий промежуток произошел переход к рыночным отношениям) на Дальнем Востоке вновь началась массовая нелегальная миграция: сюда хлынули
ДРУЗЯКА Андрей Викторович - старший преподаватель кафедры истории России (Благовещенский государственный педагогический университет). E-mail: [email protected]
1 По мнению автора, понятие «нелегальная миграция» (см., например, [4, с. 221]) относительно Дальнего Востока связано, как правило, с понятием «нелегальное пребывание», т.е. нарушение иностранцами порядка регистрации, самовольные незаконные изменения ими заявленной цели въезда в РФ, трудоустройство или предпринимательство, а также уклонение от выезда из РФ после окончания срока пребывания.
в поисках работы граждане СРВ, которые зачастую становились мелкими торговцами и предпринимателями (ГАПК. Ф. 85, оп. 1, д. 255, л. 11-12).
На рубеже 1980-1990 гг., во время кризиса дальневосточной экономики, частично или полностью остановились предприятия, которые использовали иностранную рабочую силу (ИРС), но иностранцы не торопились покинуть страну. В Амурской области за 1992-1996 гг. от выезда на родину уклонились 32 гражданина СРВ, занимавшихся предпринимательской деятельностью [3, с. 163]. В начале 1990-х годов из-за кризиса отрасли часть граждан КНДР, работавших на лесозаготовках в Амурской области и Хабаровском крае, оказалась на положении нелегалов. В периоды вынужденного простоя северокорейские рабочие незаконно занялись своеобразным «отходничеством»: нанимались на мелкие строительные, отделочные и прочие поденные работы на территории дальневосточного и соседних с ним регионов.
В декабре 1993 г. вступил в силу указ «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы» [12], в соответствии с которым трудовые мигранты и переселенцы из стран СНГ, не имевшие российского гражданства и постоянной регистрации в РФ, были автоматически причислены к категории «гастарбайтеров» и поставлены перед выбором между экстренным принятием гражданства РФ, оформлением в качестве иностранных работников или нелегальным трудоустройством. Причем нелегалами, наряду с мигрантами, сознательно идущими на нарушение закона и игнорирующими новый порядок, становились также и лица, работающие у предпринимателей, которые не смогли пройти сложную процедуру официальной регистрации ИРС.
В 1994-1995 гг. руководством Амурской миграционной службы совместно с администрацией области, а также местными районными и городскими были предприняты меры по установлению реальной численности и легализации ИРС на областном рынке труда. Порядок ее привлечения предполагал согласование ходатайства работодателя в областной администрации, после чего документы направляли в Москву, в центральный аппарат ФМС для оформления официального разрешения.
Автор на основании архивных источников - переписки администрации Амурской области с центральным аппаратом ФМС (согласованные и направленные в Москву ходатайства работодателей) 1994-1995 гг. - проанализировал количественный и качественный состав иностранцев, привлекаемых к трудовой деятельности на территории Амурской области. Обращения 214 предприятий, организаций и частных лиц в органы ФМС свидетельствуют, что в основные отрасли экономики области: лесозаготовку, золотодобычу, сельское хозяйство, транспорт, строительство в 1995 г. были привлечены 4 387 чел. из 13 стран, в том числе из СНГ. Например, в старательской артели «Тукурингра» использовался труд 150 мигрантов из 6 стран СНГ, а в Тындинском локомотивном депо - 120 из 7 (причем 100 чел. работали машинистами тепловозов). В области среди гастарбайтеров доля выходцев из стран СНГ составляла 50%, КНДР (без учета работников «Тындале-са») - 12%, КНР - 38% (Государственный архив Амурской области, далее ГААО. Ф. 2286, д. 179, л. 1-227).
Разница между нашими подсчетами по области (4 387 чел. из категории ИРС) и официальными данными (2 177 прошедших регистрацию в ФМС) за 1995 г. [2, с. 28] предположительно дает число трудовых мигрантов, в силу различных причин не получивших официального статуса и автоматически попавших в разряд нарушителей, 2 210 чел., или 50% всей привлекаемой ИРС.
