CC BY
388
Л. Ф. Апт*
Нетипичные предписания в федеральном законодательстве
Вопрос о типичных и нетипичных нормативно-правовых предписаниях, как представляется, связан с эпохой, в которой они действуют. Основным показателем (критерием) типичности в системе советского законодательства, как правило, считали выражение правила поведения в абстрактной форме.1 Такой подход давал возможность применять предписание достаточно долгое время избегая частых его изменений. Кроме того, условия действия правовой системы в целом были ориентированы на дальнейшую конкретизацию таких предписаний - в большей степени по вертикали, в меньшей - по горизонтали.
Иного рода показатель типичности выражался в оформлении предписаний с применением приема "воспроизведения". Он довольно часто использовался и заключался в том, что в правовой акт помещались нормативные предписания, входящие в ранее принятые законодательные акты. Воспроизведение нормативных положений наблюдалось в актах как различной, так и одинаковой юридической силы. Республиканские органы воспроизводили в издаваемых ими актах определенные нормативные положения общесоюзного законодательства, дополняя и развивая их в соответствии со своей компетенцией. Таким образом, с помощью воспроизведенных норм, как считалось в то время, представлялась возможность комплексного обозрения праворегулирующего материала.2
Нормы конституций, основ законодательства Союза ССР воспроизводились текстуально и содержательно в республиканских кодексах, а нормы постановлений советов министров - в приказах и распоряжениях ведомственного нормотворчества. Наличие таких предписаний, как теперь становится понятно, было связано с одним их принципов действия
* Кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации. E-mail: [email protected] См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 19; Законодательная техника /Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 135.
2 См.: Романов Р. М. Совершенствование республиканского правотворчества // Советское государство и право. 1970. № 1. С. 24.
прежней правовой системы - доведение положений нормативного акта до сведения исполнителей. Это было обусловленно тем, что далеко не все тексты постановлений официально публиковались, а общей рассылки для предприятий, учреждений системы министерств и ведомств не существовало.
В качестве нетипичных в советском законодательстве можно рассматривать, например, дефинитивные предписания. Включение определений понятий в тексты актов советского периода не имело системного характера, осуществлялось в случае необходимости и носило в основном исключительный, единичный характер. Как правило, нормативные определения в той или иной форме изложения содержались там, где впервые по тексту появился термин, который нуждался в разъяснении. В Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 года определение гражданской дееспособности помещено в ч. 3 ст. 9, содержащей положения о ее предметном регулировании.3 Крайне редко нормативные определения помещались в структурных единицах текста кодифицированных законодательных актов, содержащих общие положения. В Кодексе торгового мореплавания Союза ССР определениям понятий "торговое мореплавание", "судно", "судовладелец" были посвящены отдельные статьи (соответственно ст. 1, 9, 10) главы I "Общие положения".4
В ведомственном нормотворчестве анализируемого периода дефинитивные предписания обычно содержались в различного рода инструкциях, положениях, правилах, в нормативных правовых актах с техническим содержанием: ГОСТах (актах Государственного комитета СССР по стандартам, СНиПах (строительных нормах и правилах). Объяснялось такое положение стабильностью правового механизма в целом. Законодатель давал трактовку основных применяемых понятий, юридическая наука формировала понятийный аппарат законодательства в правосознании общества, судебная практика предоставляла уточнения (определения) понятий, необходимые для правоприменения, в руководящих разъяснениях Верховного суда СССР.
В чем же состоит юридическое значение нетипичных предписаний? Почему так важен их анализ в современных условиях? Прежде всего, в соответствии с нетипичными предписаниями строится поведение физических и юридических лиц в надлежащих случаях. Смена общественного и государственного устройства внесла изменения, переориентацию в отечественную правовую систему. Так, дефинитивные предписания в законодательстве превратились в типичные. В настоящее время их насчитывают более 12 тыс. только в
3 Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
федеральном законодательстве. По две-три тысячи, как правило, содержится в законодательстве субъектов Российской Федерации. Практически в каждом принимаемом федеральном законе предусмотрены предписания, содержащие разъяснения используемых в нем понятий (терминов). Однако в системе дефинитивных предписаний, содержащихся в федеральном законодательстве, в свою очередь, можно выделить нетипичные, которые отличаются от других по форме изложения и носят технический характер.
