CC BY
545
144
ления медленно, но неуклонно ведут к ослаблению социальной напряженности. Больше того, депутат Госдумы Ш. 3. Султанов решительно утверждает, что в настоящее время мы переживаем динамичное «...сближение политических позиций России и исламского мира».1 Нам представляется, что современное мусульманское население России — как и сто лет назад — готово к участию в политической жизни страны, к участию по тем правилам и в тех условиях, которые созданы общей российской политической культурой. Особенности мусульманских регионов существенны, однако эти особенности вовсе не являются препятствием для разных конфессий мирно сосуществовать в одной стране и совместно развиваться в едином государстве, как это было до сих пор на протяжении столетий.
А. В. Стремоухое, * И. Н. Пресное*
НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
К важнейшим разновидностям гарантий депутатской деятельности относится неприкосновенность (иммунитет) депутата.2 Такие гарантии установлены и действуют почти во всех цивилизованных странах мира.3 Иммунитет депутатов, как правило, гарантируется конституциями государств.4 В доконституционный период развития государств, в частности в России, вопросы неприкосновенности участников (депутатов) сословно-представительных органов, например, 3емско-го Собора, никак не регулировались.5
1 Мусульманский шанс России. Христианство и ислам: сохранится ли вековая традиция добрососедства II Российская газета. 16 сентября 2005 г.
* Доктор юридических наук, профессор, Ленинградский государственный университет им. А. С. Пушкина.
** Аспирант Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина.
2 Авакъян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 215—220.
3 Мишин А. А. 1) Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972. С. 188—192; 2) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 178—180; Серебренников В. П. Конституционное право Франции. Минск, 1976. С. 126—129; Зиновъев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Л., 1987. С. 271—272; Козлова Е. И., Кута-фин О. Е. Конституционное право России. М., 1996. С. 379—385; Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 366—369; Сравнительное конституционное право I Редкол. В. Е. Чиркин (отв. ред.) и др. М., 1996. С. 557—568.
4 Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран: Учебн. пособие. М., 2001. С. 225.
5 Белоновский В. Н., Белоновский А. В. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века: (теория, история, практика). М., 1999. С. 220.
А. В. Стремоухое, И. Н. Пресное
Однако, как писал в 1911 г. известный российский юрист — специалист по иммунитету народных представителей Л. А. Шалланд, «одновременно с зарождением конституционного строя повсюду на сцену появляется и т. наз. парламентский иммунитет; повсюду народные представители наделяются особыми привилегиями, из коих главное место занимают безответственность и неприкосновенность. Импульс <...> был дан Англией и Францией; прочие же народы никакого почти самостоятельного творчества в данном отношении не проявляли».1
Первая привилегия — безответственность — английского происхождения и является результатом продолжительной и постепенной эволюции. Вторая же — неприкосновенность — наоборот, создана была сразу, в разгар революционной смуты конца XVIII в., и потому не была воспринята теми конституционалистами, которые формировались вне сферы влияния идеологии Великой Французской революции.2 Поэтому нельзя утверждать, что неприкосновенность есть обязательное условие существования представительной системы. Пример целого ряда современных конституционных государств показывает, что народные представители могут действовать вполне нормально и не пользуясь благами иммунитета. В частности, во многих странах он не распространяется на совершенные депутатами уголовные преступления. Лишены специальной правовой защиты от уголовного преследования и ареста члены парламентов Австрии, Индии и некоторых других стран. Без свободы слова, в смысле полной безответственности, обходятся Швеция, Норвегия, Финляндия и некоторые швейцарские кантоны.
Отсюда естественно вытекает предположение, что иммунитет, в той или другой форме, есть не абсолютная, а относительная правовая ценность, отвечающая известным конкретным потребностям политической жизни и призванная к осуществлению определенной социальной функции, в зависимости от условий, времени и места. Сходства в структуре привилегии в отдельных государствах объясняются аналогичностью общественных условий на известных ступенях культуры, различия — историческими условиями развития правосознания в отдельных политических формациях: одни и те же семена дают различные всходы в зависимости от той почвы, на которую они падают. Итак — что же такое депутатская неприкосновенность?