Начиная с 1995 г. прослеживается стойкая тенденция к увеличению в Амурской области нелегальной трудовой миграции. Выделим основные причины этого явления среди различных категорий иностранных граждан.
С развитием в 1988-1993 гг. российско-китайской «народной торговли» из КНР в приграничные районы Дальнего Востока, а затем в Сибирь и далее в центральные регионы России хлынул поток мелких торговцев. Они перемещали через границу товары
китайского производства и реализовывали их в России. В общем объеме потребительского рынка Амурской области в конце 1990-х годов более 65% составляли товары и продукты, завезенные из КНР. Доля китайского импорта достигала: овощи и фрукты - 93-96%, одежда и трикотаж - 69-74, обувь - 80-85% [8, с. 2].
К 1993 г. в Амурской области общее количество российских предприятий и организаций, занимавшихся экспортно-импортными операциями, удвоилось по сравнению с 1992 г. и достигло 900 (ГААО. Ф. 2286, оп. 1, д. 154, л. 8). Российские и китайские бизнесмены расширяли сотрудничество за счет совместных проектов в различных отраслях экономики: строительстве, сельском хозяйстве, сфере обслуживания и общественного питания. Им было выгодно привлекать небольшие группы дешевой мобильной рабочей силы, когда оформление документов не требовало длительных бюрократических процедур.
Правовое урегулирование было достигнуто после подписания 29 декабря 1993 г. в Москве российско-китайского межправительственного соглашения о введении визового порядка въезда и пребывания граждан КНР в России [11], которое позволило дифференцировать общий поток китайских мигрантов в соответствии с обозначенными в их въездных визах целями: трудовая или коммерческая деятельность, учеба, обслуживание приграничной торговли, по частному приглашению и т.д. Также были определены и ограниченные категории лиц, пользовавшиеся для въезда в РФ безвизовым служебным и дипломатическим каналами.
Однако оставленное в силе двухстороннее соглашение от 18 декабря 1992 г. «О безвизовых групповых туристических поездках» давало китайским гражданам альтернативную возможность въезда в РФ в безвизовом порядке (по туристическим спискам), которая в последующий период полностью компенсировала все ограничения, введенные российской стороной. Имевшийся у граждан КНР выбор между получением визы (сложная процедура подготовки и согласования документов в России и последующее консульское оформление на территории КНР) и простой покупкой тура фактически привел к ситуации, когда приграничный туризм стал главным каналом незаконной миграции на Дальнем Востоке [7, с. 384]. Но обе формы въезда, за редким исключением, в последующем предполагали незаконную трудовую деятельность китайских граждан на территории нашей страны. Уже в 1994 г. владельцы турфирм России и КНР организовали массовый приезд в приграничные районы Дальнего Востока китайских торговцев, рабочих и управленцев под видом туристов. Такие фирмы в Амурской области бронировали места на муниципальном рынке для китайских продавцов, а те оплачивали их, как и другие муниципальные услуги, арендовали жилые, складские помещения, транспорт. Часть выручки от этого бизнеса шла в областную казну в виде различных платежей, налогов, пошлин, сборов и штрафов. В городском бюджете Благовещенска прямые поступления средств от торговой деятельности китайцев увеличивались в 1996-1997 гг. на 65% и составили 21,2 млн руб., в 1996-1999 гг. - на 197% (18,6 млн руб.) [6, с. 169, 170]. Вплоть до начала 2000-х годов муниципальные и региональные власти не препятствовали незаконной трудовой деятельности китайских граждан на рынках Амурской области из-за явной экономической выгоды от их пребывания. В 1997-2000 гг. турфирмы оформляли для китайских торговцев пребывание продолжительностью до 180 суток (при этом абсолютно их не контролируя). Как следствие - в 1996-2000 гг. в Амурской области от выезда уклонились 746 чел. [9, с.313].