Отличие в использовании дефиниций в законодательстве состоит в том, что в советском законодательстве дефинитивные предписания, хотя бы и через другие нормы, вместе с предписаниями-принципами регулировали только поведение людей и ничего более.5 В современном законодательстве они более конкретны. Например, предписание, разъясняющее понятие "инструментальная дальность" ("... дальность действия РЛС, определяемая однозначным разрешением целей на дисплее (категория 6)" или словосочетание "интенсивность трехмерных векторов" ("количество порождаемых в секунду векторов, относящихся к поливекторам из 10 пикселей, проверенных на ограниченность, ориентированных случайным образом, со значениями координат, выраженными целыми переменными либо переменными с плавающей точкой (какие бы из них ни соответствовали максимальной интенсивности) (категория 4).6 Наряду с обязательностью подобных предписаний следует отметить их стабильный характер по сравнению с регулирующими предписаниями.
Специфичность изложения, конкретность подобных предписаний была избрана федеральным законодателем для установлений технических регламентов. Федеральное Собрание РФ в ближайшее время должно принять федеральные законы по техническим регламентам на масложировую продукцию, которыми устанавливают требования безопасности к масложировой продукции, выпускаемой в обращение на территории России, процессам ее производства, хранения и перевозки. В ближайших планах Госдумы -рассмотрение технических регламентов о питьевой воде и питьевом водоснабжении, о водоотведении, о соковой продукции из фруктов и овощей, о табачной продукции, общего технического регламента об электромагнитной совместимости, технических регламентов о безопасности стекла, о кондитерской продукции. Готовится к рассмотрению техрегламент о
4 Свод законов СССР. Т. 8. С. 123.
5 См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. С. 32.
Список товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 05.05.2004 №580 (СЗ РФ, 2004. № 19.ю Ст. 1881).
пожарной безопасности, о безопасности рекламных конструкций и их территориального размещения, о маркировке пищевых продуктов для потребителей и др. Принят ФЗ от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию".7 Таким образом нетипичные предписания технических регламентов со специфичной формой изложения конкретизируют принцип национальной безопасности в федеральном законодательстве.
Среди подзаконных предписаний, носящих технический характер, федеральный закон "О техническом регулировании" называет национальные стандарты, которые могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.8 По характеру изложения предписания тождественны установлениям техрегламентов, но степень конкретизации может быть различной. С точки зрения правовой теории нормативности, сводящей ее содержание к признакам неконкретности (неперсонифицированности) адресата, возможности неоднократного применения и действия предписания независимо от исполнения , нетипичными можно считать положения конкретных указов Президента РФ и распоряжений Правительства РФ. Это всем известные предписания о создании памятников выдающимся людям, о предоставлении различного рода надбавок к пенсиям за особые заслуги пред Российской Федерацией10 и т.д. Их нетипичность подчеркивается тем, что они публикуются в Собрании законодательства РФ в отдельных от других нормативных правовых актов разделах. Практикой правотворчества, и в частности учета отечественного законодательства, давно опровергнуто представление о них как о ненормативных. Рассматриваемые нетипичные правовые предписания носят нормативный характер, только они характеризуются не всеми признаками одномоментно, а каким-либо одним или двумя.
Так, на основе предписания распоряжения Правительства РФ от 7 мая 2008 г. № 680-р Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед избранным Президентом Российской Федерации.11 В данном предписании субъект персонифицирован; в этом случае действие предписания независимо от исполнения является определяющим. На основе данного предписания будут изданы другие установления, как-то о новом назначении с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, назначении министров и их заместителей, другие нормативные правовые предписания.
7 СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2801.
8 Там же. 2002. № 52. Ст. 5140.
9 Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. С. 42 - 52.
10 Там же. С. 45.
11 СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2249.
Даже конкретные предписания о различного рода награждениях носят нормативный характер, так как на основе такого установления конкретному субъекту выдается денежное вознаграждение, которое оформляется различными ведомостями, а также государственная награда или звание, на основании получения которой физическое лицо (лица) имеет определенные льготы, права и т.п., то есть норма действует независимо от исполнения.
Нормативным характером обладают предписания распоряжений Правительства РФ, издающихся как конкретизирующие акты. Например, распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 671-р об утверждении Федерального плана статических работ на 2008-2010 годы.12 Данное предписание ничем не отличается от подобных, принимаемых постановлениями разной юридической силы и указами. Обращает на себя внимание и тот факт, что дефинитивные предписания в сравнительно большом количестве присутствуют именно в текстах распоряжений Правительства РФ или в актах, которые ими утверждаются (одобряются).
Рассмотрение нормативно-правовой природы нетипичных предписаний дает определенный повод затронуть вопрос о нормативном характере распоряжений Правительства РФ и опровергнуть распространенное в советской юридической литературе и нашедшее место в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" мнение о том, что распоряжения Правительства (Советов Министров) не носят нормативного характера.