3аконодательной (легальной) дефиниции, отражающей названное явление и термин, не существует. Ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3 дает лишь описательное (содержательное) определение термина «депутатская неприкосновенность». Поэтому, используя логическое и грамматическое толкование нормы, содержащейся в ст. 19 ука-
1 Шалланд Л. А. Иммунитет народных представителей. Т. 1. Часть историческая. Юрьев, 1911. С. У—У1.
2 Там же. С. 4.
3 Далее Закон о статусе депутата или Закон от 8 мая 1994 г.
146
занного закона, автор формулирует следующее сущностное определение депутатской неприкосновенности.
Депутатская неприкосновенность (иммунитет) — это исключительный правовой режим в отношениях депутата с судебными и правоохранительными органами, целью которого является невозможность привлечения к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и применения к нему других репрессивных мер без согласия Государственной Думы.
Важное место в определении термина «депутатская неприкосновенность» занимает Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. «По делу о проверке Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статуе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации».1 В Постановлении Конституционного Суда РФ был сформулирован ряд важных правовых позиций, которые были учтены в связи с принятием новой редакции Закона о статусе депутатов от 5 июля 1999 г.
Суть их сводится к следующему. По своему содержанию депутатская неприкосновенность более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, что обусловлено необходимостью защиты особого статуса парламентария как субъекта представительного и законодательного органа. Иммунитет не является личной привилегией депутата, он имеет публично-правовой характер и призван обеспечить повышенную защиту парламентария в силу осуществляемых им государственных функций.2
Конечно, депутатскую неприкосновенность ни в коем случае нельзя понимать как способ вообще увести депутата от уголовного или административного наказания. Имеется в виду совсем другое: если и по отношению к обычному человеку следует всесторонне проверять основания привлечения к ответственности, то по отношению к депутату это надо делать еще более глубоко и основательно. Ведь депутат своей принципиальной позицией может стать на пути преступников, которые могут воспользоваться своими возможностями и сделать самого депутата жертвой произвола.
Все обстоятельства, связанные с депутатом, надо тщательно проверять еще и потому, что привлечение его к ответственности не только подрывает авторитет депутата, но и бросает тень на Государственную Думу как орган власти. Тут нужна полная объективность. Поскольку депутатская неприкосновенность имеет особое значение для деятельности народных представителей, она получила прямое конституционное закрепление.
Согласно ст. 98 Конституции РФ депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на мес-
1 Далее — Закон о статусе депутата или Федеральный закон от 8 мая 1994 г.
2 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юрид. вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 562.
А. В. Стремоухое, И. Н. Пресное
те преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Дословно анализируя это важное конституционное положение, необходимо отметить, что перечень, содержащийся в статье, не является исчерпывающим. Следующее положение ст. 98 конкретизирует лишь некоторые случаи, входящие в состав понятия «неприкосновенность».1 Наиболее полная конкретизация депутатской неприкосновенности осуществлена в Федеральном законе от 8 мая 1994 г.
Исходя из анализа норм Конституции РФ и указанного закона, а также предназначения депутатской неприкосновенности и ее сущности, автор считает, что депутатская неприкосновенность — это двуединое явление. Оно включает две стороны:2 депутатскую неприкосновенность за правонарушения, не связанные с депутатской деятельностью, и неответственность депутата за действия, соответствующие статусу депутата Государственной Думы.3
Депутатская неприкосновенность за правонарушения, не связанные с депутатской деятельностью. Характеризуя эту сторону депутатской неприкосновенности, Закон о статусе депутата закрепляет следующие ее элементы.
1. Депутат Государственной Думы без согласия Государственной Думы не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке (п. «а» ч. 2 ст. 19).
2. Депутат Г осударственной Думы не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу (п. «б» ч. 2 ст. 19).
3. Депутат Государственной Думы не может быть подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (п. «в» ч. 2 ст. 19).
4. Неприкосновенность депутата Г осударственной Думы ФС РФ распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку (ч. 3 ст. 19).
