CC BY
61
НЕНАЛОГОВЫЕ ФОРМЫ МОБИЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В БЮДЖЕТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля администрации городского округа «Город Калининград»
На фоне бюджетной и налоговой реформ проблемы формирования и управления неналоговыми доходами в России в целом отошли на второй план. Вместе с тем для активизации всех имеющихся у государства и муниципальных образований РФ ресурсов особое внимание должно быть уделено именно управлению собственными доходными источниками, какими являются неналоговые доходы бюджета.
Неналоговые формы мобилизации финансовых ресурсов имеют характерные черты, отличающие их от налоговых поступлений:
— порядок установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов, согласно которым неналоговые доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основе;
— не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие налоговые элементы;
— большая целевая направленность использования поступлений, закрепленная в правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа;
— нет жесткого планирования. На практике оно осуществляется, исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом динамики, темпов инфляции и изменений в законодательстве.
В группу неналоговых доходов включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет различные основания. Всех их объединяет тот факт, что они не являются налогами.
В настоящее время состав неналоговых доходов определяется Бюджетным кодексом РФ (БК РФ), в соответствии с которым к неналоговым доходам отнесены:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
— доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, атакже средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
— иные неналоговые доходы.
Основным источником неналоговых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ являются доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
В рассматриваемой группе неналоговых доходов учитываются:
— средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества,
находящегося в государственной или муниципальной собственности;
— средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
— средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;
— плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;
— доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям;
— часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, причем доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, включаются в состав доходов соответствующих бюджетов после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Порядок учета доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть определен в нормативных правовых актах подзаконного характера.
Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются:
— порядком и размером средств, получаемых в процессе приватизации государственного или муниципального имущества и зачисляемых в соответствующие бюджеты (определяются законодательством о приватизации);
— порядком продажи и иного безвозмездного отчуждения государственного (муниципального) имущества (определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ и актами представительных органов муниципальных образований).
Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, для бюджетных учреждений являются внебюджетными средствами. В условиях современного российского рынка, когда налицо экономическая нестабильность, дефицит бюджета и недостаточное бюджетное финансирование, для всех бюджетных организаций значительно большую роль играют внебюджетные средства.
Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Штрафы, как правило, подлежат зачислению в доходы местных бюджетов по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа.
Таким образом, в трактовке БК РФ неналоговые доходы представлены доходами от собственности и внебюджетными источниками государственных и муниципальных предприятий.
В отношении управления неналоговыми доходами в классическом понимании, т. е. доходами от собственности, можно сделать вывод, что данный метод формирования бюджета применяется крайне неэффективно (табл. 1).
Данные табл. 1 свидетельствуют, что удельный вес неналоговых доходов местных бюджетов невысок (в 2006г. - 15,8%, в 2007г. - 17,3%, в 2008г. - 14,8%, в 2009г. - 13,5%), при этом он имеет тенденцию к снижению.
Что касается структуры самих неналоговых доходов, то здесь наблюдается также характерная тенденция. Наибольший удельных вес в 2009 г. среди неналоговых доходов занимают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (48,8 %). Уровень неналоговых поступлений 2009 г. на 41,7 млрд руб., или на 67,3% превышает уровень 2006г. (табл. 2).
Следует отметить, что по сравнению с 2006 г. доходы местных бюджетов от продажи материальных и нематериальных активов в 2008 г. выросли в 2,2 раза, что обусловлено желанием местных
Таблица 1
Структура и динамика поступления доходов местных бюджетов Российской Федерации, млрд руб.
Наименование показателя Исполнение бюджета за 2006 г. Исполнение бюджета за 2007 г. Исполнение бюджета за 2008 г. Исполнение бюджета за 2009 г.