В условиях административно-командной системы, это во многом объяснялось тем, что официальные тексты не публиковались. В распоряжениях, как правило, регламентировались важнейшие вопросы, связанные с экономикой, созданием новых промышленных предприятий, шахт, научных институтов и центров и т.п. Отсутствие в распоряжениях одного из основных признаков нормативности правового акта -неконкретности адресата (субъект был персонифицирован) давало к этому определенные основания. В то же время в них присутствовали другие признаки нормативности: возможность неоднократного применения и действия предписания независимо от исполнения13. К ним, как показывает многолетняя практика учета законодательства, можно добавить и еще один - возможность дальнейшей конкретизации, то есть на основе данного положения могут приниматься нормативные установления в актах равной или низшей юридической силы.
12 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2383.
13 Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. С. 43 - 52.
То, что предписания распоряжений носили нормативный характер, можно подтвердить тем, что незначительная часть их текстов публиковалась в собраниях действующего законодательства (СССР и РСФСР), имеющих гриф "Для служебного пользования". Вряд ли ненормативные акты могли быть причислены к действующему законодательству. Сам законодатель той поры неоднозначно регламентировал и трактовал этот вопрос. Так, в Конституциях СССР 1977 г. (ст. 133) и РСФСР 1978 г. (ст. 127) постановления и распоряжения упоминаются как акты одинаковой юридической силы, а потому нет их разграничения и по нормативности содержания.
В политико-правовом комментарии Конституции СССР 1977 г. говорится, что она, как и ранее действовавшая Конституция, не определяет различий между постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР14. Ошибочность конкретизации данного установления обозначилась, на наш взгляд, в Законе СССР "О Совете Министров СССР", предусматривавшем в ст. 31, что решения, носящие нормативный характер или имеющие важное народно-хозяйственное значение, издаются в форме постановлений, а решения по оперативным и текущим вопросам - в форме распоряжений. Заметим, что в отношении распоряжений речь идет не об отрицании нормативности как таковой, а о вопросах, регулирование которых оформляется распоряжением. Разница в оформлении заключалась еще и в том, что постановления подписывались Председателем и Управляющим делами Совета Министров СССР, а распоряжения - только Председателем Совета Министров (или его первым заместителем). Тем самым как бы обозначалась оперативность действий в отношении текущих вопросов. К этим чертам следует добавить и отсутствие заголовков в распоряжениях как актах оперативной деятельности Правительства.
Подобного разграничения в отношении подписи должностного лица нет в действующем Федеральном конституционном законе: постановления и распоряжения подписываются одним лицом (ч. 5 ст. 23), тем самым как бы признается равенство обеих форм актов по их юридической природе. На тех же позициях стоит Конституция РФ 1993 г., в ст. 115 которой однозначно толкуется равенство нормативного содержания постановления и распоряжения. Помещение же дефинитивных предписаний в распоряжениях Правительства РФ еще раз подтверждает тезис об их нетипичном нормативном характере.
Следует признать: современное российское законодательство, как и вся правовая система, переживает сложный процесс реформирования, в основе которого должно лежать
14 См.: Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982. С. 337.
всестороннее углубление познания правовой действительности15. Казалось бы, чисто теоретические размышления по данному вопросу не имели до сих пор правовых последствий. В настоящее время признание распоряжений Правительства РФ ненормативными актами предполагает возникновение многих коллизий в правовой системе. Прежде всего, это наблюдается в международно-правовых отношениях. Так, подписание Седьмого дополнительного протокола к Уставу Всемирного почтового союза (как и многих других подобных документов) осуществлялось в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 15 сентября 2004 г. № 1212-р, то есть в соответствии с ненормативным актом принимаются международно-правовые нормы, которые затем входят в правовую систему Российской Федерации. Список коллизий можно продолжить: так, официальному опубликованию в Собрании законодательства РФ подлежат ненормативные акты. Еще более нелепо считать, что в систему законодательства Российской Федерации входят и ненормативные акты.
Логическим выводом представленных суждений может быть законодательная инициатива об исключении положения о ненормативном характере распоряжений Правительства Российской Федерации из ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".
С определенной долей условности нетипичными на сегодняшний момент можно считать предписания актов советского периода. Это - установления постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, РСФСР, Совета Министров - Правительства РФ, не противоречащие Конституции РФ и не отмененные другими актами. С каждым днем их становится все меньше и меньше. К таковым можно отнести подзаконные предписания, регулирующие правила ведения охоты, издававшиеся в СССР с 1932 года. В Госдуму внесен законопроект об охоте, по утверждению средств массовой информации, - первый документ, регламентирующий правила ведения охоты с 1892 года. До сих пор предмету охоты был посвящен лишь подраздел Федерального закона "О животном мире". Законодатели хотят, чтобы предписания отражали всю охотничью специфику и регламентировали ведение охотничьего хозяйства в России как разновидность предпринимательской деятельности16.