1 Данилое И. С. Вопросы теории и практики депутатской неприкосновенности (иммунитета) II Проблемы государственного строительства и права I Под ред. Г. В. Мальцева. М., 2002. С. 32.
2 Сравнительное конституционное право I Редкол. В. Е. Чиркин (отв. ред.) и др. М., 1996. С. 564; Мироное О. О. Конституционный статус депутатов парламентов II Журнал российского права. 1997. № 4. С. 137; Бутылин В. Н. Парламент II Конституционное право: Учебник I Под ред. проф. В. В. Лазарева. М., 1998. С. 397; Оесепян Ж. И. Становление парламентаризма в России. Ростов-на-Дону, 2000. С. 106—107. Было время, когда в содержание депутатского иммунитета также включали две стороны, но не совпадающие с теми, что предлагает автор, а именно: 1) депутатскую неприкосновенность и 2) охрану трудовых прав депутата (См.: Просеирнин Ю. Г. Правовые гарантии деятельности народных депутатов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 20).
3 Большинство конституций государств устанавливают принцип индемнитета именно в названном здесь значении (См.: Сравнительное конституционное право I Редкол. В. Е. Чиркин (отв. ред.) и др. М., 1996. С. 564), хотя многие конституционалисты под индемнитетом понимают еще и вознаграждение депутата за его работу.
148
5. Депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших известными ему в связи с осуществлением им своих полномочий (ст. 21).
6. Вопрос о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ Государственной Думой (ст. 20).
Четыре элемента (1, 4, 5, 6), закрепленные в действующей редакции Закона о статусе депутата, оспаривались в Конституционном Суде РФ по запросу Президента РФ от 3 ноября 1995 г. По итогам судебного разбирательства было вынесено Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5-П.1 В связи с этим обстоятельством и важностью перечисленных элементов депутатской неприкосновенности требуется более полное рассмотрение их содержания.
Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета. Тем не менее, из правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г., следует, что: неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное. Причем, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности, то в отношении парламентариев допустимо осуществление процессуальных действий на стадиях дознания или предварительного следствия, или производства по административным правонарушениям вплоть до (но не включая) стадии принятия решения о передаче дела в суд без предварительного согласия Государственной Думы.
Закон о статусе депутата предусматривает также границы действия принципа депутатской неприкосновенности, причем дифференцирует их в зависимости от того, идет ли речь об оценке действия депутатов в связи с осуществлением их парламентских полномочий либо иных действиях, связанных с реализацией депутатом Государственной Думы не депутатского, а общегражданского правового статуса. Так, Закон от 8 мая 1994 г. допускает, что по правонарушениям, совершенным депутатом Государственной Думы, может быть возбуждено уголовное дело или начато производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке без получения согласия Государственной Думы на такого рода преследование депутата. При этом требуется лишь, чтобы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщил об этом Генеральному прокурору (п. 4 ст. 19). Однако если уголовное дело возбуждено или производство по делу об
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5-П по делу «О проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» II Собр. законодательства РФ. 1996. № 9. Ст. 828.
А. В. Стремоухое, И. Н. Пресное
административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении такой категории правонарушений, как «действия депутата Государственной Думы, связанные с осуществлением им своих полномочий», то необходимо получить согласие Государственной Думы на лишение депутата парламентской неприкосновенности. В этих случаях Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в Государственную Думу представление о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности (п. 4 ст. 19).
Кроме того, Закон от 8 мая 1994 г. различает понятия: а) «дача согласия на лишение депутатской неприкосновенности» (оно адекватно досудебным процессуальным действиям — следствию и дознанию в отношении парламентариев) и б) «дача согласия Государственной Думы на передачу дела в отношении депутата, начатого органом дознания (следствия), в суд». Как видим, это разные стадии (этапы) «потери» депутатом своего депутатского иммунитета. В Законе сказано: «После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ» (п. 5 ст. 19).