ДОХОДЫ 1 521,7 1 948,8 2411,6 2 388,0
Собственные доходы 1 084,1 1 387,2 1 880,1 1 805,3
в том числе: — налоговые доходы 467,1 579,5 720,4 719,8
Удельный вес в общем объеме собственных доходов 43,1% 41,8% 38,3% 39,9%
— неналоговые доходы 171,3 239,7 278,6 243,5
Удельный вес в общем объеме собственных доходов 15,8% 17,3% 14,8% 13,5%
— межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней (без Федерального казначейства) 445,7 568,0 881,1 872,2
Удельный вес в общем объеме собственных доходов 41,1% 40,9% 46,9% 48,3%
Фонды компенсаций 437,6 561,6 531,5 582,7
Источник: данные МинфинаРоссии. См.: http: //www. minfin. ru.
Таблица 2
Структура неналоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2006—2009 гг., млрд руб.
Наименование доходов 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 34,9 45,5 29,8 18,7
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности 77,1 107,5 129,4 118,8
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 30,0 48,6 67,4 49,8
Прочие неналоговые доходы 29,3 38,1 52,0 56,2
Всего неналоговых доходов 171,3 239,7 278,6 243,5
Источник: данные МинфинаРоссии. Cм.:www. ттИп. т.
властей до 01.01.20091 избавиться от имущества, не соответствующего полномочиям органов местного самоуправления2.
Как показала практика, приватизация стала своеобразной формой обменадолгосрочного источника доходов на краткосрочный. Безусловно, этот обмен позволил органам местного самоуправления решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.
Приватизированные объекты в определенной мере приносят доход в бюджет, в частности, в виде налогов, однако эти поступления значительно меньше тех, которые могли бы получить муниципалитеты, если бы эти объекты остались в муници-
1 В соответствии с поди. 4. п. 8 ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЭ) предельный срок отчуждения продлен до 01.01.2012.
2 В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципального образования, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ст. 50 Закона № 131-ФЭ).
пальной собственности. Иными словами, процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доходообразующие объекты.
По мнению автора, в целях увеличения доходной части местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов. Так, например, увеличению доходов от использования муниципального имущества способствует систематизация сведений о его наличии и использовании. В этой связи на муниципальном уровне необходимо реализовать следующие мероприятия:
— проведение инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности с целью выявления неиспользованного (бесхозного) и установления направления эффективного его использования;
— определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду имущества с целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или
иной платы за сдачу во временное владение и пользование;
— выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду;
— установление перечня имущества, подлежащего передаче под залог, в доверительное управление и расчет объемов доходов, поступающих в бюджет.
Управление неналоговыми доходами является составной частью управления совокупными доходами муниципального образования, имеющего такие функциональные элементы, как организация, планирование, регулирование, контроль. Однако по сравнению с организацией управления налогами дела с управлением неналоговыми доходами обстоят гораздо хуже. Так, например, они планируются в основном методом «от достигнутого». В то же время в мировой практике данный вид доходов четко планируется и жестко контролируется.
Политика управления муниципальной собственностью должна строиться на принципах строгого соответствия состава муниципального имущества функциям и задачам органов местного самоуправления. В качестве основных в этом направлении Правительство РФ определяет следующие задачи:
— совершенствование законодательства по управлению муниципальным имуществом, направленное на оптимизацию муниципального сектора экономики;
— повышение эффективности использования муниципального имущества, необходимого для обеспечения выполнения функций и полномочий органов местного самоуправления.
Для решения этих задач выделены следующие меры, направленные:
— на совершенствование порядка реализации муниципального имущества, в том числе повышение информационной прозрачности процесса приватизации, упрощение порядка продажи неликвидного имущества, совершенствование порядка
планирования приватизации муниципального имущества;
— на уточнение порядка безвозмездного перераспределения имущества между публичными образованиями в соответствии с разграничением полномочий (функций) между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях обеспечения имущественной основы выполнения всеми органами власти полномочий, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами;
— на преобразование муниципальных учреждений, не обеспечивающих реализацию функций муниципальных образований, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций.
Сформулированные предложения, по мнению автора, позволят повысить эффективность собираемости неналоговых платежей, поддержать сбалансированность бюджетов муниципальных образований и укрепить их доходную базу.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
3. Земельный кодекс РФ: Федеральный закон от25.10.2001 № 136-Ф3.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
5. О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Федеральный закон от22.08.2004 № 122-ФЗ.