В этом контексте заслуживают внимания установления актов местных советов народных депутатов по выделению участков земли физическим и юридическим лицам,
15 См.: Баранов В. М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен // Законодательная
дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и
практические проблемы. Нижний Новгород, 2007. С. 31.
16 Время новостей. 2008. 3 июня. № 96. С. 4.
которые вряд ли в ближайшем будущем будут заменены на нормативные предписания органов местного самоуправления.
Предписания временного характера всегда имели место в национальной системе законодательства. Их нетипичность обусловлена тем фактом, что они перестают действовать по истечению срока, на который рассчитаны, и никогда специально не отменяются. Кроме того, они не составляли предмет официальной систематизации и работ по упорядочению нормативно-правового материала. Между тем в детальном и разностороннем анализе проблемы крайне заинтересованы работающие с нормативными правовыми актами специалисты различных направлений деятельности. В правотворческой практике, помимо основной проблемы - признания предписаний временными по определенным качественным признакам, существуют вопросы выбора надлежащего оформления предписаний, составляющих содержание такого акта, и способа его отмены. Необходимы эти знания при систематизации законодательства и упорядочении ведомственного нормотворчества, а также в сфере ведения компьютерного учета нормативных правовых актов и создания систем правовой информации17.
Временными (или определенно-длительного действия) принято считать положения, которые, устанавливая те или иные предписания, ограничивают действие их определенным периодом: календарным сроком либо временем, необходимым для выполнения той или иной конкретной задачи. Обычно временный характер определяется по наименованию акта или по содержанию его предписаний18. Современная законодательная практика насчитывает немало примеров предписаний законов временного действия: российских - "О
хозяйственных связях в 1991 году", "О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году", "О взаимоотношениях с союзным бюджетом до конца 1991 года", "О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года" и федеральных — "О финансировании расходов из федерального бюджета во II квартале 1994 года"; "О предельном размере
17 В советское время в Научном центре правовой информации (НЦПИ) при Всесоюзном научноисследовательском институте советского законодательства (ВНИИСЗ), согласно Положению о государственном учете нормативных актов СССР и союзных республик, на государственный учет принимались акты сроком действия один год и более. Особый интерес представляет техника ведения учета актов (норм) временного действия, некогда существовавшая в НЦПИ. В формат сведений, сопровождающий акт, вносилась запись о наличии в нем норм временного характера. Отбор таких норм проводился на основе разработок, которые составили золотой фонд научных исследований по правотворчеству и систематизации законодательства ученых ВНИИСЗ. Эта система создавала количественное представление о наличии временных положений в системе актов союзного законодательства, а также в отдельных сферах государственного управления, что значительно облегчало проведение качественного анализа права.
18 См.: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства. М., 1969. С.135.
государственных внешних заимствований Российской Федерации и о предельном размере государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам в 1994 году" и т.д.
Содержащаяся в наименовании акта характеристика его норм как временных (временные правила, инструкции, положения, методические указания и т.д.) не всегда свидетельствует об аналогичном характере нормативных предписаний, помещенных в нем. Так, министерства, комитеты, ведомства принятое решение в отдельных случаях называют временным с намерением в дальнейшем заменить его другим постоянным или совсем отказаться от правового регулирования определенных отношений, но при этом не указывают конкретного срока, на который предписания издается. Действие таких норм рассчитано на неопределенно-длительный срок.
О нормах Правительства РФ, имеющих определенно-длительное действие, (их немало) можно судить по заголовкам актов, а содержание предписаний дает возможность установить причины их издания как временных. Так, необходимость принятия норм постановления Правительства Российской Федерации от 27 февраля 1992 г. № 132 "О временных мерах по специальному регулированию хозяйственной деятельности предприятий-монополистов в 1992 году"19 была вызвана переходом страны от административно-командной системы к рыночной экономике.
К предписаниям, временный характер которых выясняется при знакомстве с содержанием, относятся те, которые принимаются для разрешения конкретной задачи. Это, например, положения постановления Государственной думы Федерального Собрания РФ, касающиеся амнистии, или постановления Совета Министров - Правительства РФ от 25 марта 1993 г. № 241 "О порядке выплаты иностранной валюты личному составу воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, временно находящихся на территориях
Латвийской Республики, Литовской Республики, Эстонской Республики, и пенсионерам из
20
числа военнослужащих и членов их семей, проживающих на территориях этих государств" . Это предписания, смысл которых исчерпывается однократным действем, ими же и предусмотренный.
