CC BY
54
УДК 332:528.4
О.Б. Мезенина, А.Д. Михайлова Уральский филиал СГГА, Екатеринбург
НЕОБХОДИМОСТЬ ПРАВОВОГО ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ ДЛЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА
O.B. Mezenina, A.D. Mikhajlova Ural branch SSGA, Ekaterinburg
THE NECESSITY OF LEGAL TERRITORY ZONING FOR REGULATION THE ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE CITY
For maximum full account of concrete proprietors and investors interests and for simultaneous existence of effective public control of using the ground areas and territories of city during town-planning regulation, in interests of city community it is necessary to establish legal zoning.
Правовое зонирование предназначено для установления прав на использование и развитие земельных участков и зданий в процессе градостроительного регулирования, а также для осуществления каждодневных действий по реализации этих прав, связанных с приемом и оценкой заявок, выдачей разрешений, принятии решений по текущей корректировке и уточнению этих прав.
Идеология правового зонирования строится на том, что право собственности не тождественно праву вседозволенности - использование любого конкретного участка всегда бывает ограничено для собственника интересами сообщества в целом.
Эти условия являются базовыми для эффективного функционирования экономики в условиях рынка, поскольку позволяют установить баланс интересов местного сообщества (представленного муниципальной властью -представительной и исполнительной) и конкретных собственников недвижимости в городе - участков и зданий.
Для того чтобы максимально полно учитывались интересы конкретных собственников и инвесторов и, одновременно, существовал эффективный общественный (муниципальный и государственный) контроль над использованием земельных участков и территорий городов в интересах городского сообщества и необходимо установить в городе правовое зонирование.
«Правила землепользования и застройки» (далее «Правила») - это документ, с помощью которого правовое зонирование реализуется для конкретного населенного места и времени.
Цель «Правил» состоит в регулировании процесса установления и передачи прав на земельные участки (собственности, аренды, постоянного пользования, других) и разрешений на строительство (реконструкцию) для конкретного сообщества, в конкретных территориальных, социально-
экономических условиях с помощью легитимно установленных территориально дифференцированных градостроительных регламентов.
«Правила землепользования и застройки города N - это местный нормативный акт, который принимается представительной властью местного самоуправления города N - Городской Думой. Тем самым, Правила имеют статус базового юридического документа, регулирующего отношения между собственниками участков, зданий, другой недвижимости (население, юридические лица, муниципальные и государственные власти) и административными органами в сфере использования и строительного обустройства земельных участков и зданий в пределах действия местного самоуправления города.
Упрощенно система правового зонирования выглядит следующим образом. Вся городская территория разбивается, на основе действующей градостроительной документации - генерального плана, на определенное число зон с установленными границами. Для каждой из выделенных зон устанавливаются регламенты использования недвижимости, включая основной из них - виды разрешенного использования.
Правила землепользования и застройки города должны содержать три основные части:
1. Правовая часть, которая включает юридические нормы и описание процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости, внесением изменений в Правила, основные процедуры передачи долгосрочных прав на земельные участки для застройки и другие положения;
2. Карты зонирования города, включая основную карту разделения территории города на зоны с разными правовыми регламентами использования недвижимости и несколько дополнительных карт ограничений, например, по требованиям охраны памятников истории и культуры или по санитарным, водоохранным и иным экологическим требованиям;
3. Регламенты и параметры разрешенного использования с их конкретными значениями для каждой категории зон.
Правила землепользования и застройки, включая все три вышеуказанных составляющих, должны опубликоваться в виде брошюры, которая открыто распространяется в городе, и разместиться в Интернете на сайте города, чтобы каждый из жителей города или инвесторов, живущих в других местах мог узнать какие регламенты использования недвижимости приписаны к интересующему его месту, выяснить какие права у него имеются и согласно каким процедурам он должен действовать.