Неприкосновенность депутата Государственной Думы в смысле ч. 3 ст. 19 Закона от 8 мая 1994 г. нужно понимать так, что неприкосновенность депутата не ограничивается его личной неприкосновенностью (ст. 98, 22, 23, 24, 25 Конституции РФ). Эту правовую позицию также сформулировал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 20 февраля 1996 г. Из нее следует, что без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не может быть нарушена не только личная неприкосновенность парламентария, но и неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих ему документов и багажа, а значит, не могут быть произведены такие процессуальные меры, как обыск помещения, выемка (изъятие) определенных предметов, досмотр вещей, принадлежащих члену парламента.
Следовательно, законодательное положение, согласно которому неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы, соответствует Конституции. Вопрос о лишении депутата неприкосновенности по этому кругу вопросов должен решаться исходя из ч. 2 ст. 98 Конституции РФ и в соответствии с указанным Постановлением Конституционного Суда РФ.
По поводу права депутата Государственной Думы отказаться от дачи свидетельских показаний, установленного ст. 21 Закона о статусе депутата, следует исходить из того, что ст. 51 Конституции РФ, установившая в ч. 1 перечень случаев правомерного отказа от дачи свидетельских показаний, предусмотрела в ч. 2 воз-
-Ф-
150
можность установления в федеральном законодательстве также иных случаев освобождения от обязанности давать свидетельские показания.
Располагая полномочиями принимать законы и используя свое неотъемлемое право наполнять их объективным содержанием исключительно по своему усмотрению (при соблюдении ст. 15 Конституции РФ), Государственная Дума включила в Закон о статусе депутата статью, гарантирующую депутату иммунитет против привлечения его в качестве свидетеля при иных обстоятельствах. Это положение реализовано в принятом 18 декабря 2001 г. Уголовно-процессуальном кодексе РФ, п. 5 ч. 3 ст. 56 которого гласит, что депутат Государственной Думы не подлежит допросу в качестве свидетеля без его согласия об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с осуществлением им своих полномочий.
И, тем не менее, Конституционный Суд РФ, признав ст. 19 старой редакции Закона о статусе депутата соответствующей Конституции РФ, посчитал, что она не допускает расширительное толкование и отказ от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия при выполнении требований ч. 3 ст. 17 и ст. 52 Конституции РФ.
Как уже отмечалось выше, неприкосновенность депутата не является абсолютной. Если имеются веские основания для привлечения его к ответственности, то Государственная Дума может по представлению Генерального прокурора РФ большинством голосов лишить депутата неприкосновенности. Основания и порядок лишения депутата неприкосновенности определены Конституцией РФ (ст. 98), Федеральным законом от 8 мая 1994 г. и конкретизированы главой 24.1 «Порядок рассмотрения вопроса о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности» Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.1
Содержание ст. 98 и п. 9 разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ предполагает, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение (уголовное или административное), если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52). С соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции РФ, в отношении депутата допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче
1 Собр. законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
А. В. Стремоухое, И. Н. Пресное
дела в суд, в соответствии с положениями УК РФ и УПК РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, без согласия Государственной Думы.
Однако это не означает лишение парламентария самой неприкосновенности. По смыслу ч. 2 ст. 98 Конституции РФ, следственные действия в отношении депутатов Государственной Думы осуществляются под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ, поскольку только он вносит в Государственную Думу представление о лишении депутата неприкосновенности. И если по завершении предварительного следствия Генеральный прокурор РФ придет к выводу о необходимости передать дело об уголовном или административном судебном преследовании в суд, он должен незамедлительно внести представление в Государственную Думу. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.
В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ, который в недельный срок после получения сообщения обязан внести в Государственную Думу представление о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности (ч. 4 ст. 19 Закона о статусе депутата).
Порядок рассмотрения вопроса о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности. Этот порядок регулируется Регламентом Г осударственной Думы. В соответствии со ст. 185.1 «Регламента» Председатель Государственной Думы обязательно извещает депутатов о том, что Генеральный прокурор внес представление в Государственную Думу о лишении депутата неприкосновенности.