В случаях нечеткого изложения или отсутствия указаний о сроке действия правовых предписаний, когда их характер трудно с уверенностью установить даже по содержанию, можно рекомендовать сопоставление данных предписаний с другими, изданными по тому же вопросу. О временном характере отдельных предписаний и нормативных актов может
19 См.: Экономика и жизнь. 1992. № 11.
свидетельствовать факт их продления в последующем на тот или иной срок. Упоминание в позднее изданном акте о каком-либо предписании, как продолжающем действовать за пределами срока, на который был принят акт в целом, говорит о его постоянном характере. В практике известны случаи преобразования нормативных предписаний из временных в постоянные путем указания в издаваемых позднее актах о сохранении или распространении действия временных предписаний на неопределенный срок.
Известны случаи, когда в изданных в разное время нормативных актах повторяются одни и те же нормативные предписания. Использование приема воспроизведения или упоминание в более позднем акте предписаний акта, ранее изданного, еще не означает временного характера воспроизведенных или повторенных предписаний. Просто издающий субъект напоминает, еще раз информирует о существовании данных предписаний или помещает их в более поздний акт для полноты правового регулирования конкретного вопроса.21
Перечисленные приемы и подходы не позволяют с полной достоверностью определять характер предписаний нормативных правовых актов, поэтому в отношении значительного их количества существует известная доля неопределенности: считать их временными или постоянными. Видимо, исходя из этого факта в пункте 19 Рекомендаций22, подготовленных Министерством юстиции СССР, содержалось положение о том, что если в акт, действие которого не ограничивается сроком, необходимо в порядке исключения включать нормативные предписания, рассчитанные на определенный период времени, то такие предписания, как правило, помещаются в отдельных пунктах либо в приложении к проекту акта.
Для дифференцирования временных и постоянных предписаний иногда требуется глубокий анализ актов законодательства и нормативных актов органов исполнительной власти по конкретному вопросу. Только исходя из практики применения определенных предписаний, их можно разграничить. При этом необходимо учитывать и оформление нормативных правовых предписаний в акте (выделены ли они в самостоятельный пункт, абзац, как изложены), то есть все то, что обычно принимается во внимание в соответствии с правилами грамматического толкования.
Наибольшие трудности вызывает выявление предписаний временного характера в нормативном правовом акте постоянного действия. Как уже говорилось, это необходимо
20 См.: СЗ РФ. 1993. № 13. Ст. 1110.
21 Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства. М., 1969. С. 139.
при систематизации законодательства и в компьютерных системах. Ни акты, ни предписания временного характера не подлежат включению в собрания действующего законодательства (своды).23 Вместо извлечений из актов временных установлений обычно помещаются пометы (подстрочники) следующего содержания: "Статья 2 не приводится, как не содержащая норм, подлежащих включению в Свод законов РСФСР" или "абзацы второй и третий пункта 2 и пункт 4 не приводятся, как не содержащие норм, подлежащих включению в Свод законов СССР". При этом в методических указаниях по подготовке соответствующего издания указывается, что в собрание не включаются акты временного характера24. В отдельные компьютерные системы вводят только предписания постоянного действия, а акты временного действия берутся на учет, но не всегда их текст вносится в базу. Выявленная характеристика временных предписаний, как правило, распространяется (продолжает действовать) на связанные с ними последующие установления. Считается, что если предписания основного акта временные, то таковыми являются и предписания актов о его изменении, дополнении, распространении.
Столь пристальное внимание к временным предписаниям актов объясняется еще и тем, что они утрачивают силу сами по себе, а не в результате формальной отмены их специальным документом. В практике работы Федерального Собрания РФ возникает немало вопросов, связанных с этой проблемой. По нашему мнению, значительное количество постановлений палаты содержат нормативные предписания временного характера. Таковы, например, постановления о подтверждении полномочий председателей комитетов, об избрании на должности председателей палат Федерального Собрания РФ и их заместителей, о введении в состав комитетов новых членов и др.
Более стабильной можно считать практику палат в отношении создания различных временных комиссий, когда в соответствующих предписаниях указывается срок их действия, а в дальнейшем он продлевается.25 Что же касается традиционно применяющихся правил юридической техники, связанных с систематизацией постановлений палат, то не все из них могут быть использованы. Многие постановления палат Федерального Собрания РФ первого созыва носят, на наш взгляд, временный характер, обусловленный сроком деятельности палаты (два года).