После 1993 г. в России и КНР появился посреднический бизнес, специализирующийся на оформлении коммерческих виз. К 2006 г. 49 таких фирм Амурской области, оказывая визовую поддержку 1000 граждан КНР ежемесячно, впоследствии не имели никаких контактов с приглашенными китайцами: их главной целью было получение прибыли от оформления документов [5]. Результатом деятельности части туристических и посреднических фирм стал дальнейший рост нелегальной миграции на рынке иностранного труда в России.
По данным государственной статистики, в Амурской области на рынке ИРС китайских граждан стало больше, чем мигрантов из других стран, только в 2003 г. [1, с. 69]. Однако, по мнению автора, если принять во внимание неучтенные цифры (обширный сектор китайской нелегальной миграции в сфере розничной рыночной торговли, сезонные рабочие, въезжавшие на Дальний Восток по упрощенному порядку для туристов и не попадавшие в статистику ИРС), это произошло значительно раньше - в середине 1990-х годов.
Начиная с 1994 г. сотрудники ФМС и ПВС МВД сосредоточили общие усилия на борьбе с незаконной трудовой деятельностью иностранных граждан. Службы начали сотрудничать: обменивались информацией, согласовывали документы, участвовали в работе межведомственных комиссий на областном уровне, проводили совместные проверки. В 1990-х годах в результате оперативно-профилактических операций «Заслон» и «Иностранец» в массовом порядке были выдворены трудовые «нелегалы»: строители, сельскохозяйственные рабочие, торговцы. Однако эффективность этих мероприятий крайне низка, так как основные причины явления зачастую оставались вне поля зрения и компетенции правоохранительных органов, а на смену выдворенным российские и китайские предприниматели без особого труда привлекали новых работников.
В 1990-е годы такое положение объяснялось пробелами в их административном и уголовном законодательствах (уголовная ответственность за организацию незаконной миграции была введена в России только в январе 2004 г.). Санкция ст. 184 действовавшего в 1993 г. Кодекса об административных правонарушениях, предусматривавшая для иност-ранцев-нелегалов мизерный штраф в 1-2 минимальных размера оплаты труда (МРОТ), т.е. 50-100 руб., их не останавливала. И местные органы власти были вынуждены ужесточить региональное иммиграционное законодательство. Постановление главы администрации Амурской области от 30 ноября 1993 г. № 534 «Об утверждении Правил въезда, передвижения и временного проживания иностранных граждан на территории Амурской области» предоставило правоохранительным органам более широкие возможности. Помимо десятикратного увеличения санкций (10-20 МРОТ), ст. 8.10 Постановления предполагала возможность выдворения иностранца в случае грубого нарушения им соответствующего законодательства.
С 1994 г. стало ясно, что необходимо ужесточить контроль над туристической деятельностью. Принятый Амурским областным собранием 27 сентября 1995 г. Закон «О пребывании иностранных граждан на территории области» № 29-ОЗ устанавливал порядок регистрации паспортов иностранных туристов и административную ответственность (до 20 МРОТ) для руководителей фирм в случае, если они не контролировали пребывание своих клиентов на территории нашей страны. Нужно заметить, что принятие более жестких законодательных мер в отношении работодателей (за незаконное привлечение ИРС ст. 22 предусматривала штраф в размере до 100 МРОТ) уже не могло остановить рост нелегальной миграции.
По официальным данным, численность иностранцев, прошедших легитимную процедуру оформления в ФМС Амурской области, с 1995 по 1999 г. сократилась более чем в 3 раза и составила 1 727 чел. [2, с. 28], а с 1998 по 2000 г. уменьшилась еще на 34,3%, тогда как в Приморском и Хабаровском краях увеличилась, соответственно, на 62 и 13,5%. По мнению автора, столь резкие различия были связаны прежде всего с уходом существенной части ИРС в «теневой», нелегальный сектор. Л.А.Понкратова прямо связывает эту тенденцию с длительной процедурой оформления трудовых мигрантов, сложностями с получением официальных документов на право привлечения и использования ИРС и наличием альтернативного канала въезда (под видом туристов и по коммерческим визам) [9, с. 317]. Для срочной и сезонной занятости работодатели были вынуждены ввозить мигрантов незаконно, так как бюрократическая процедура получения разрешений в московском офисе ФМС, длившаяся от трех месяцев до полугода, подчас делала их получение бессмысленным.