Представления Генерального прокурора РФ о даче согласия на личный досмотр, задержание, арест и допрос депутата Государственной Думы, проведение в отношении его обыска, а также о его привлечении к административной или уголовной ответственности в связи с направлением уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд, рассматриваются Государственной Думой в течение недели со дня внесения соответствующего представления.
Если представления Генерального прокурора РФ внесены в палату в период между сессиями Государственной Думы или во время работы депутатов с избирателями, данные представления рассматриваются в течение недели со дня начала очередной сессии или после дня окончания работы депутатов с избирателями.
Ст. 185.4 Регламента Государственной Думы требует, чтобы вопрос о лишении депутата неприкосновенности рассматривался на заседании Думы с участием Генерального прокурора РФ и депутата, в отношении которого внесено соответствующее представление Генерального прокурора. Отсутствие на заседании
-Ф-
152
палаты без уважительной причины любого из указанных лиц или их обоих не является препятствием для рассмотрения данного вопроса Государственной Думой.
Председатель Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики или по поручению комиссии один из ее членов на заседании Государственной Думы зачитывает соответствующее представление Генерального прокурора Российской Федерации и докладывает о решении комиссии по данному направлению.
Генеральному прокурору, а затем депутату Государственной Думы, в отношении которого внесено соответствующее представление Генерального прокурора, предоставляется слово для выступления и ответов на вопросы депутатов Государственной Думы в течение времени, установленного палатой. По окончании ответов на вопросы перед голосованием предоставляется слово депутатам.
Решения Государственной Думы о даче согласия на личный досмотр, задержание, арест и допрос депутата Государственной Думы, проведение в отношении его обыска, привлечение депутата Государственной Думы к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение в отношении депутата Государственной Думы уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу депутата Государственной Думы, принимаются по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов, либо открытым голосованием, если соответствующее решение будет принято большинством голосов от общего числа депутатов Думы.
Согласие Государственной Думы считается полученным, если за дачу согласия проголосовало большинство от общего числа депутатов. Решения Г осудар-ственной Думы по представлениям Генерального прокурора о даче согласия на вышеперечисленные процедурные действия оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы, внесенными Комиссией по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, без дополнительного голосования. Соответствующее постановление в трехдневный срок направляется Генеральному прокурору РФ (ст. 185.5).
В случае поступления в Государственную Думу сообщения о прекращении уголовного дела или о прекращении производства по делу об административном правонарушении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении депутата, на лишение неприкосновенности которого было дано согласие, Государственная Дума на своем ближайшем заседании принимает внесенное Комиссией по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики постановление о
-ф-
А. В. Стремоухое, И. Н. Пресное
признании постановления Государственной Думы утратившим силу. Принятое постановление в трехдневный срок направляется Генеральному прокурору РФ или в соответствующий суд (ст. 185.6). При наличии к тому оснований Дума может пересмотреть свое решение.
Решение о даче согласия или об отказе в согласии — акт коллективного волеизъявления. Его ни в коем случае нельзя заменить опросом депутатов. Тем более нельзя заменить принятие общего решения письмом за подписью председателя Государственной Думы. Решение Государственной Думы является окончательным, его нельзя никуда обжаловать.1
Отказ Государственной Думы дать согласие на лишение депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающим административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.
В Российской Федерации депутатская неприкосновенность действует в течение всего срока полномочий депутата, в отличие от депутатской неприкосновенности, провозглашенной в конституционных законах многих демократических государств. В некоторых случаях свобода членов парламента от ареста и преследования ограничивается лишь временем парламентской сессии (Бельгия) и некоторым временем после ее закрытия (4 недели — в Г реции). Есть также страны, где принцип депутатской неприкосновенности законодательно не закреплен. Так, в Великобритании нет никакой специальной правовой защиты члена парламента от уголовного преследования.2 Английские юристы утверждают, что права члена парламента в достаточной мере охраняются высоким авторитетом спикера, мнение и согласие которого запрашиваются судебными органами, если они намереваются привлечь к уголовной ответственности парламентария.