22 Рекомендации по подготовке нормативных актов министерств и ведомств СССР // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1976. № 1.
См.: Свод законов Советского государства (теоретические проблемы). М., 1981. С. 15.
См., например: пункт 12 Методических указаний по подготовке Свода законов СССР, подготовленных Министерством юстиции СССР (М., 1981. С. 6).
25 См.: СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 95, 96.
Особую сложность представляют нетипичные предписания федеральных законов, имеющие как бы двойную структуру. Дать им определение сложно, но есть возможность описать их. К ним относятся предписания действующих законов Российской Федерации, принятых в начале 90-х годов Верховным Советом РФ, а затем изданные Федеральным Собранием РФ в новой редакции с изменениями и дополнениями. В их формировании неоправданным образом соединены два приема законодательной техники: внесение изменений и дополнений в статьи (части, пункты) ранее принятого нормативного правового акта; издание ранее принятого акта в новой редакции. Соединение этих двух приемов создают предписания нового закона, имеющего двойную структуру: структура федерального закона как бы содержит структуру закона, принятого Верховным Советом Российской Федерации. К таковым можно отнести предписания Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"26 и "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации".27 Встраивание предписаний законов РФ в федеральные законы проходило в разных формах. В первом случае предписания закона РФ ("Об образовании") в составе федерального закона излагались как установления Российской Федерации. Нормы Закона "О прокуратуре РФ", входя в состав федерального закона, излагались как предписания Федерального закона "О прокуратуре РФ". Подобная практика принятия порождала негативные последствия в практике применения таких предписаний. Так, в решениях судов правоприменители ссылаются на статьи (части, пункты) законов, принятых Верховным Советом РФ, указывая при этом то наименование федерального закона, представляющего новую редакцию с изменениями и дополнениями, то наименование закона, содержащего регулирующие предписания.
Аналогичные трудности встречаются в правотворческой практике при составлении проектов с отсылочными предписаниями. С конца 90-х годов практика принятия такого вида предписаний сошла на нет, но по сей день в законодательстве остается большое число норм, принятых ранее.
В законодательной практике последних лет наблюдается тенденция принятия установлений, изменяющих содержание ранее изданных положений, срок действия которых еще не наступил и наступит в отдаленном будущем (не ранее 2-х лет). К сожалению, в юридической литературе вопрос о внесении изменений в предписания, которые еще не вступили в силу, не рассматривался. Ранее подобный юридико-технический прием
26 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
законодателем не использовался. В правотворчестве его применение осложняется несколькими моментами. Первый - теоретического свойства: входят ли предписания, срок действия которых не наступил, в систему федерального законодательства (и соответственно изменяющие нормы)? И второй - сроки действия предписаний основного акта и вносящего изменения не всегда совпадают или соответствуют. Так, сроки вступления в силу ФЗ "О бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" и ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете на 2008 год и на плановый период 2009-2010 годов" не совпадают.
Изменяющий федеральный закон предположительно вступает в действие в начале (10) декабря 2007 года, в то время как основной акт начинает действовать с 10 января 2008 года. Вносимые изменения в основной федеральный закон фактически инкорпорируют его предписания, то есть согласно юридической аксиоме отдельно применяться не могут. Поскольку Федеральный закон "О бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" носит временный характер, то срок начала его действия строго обозначен законодателем и не может быть ранее 1 января 2008 года.
Однако ряд нормативных установлений изменяющего федерального закона носят характер самостоятельных положений и согласно своему содержанию создают "иллюзию" самостоятельного действия, которая в правоприменении создает немало коллизий. Основной причиной подобного разночтения предписаний двух взаимосвязанных федеральных законов является отсутствие системной связи между нормами основного и изменяющего законов в их содержании. Факт несовпадения их вступления в действие выявляет эту "ошибочность" и делает ее более наглядной.
Трехнедельное "провисание" изменяющего федерального закона обнаруживает на сегодняшний момент свои правовые последствия в том, что аналогичные федеральные законы "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "О бюджете пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов", "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" и другие пользуются тем же инструментарием, то есть изменяющий закон является, как бы прецедентом при оформлении поправок, которые вносятся в недействующие федеральные законы. Это еще более запутывает процесс правоприменения, образуя в системе отечественного законодательства внутренние коллизии.
27 Там же. 1995. № 47. Ст. 4472.