Развитие явления нелегальной миграции на юге Дальнего Востока было напрямую связано с недостатками формирующейся в России системы государственного регулирования и прогнозирования иммиграционных потоков, пробелами в нормативно-правовой базе, отсутствием ясно изложенной государственной политики в отношении различных категорий иностранцев, механизмов эффективного контроля над их въездом, единой системы учета и легализации, своевременного выявления и привлечения нарушителей к ответственности.
Главной причиной, не позволившей властным и силовым структурам на протяжении 1990-х годов эффективно бороться с явлением нелегальной миграции на Дальнем Востоке, стал конфликт между прямой конъюнктурной выгодой, получаемой российскими и китайскими предпринимателями и посредниками в лице части туристических и визовых фирм от привлечения внешней (в том числе и нелегальной) миграции, и полицейско-реп-рессивной, ограничительной государственной политикой ее сдерживания, не имевшей четкой конечной цели и зачастую противоречившей экономическим интересам региона.
В январе 2007 г. в Российской Федерации был принят пакет нормативно-правовых актов, призванных усовершенствовать учет мигрантов, упростить процедуру их регистрации, смягчить общий миграционный климат в стране, привлечь к переселению в Россию соотечественников, вернуть для общества «загнанных» в нелегальный сектор гастарбайтеров. Сегодня в Российской Федерации проживает, по разным оценкам, до 15 млн мигрантов [10]. При правильно сформированной политике, направленной на их организованное привлечение, легализацию и социальную адаптацию, эти люди могут и должны в дальнейшем способствовать экономическому росту страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Амурский статистический ежегодник. Благовещенск: Амурстат, 2007. 566 с.
2. Внешнеэкономическая деятельность Амурской области. Благовещенск: Госкомстат, 2000. 29 с.
3. Гамерман В.Е. Проблемы безопасности, связанные с приграничным сотрудничеством Амурской области со странами АТР // Исторический опыт освоения Дальнего Востока. Благовещенск: АмГУ, 2002. С. 158-164.
4. Демографический энциклопедический словарь / под ред. Д.И.Валентей. М.: Сов. энциклопедия, 1985. 675 с.
5. Кокорев К.В. Иммиграционная амнистия не избавит Приамурье от нелегалов // Амурская правда. 2006. 19 янв.
6. Колядин А.М., Мосензова Т.М. Экономическое сотрудничество и взаимосвязи Благовещенска со странами АТР // Исторический опыт освоения Дальнего Востока. Благовещенск: АмГУ, 2000. С. 165-173.
7. Ларин В.Л. В тени проснувшегося дракона: Российско-китайские отношения на рубеже ХХ-ХХ1 веков. Владивосток: Дальнаука, 2006. 424 с.
8. О роли вещевых, смешанных и продовольственных рынков Амурской области в обеспечении населения товарами. Благовещенск: Госкомстат, 2001. 25 с.
9. Понкратова Л.А. Особенности динамики и структуры международных миграций в приграничных регионах Дальнего Востока // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Вып. 3. Благовещенск: АмГУ, 2002. С. 308-319.
10. Россия занимает третье место в мире по притоку мигрантов // Информационный портал «Российской газеты». - Ьйр://г§./ви|е1/382.Ь1т1.
11. Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР «О визовых поездках граждан». 29.12.1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. М., 1993. № 50. Ст. 5514.
12. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // Собрание актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации. М., 1993. № 51. Ст. 4934.