Неответственность депутата Государственной Думы. Вторая сторона депутатской неприкосновенности — это неответственность или, то же самое, — недопустимость ответственности депутата Государственной Думы за его публичноправовую деятельность в Федеральном Собрании, за действия по реализации депутатских полномочий.3 Эту сторону депутатской неприкосновенности выделял еще в начале XX в. Л. А. Шалланд и называл ее — «безответственность».4 Оце-
1 Шехоецое В. А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток, 2002. С. 254.
конституционное право зарубежных стран: Учебн. / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо. М., 2000. С. 420.
3 ОесепянЖ. И. Становление парламентаризма... С. 111.
4 Шалланд Л. А.: 1) Безответственность депутатов по русскому праву: (Опыт толкования ст. 14 и 22 Учреждения Гос. Думы). М., 1910; 2) Безответственность и неприкосновенность депутатов во Франции: Историческое развитие и современное обоснование иммунитета. Юрьев, 1910; 3) Иммунитет народного представителя. Т. 2. Часть догматическая. Юрьев, 1913.
154
нивая роль ст. 14 Учреждения Государственной Думы1 он писал: «Установляя принцип свободы слова, ст. 14 тем самым узаконяет безответственность (подчеркнуто автором. — И. П.) депутатов».2
Прослеживая генезис безответственности депутата, Н. И. Лазаревский писал, что в виду неоднократных случаев возбуждения английскими королями преследования отдельных членов парламента за суждения, высказывавшиеся ими в палатах, английские парламенты еще в XVI—XVII вв. настаивали на том, чтобы деятельность их вообще была изъята из ведения судов. Но до 1688 г. короли отказывались признать подобное начало, и лишь в этом году в Билле о правах (ст. 9) было постановлено, что «свобода речи, дебатов и всего того, что происходит в парламенте, не может быть стеснена и не может быть предметом рассмотрения ни одного суда, вне самого парламента». Согласно этому началу, все то, что происходит в парламенте, все те правонарушения, которые могли бы быть совершены при его деятельности, как его членами во время дебатов или голосования, так и посторонними лицами, приглашенными в палату (свидетелями, экспертами), могут подлежать рассмотрению только самого парламента и изъяты из ведения общих судов. Эта ответственность существует не перед парламентом, как совокупностью обеих палат, но именно перед тою самою палатою, к составу которой принадлежит данный член парламента, или в здании которой совершено правонарушение лицом посторонним).3
Термин «безответственность депутата» был весьма распространенным в начале XX в.4 Однако в течение столетия он трансформировался для одних правоведов в «неответственность»,5 для других — в «индемнитет».6 В настоящей работе автор использует термин «неответственность».
Ч. 6 ст. 19 Закона о статусе депутата гласит, что депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в Государственной Думе и другие действия, соответствующие статусу депутата Государственной Думы. Причем продолжительность этой разновидности неприкосновенности охваты-
1 Ст. 14 Учреждения Государственной Думы гласит: «Члены Государственной Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями». Цитируемая здесь норма соответствует ч. 6 ст. 19 Федерального Закона от 8 мая 1994 г.
2 Шалланд Л. А. Иммунитет народного представителя. Т. 2... С. 444.
3 Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Конституционное право.
1-е изд. СПб., 1908. Т. 1. С. 333.
4 См., напр.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. С. 334—336;
2-е изд. СПб., 1910. С. 315—317; Полянский Н. Безответственность депутатов II Русская мысль. 1908. Март. С. 122; Острогорский М. Я. Безответственность депутатов II Речь. 1909. 24 марта и др.
5 Сравнительное конституционное право I Редкол. В. Е. Чиркин (отв. ред.) и др. М.,1996. С. 564.
6 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 565; Чиркин В. Е. Конституционное право: Учебник. М., 2003. С. 327.
А. В. Стремоухое, И. Н. Пресное
вает не только период пребывания в депутатском корпусе Государственной Думы. Такая неприкосновенность не ограничена во времени, она действует и по истечении срока полномочий депутата Государственной Думы (п. 6 ст. 19).