К нетипичным по своей правовой значимости можно отнести межсистемные и системные предписания, которые являются своего рода "связками" для всех отраслей права. Они могут быть как дефинитивными, так и регулирующими. К первым можно отнести определение понятия "транспортное средство", которое закреплено в ст. 346.27 Налогового
29
кодекса РФ, ст. 12.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ст. 11, 80, 94, 107, 282 Таможенного кодекса РФ,30 ст. 2 ФЗ "О безопасности дорожного движения",31 ст.1 ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств",32 ст. 1 ФЗ "О транспортной безопасности",33 п. 2 Правил учета дорожнотранспортных происшествий, утвержденных постановлением Правительства РФ,34 п. 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров -
35
Правительством Российской Федерации, п. 1 Положения о военно-транспортной обязанности, утвержденного Указом президента РФ,36 п. 4 Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, утвержденных
37
постановлением Правительства Российской Федерации, п. 1 Правил проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных военными автомобильными инспекциями (автомобильными службами) федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная
38
служба, утвержденных постановлением Правительства РФ.
Ко вторым - в качестве примера можно отнести регулирующие предписания части 1 статьи 51 Конституции РФ: "Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом". Данное предписание содержательно воспроизводится в ч. 1 ст. 24 "Права должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании"; Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации"39, а также части 3 и примечании статьи 25.6 "Свидетель" Кодекса РФ об административных
28 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
29 Там же. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
30 Там же. 2003. № 22. Ст. 2066.
31 Там же. 1995. № 50. Ст. 4873.
32 Там же. 2002. № 18. Ст. 1720.
33 Там же. 2007. № 7. Ст. 837.
34 Там же. 1995. № 28. Ст. 2681.
35 Собрание актов и постановлений Правительства РФ. 1993. № 47. Ст. 4531.
36 СЗ РФ. 1998. № 40. Ст. 4941.
37 Там же. 2003. № 20. Ст. 1897.
38 Там же. 2006. № 30. Ст. 3396.
39 Там же. № 1. Ст. 7.
правонарушениях.40 Аналогичные предписания содержаться в ч. 4 ст. 69 "Свидетельские показания" в ГПК РФ; ч. 6 ст. 56 "Свидетель" Арбитражного процессуального кодекса РФ; в ряде положений Уголовно-процессуального кодекса РФ (ст. 5; ч. 2 ст. 42 "Потерпевший"; ч.
3 ст. 44 "Гражданский истец"; ч. 1 ст. 54 "Гражданский ответчик"; ч. 4 ст. 56 "Свидетель").
Положения ст. 48 "Понятие юридического лица" ГК РФ, которые с полным основанием можно считать системными, в той или иной форме воспроизводятся в Федеральных законах "О жилищных накопительных кооперативах"; "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"; "Об инвестиционных фондах"; "О кредитных потребительских кооперативах граждан"; "О политических партиях"; "Об обществах с ограниченной ответственностью"; "О производственных кооперативах"; "О некоммерческих организациях"; "Об акционерных обществах"; "О сельскохозяйственной кооперации"; "Об общественных объединениях".
Добиваясь связанности различных видов предписаний, федеральный законодатель стремится увеличить количество системных и межотраслевых положений. Так, в Госдуму внесен законопроект, согласно которому задержанные милицией физические лица смогут сами в течение трех часов сообщать родственникам и друзьям о своем местонахождении. Одновременно вносятся поправки в УПК РФ, КоАП РФ и ФЗ "О милиции".
К нетипичным в полной мере можно отнести сверхимперативные предписания федерального законодательства. Они являются относительно новым методом регулирования правоотношений, осложненных иностранным элементом. Под сверхимперативными нормами принято понимать национальные правовые установления, которые подлежат применению к правоотношениям, осложненным иностранным элементам, вне зависимости от подлежащего применению права. Появление данного института международного частного права обусловлено, во-первых, усилением государственного вмешательства в сферу частноправовых отношений в странах с развитой рыночной экономикой и, во-вторых, попыткой придания большей гибкости традиционному коллизионному методу
41
регулирования.
Институт сверхимперативных норм можно с полным правом назвать "каучуковым параграфом". Круг этих установлений законодательно не определен ни одной правовой системой, что, учитывая назначение и во многом "субъективный" характер применения сверхимперативных предписаний, в сущности, и не требуется. Сверхимперативными
40 Там же. 2002. № 1. Ст. 1.
41 См.: Покровская А. Б. Соглашение о праве, применимом к частноправовым отношениям, осложненным иностранным элементом. М., 2006.