Переход к регулированию на основе местного нормативного правового акта - «Правил застройки и землепользования», в отличие от ведомственной, как правило, секретной градостроительной документации, открывает ряд существенных возможностей:
- Для граждан - наличие беспрепятственной юридической информации о том, где и по какому назначению можно использовать
земельные участки в различных районах города и что конкретно на них можно строить. Наличие такой информации повышает привлекательность города для инвесторов, активизирует граждан в их участии в принятии соответствующих решений;
- Для инвесторов и застройщиков - приобретать права долгосрочного владения на сформированные земельные участки (в виде права долгосрочной аренды или права собственности) в начале, или на ранних стадиях инвестиционно-строительного процесса, до того как будут сделаны значительные вложения в разработку, а затем и в реализацию полномасштабных проектов. Это открывает дорогу массовому ипотечному кредитованию строительства под залог земельных участков и тем самым увеличивает приток инвестиций в обустройство городской недвижимости;
- Для собственников недвижимости - изменять назначение объекта недвижимости (в пределах, установленных Правилами) в процессе его эксплуатации, сообразуясь с меняющейся конъюнктурой рынка без дополнительных разрешений со стороны Администрации;
- Для административных органов - четко установить необходимые процедуры и взаимодействия между разными органами в интересах городского сообщества, следуя сложившимся традициям, снимая неопределенность федерального и регионального законодательства, а также, более эффективно использовать судебные процедуры, опираясь на Правила как местный нормативный правовой акт;
- Для всех заинтересованных лиц - знать в деталях описание процедур, связанных с предоставлением прав на недвижимость, знать перечень административных органов, причастных к этим действиям, включая их полномочия, и т п. Правила являются средством реализации планов развития города. Правила «переводят» на правовой язык решения плановых стратегических документов, тем самым, обеспечивают его последовательную реализацию в сфере повседневного управления.
Оптимальные действия в таком случае, уже апробированные в крупных российских городах, выглядят следующим образом. С начала разрабатывается Концепция развития города, в составе которой обосновываются и принимаются основные решения экономического и социального характера, а также, по управленческим действиям, необходимым для реализации этих решений. Одновременно, в Концепции развития города обосновываются и принимаются решения территориального и пространственно - структурного развития. После утверждения Концепции развития города местной (представительной и исполнительной) властью на ее основании разрабатываются Правила землепользования и застройки. Одновременно, решения, предложенные в Концепции, служат основанием для корректировки генерального плана города. После решения вопроса о дополнительном финансировании, разработчики внесут изменения в решения генерального плана, следуя утвержденной Концепции и учитывая положения Правил.
Разработка и введение в действие новой управленческой системы, особенно, такой как правовое зонирование, объединяющей, по крайней мере, три дисциплины - право, градостроительство и экономику, - сложный процесс, требующий решения ряда нетрадиционных задач. Можно выделить только главные этапы в последовательности их решения этих задач.
1. Создание рабочей группы для подготовки проекта местного нормативного правового акта - «Правил застройки и землепользования» на базе коллектива работников управления архитектуры и градостроительства городской администрации.
2. Подготовка 1-й редакции проекта Правил.
3. Согласование Правил.
4. Внесение Правил в городскую Думу, проведение общественных слушаний и принятие местного нормативного правового акта.
Решения, закладываемые в градостроительные проекты, должны быть разработаны с учетом условий реализации или, в более широком смысле, условиями муниципального управления развитием города.
В связи с этим в проекте важно зафиксировать принципы муниципального управления и условий реализации:
1. Сценарное планирование градостроительного развития.
Например, сценирование провести по четырем главным основаниям:
- Увеличение регионального валового продукта и поступлений в бюджет;
- Привлечение в город новых крупных инвестиций и проектов;
- Успешность повышения активности малого бизнеса;
- Возможность регулирования миграции.
2. Срок стратегического планирования снизить с 15-20 лет до 10 лет, так как в условиях России, долгосрочное планирование приводит к отрицательным результатам. Если планировать на столь отдаленный срок очень легко впасть в «позицию бога», начиная приписывать городскому организму и сообществу ценности, которых у него нет сегодня, и не будет в будущем.
Предложенный 10-летний срок позволяет разрабатывать реалистичные решения, конечно большая доля непредсказуемости все равно может сохраниться.
3. Многосубъектность градостроительной политики, так как многие решения, которые заложены в документы градостроительного планирования (Генеральный план) и регулирования (Правила землепользования и застройки) адресуются не только органам власти, но другим субъектам развития города, - предприятиям, общественным организациям, различным рыночным структурам. Примерами таких решений, могут быть градостроительные регламенты по типам застройки и жилья, поддержанные рыночным спросом и предпочтениями жителей или наоборот не принимаемые ими.
4. Гибкость (адаптивность) долгосрочных решений - показатель успешности городского сообщества и местной власти и готовности к встрече
с новыми проблемами, при которых смогут ли быть сохранены и достигнуты главные цели развития города с учетом изменений предпочтений потребителей и государственных приоритетов. Важным, также является то, что «стабильность» и «гибкость», в данном случае, предлагается разнести по разным документам. Главные долгосрочные решения должны быть предусмотрены в генеральном плане без детализации. Решения, которые могут и должны изменяться должны быть приняты на уровне градостроительных регламентов в рамках правового зонирования в «Правилах землепользования и застройки».
5. Принцип территориальной компактности города - критерий принятия градостроительных решений. В связи с этим одной из главных задач градостроительного проектирования становится сокращение количества активно используемых территорий, сокращение расстояний между ними.
© О.Б. Мезенина, А.Д. Михайлова, 2008