При изложении гарантий неприкосновенности депутата Государственной Думы в связи с его политической деятельностью в указанном Законе сделана оговорка, согласно которой, если в ходе своих политических выступлений, при высказывании своего мнения, позиции, совершении действий, связанных с реализацией депутатского статуса, «депутат Государственной Думы допустил публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством», то возможно возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. При возбуждении процедуры преследования депутата за действия, связанные с осуществлением им своего депутатского статуса, гарантии его неприкосновенности в Законе от 8 мая 1994 г. формулируются иначе в сравнении с процедурой ответственности за действия, связанные с реализацией парламентарием своего статуса как человека и гражданина.
Особенности института неответственности депутата Государственной Думы. В ходе исследования в качестве таковых автор выделил следующие. Во-первых, за действия депутата, связанные с выполнением его депутатского статуса, к ответственности могут быть привлечены только действующие, а не бывшие депутаты Государственной Думы.
Во-вторых, в чем бы ни заключалось суждение и мнение, против кого бы ни было направлено посягательство, оно одинаково ненаказуемо, одинаково неподведомственно судебным инстанциям. Безразлично при этом, было ли высказано мнение или суждение в пленарном заседании или в комиссии и т. п. Важно только, чтобы деятельность депутата носила официальный, а не частный характер. Поэтому всякого рода частные разговоры и пререкания в кулуарах или другом месте под действие иммунитета не подпадают.
В-третьих, принцип неответственности распространяется не только на речи и высказывания депутатов в Думе, но и на голосование и его характер.
В-четвертых, представления Г енерального прокурора Российской Федерации о даче согласия на возбуждение в отношении депутата Государственной Думы уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу депутата Государственной Думы, рассматриваются Государственной Думой в течение недели со дня внесения соответствующего представления в Государственную Думу (ч. 2 ст. 185.2 Регламента).
-ф-
156
Значение неответственности как одной из сторон депутатской неприкосновенности состоит в том, что она необходима, прежде всего, как гарант политического плюрализма и свободы слова избранников народа, как барьер, препятствующий попыткам преследовать депутатов за политические убеждения.
В. В. Калашникое, * И. В. Узлоеа*
ПРОБЛЕМА КОНСОЛИДАЦИИ ОБЩЕСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ПЕРВОГО СОЗЫВА (1994—1995)
В 2006 г. исполняется не только сто лет с момента созыва первой в истории России Государственной Думы с законодательными полномочиями. Есть еще одна примечательная годовщина. В январе 2006 г. исполняется десять лет с момента, когда завершила свою работу первая постсоветская Дума (1994—1995 гг.). Эта Дума, официально именуемая как Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва, по целому ряду моментов выступила как продолжатель традиций в истории российского парламентаризма, заложенных в начале XX в.
В истории формирования и деятельности органов представительной и законодательной власти в царской и в постсоветской России имеется много общих черт. Общим является то, что оба парламента родились в революционную эпоху, в условиях острого политического противостояния различных социальных сил, каждая из которых отстаивала свой путь развития страны. Для революции 1905 г. характерным было противостояние между традиционной государственной властью в лице царского самодержавия и широкими слоями российского общества. Первая постсоветская Дума родилась в результате острейшего конфликта между Президентом Б. Н. Ельциным и правительством, с одной стороны, и законодательной властью в лице большей части депутатов Съезда народных депутатов РФ и членов Верховного Совета РФ. За этим конфликтом двух ветвей власти, нараставшим на протяжении 1992—1993 гг., также стояли разные социальные силы. И в 1905 г., и в 1993 г. парламент родился не в результате прямого общественного диалога и согласованного компромисса между различными политическими силами. Процедура формирования парламентов и сфера их полномочий определялись теми, кто располагал реальной властью в стране в тот конкретный момент. В 1905 г. царь «даровал» народу Думу с полномочиями, которые он
*Доктор исторических наук, профессор, зав. кафедрой истории, государства и права Санкт-Петербургского государственного электротехнического университета («ЛЭТИ»).
** Старший преподаватель Санкт-Петербургского государственного электротехнического университета («ЛЭТИ»).