нормами могут быть признаны частноправовые предписания, регулирующие, например, форму договора, соглашения с потребителями, отношения, связанные с наследованием. Исследователи также относят к сверхимперативным предписания, касающиеся недобросовестной конкуренции, антитрестовское и валютное законодательство, нормы о защите прав потребителей, правила, запрещающие "золотые оговорки", экспортные и импортные ограничения и др. Эти установления подвижны, и предписание, изначально являвшееся императивным лишь для внутреннего гражданского права, может в дальнейшем, под влиянием ряда факторов, быть истолковано в качестве нормы непосредственного применения.
Публично-правовые установления также могут быть причислены к подлежащим применению сверхимперативным нормам, если, конечно, закон страны суда (арбитража) не исключает возможность применения иностранных публичных предписаний, и последствия применения данных норм не противоречат публичному порядку соответствующего государства.
Современные тенденции развития института сверхимперативных норм получили выражение в виде предписаний ст. 1192 ГК РФ. Кодексом определены два вида сверхимперативных норм: сверхимперативные - в силу прямого указания закона, и сверхимперативные - ввиду их особого значения. Концепция сверхимперативных норм была воспринята российским международным частным правом сравнительно недавно42, и на сегодняшний день число установлений, относимых к сверхимперативным в силу прямого указания закона, относительно невелико. Учитывая порой неоправданное тяготение отечественного законодателя к нормативной конкретизации, можно предположить, что сверхимперативные нормы этого вида (т.е. содержащие квалифицирующий элемент или прямо определенные отсылочной нормой законодательного акта в качестве сверхимперативных) в дальнейшем будут преобладать над сверхимперативными нормами, признанными таковыми в результате судебного толкования.
На сегодняшний день отечественной доктриной и правоприменительной практикой (помимо группы норм, указанной в п. 1 ст. 1221 ГК РФ) выделены только два собственных частноправовых правила, систематически относимых к сверхимперативным. Это, как ранее упоминалось, установление относительно формы внешнеэкономической сделки (п.3 ст. 1б2 ГК РФ) и норма ч. 2 ст. 9 ТК РФ (ранее ст. 5 КЗоТ РФ), запрещающая включение в трудовые
42 Отправной точкой можно считать появление статьи О. Н. Садикова "Императивные нормы в международном частном праве" (Московский журнал международного права. 1992. № 2).
договоры условий, ухудшающих положение работника по сравнению с требованиями федерального законодательства.
Границы между типичными и нетипичными предписаниями системы законодательства весьма условны. Целые группы предписаний могут "переходить" из типичных в нетипичные и наоборот. Пример перехода нетипичных предписаний в типичные приводился выше. Другим примером может служить издание общеобязательных предписаний в советское время управленческих актов федеральных органов исполнительной власти. Юридическая сила таких актов зависит от функций издавшего их органа: ведомственный акт, принятый в порядке осуществления межотраслевых функций и распространяющийся хотя бы на часть системы других ведомств или физических лиц, фактически обладает более широкой сферой действия по сравнению с ведомственным актом, регламентирующим лишь отношения внутри системы данного ведомства43.Количество таких предписаний в советское время было велико, как и та социально-экономическая значимость, которую они представляли в процессе правового регулирования.
Их издание было связано с собственной компетенцией, а также с делегированием отдельных полномочий этим органам советами министров как на союзном, так и республиканском уровнях. В действующей государственно-правовой системе действие таких актов и их предписаний не столь значительно. Это обстоятельство связано с осуществлением Правительством РФ всей полноты хозяйственной деятельности (ст. 12-23 ФКЗ "О Правительстве РФ",44 а также наличием наряду с государственной, муниципальной и субъектов РФ частной собственности в экономике и социальной сфере.
Переход от типичных предписаний к нетипичным не устраняет возможности обратного действия. В частности, в отношении общеобязательных предписаний ведомственного нормотворчества можно считать, что нынешнее их состояние долго не продлится. В настоящее время в рамках административной реформы обсуждается вопрос "освобождения" Правительства РФ от 300 полномочий из 5 тысяч, которые будут переданы на уровень федеральных органов исполнительной власти. В их числе, по всей вероятности, будут полномочия по изданию положений общеобязательного характера, связанные с другими передаваемыми задачами. И, таким образом, нетипичное станет типичным.
43 Братусь С. Н., Казьмин И. Ф., Попова В. И. Ведомственные нормативные акты: понятие и основные проблемы. Законы и ведомственные нормативные акты в СССР // Труды ВНИИСЗ. М., 1989. С. 4; Николаева М. Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975, и др.
44 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
Анализ нетипичных предписаний в федеральном законодательстве показывает, что они не образуют единой системы, но тем не менее составляют своеобразный институт отечественного права. Его исследование даст возможность проанализировать применение нетипичных предписаний раздельно или в единой системе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и во всей правовой системе.
