CC BY
140
Развитие немецкого миграционного законодательства накануне общеевропейского миграционного кризиса...
УДК 314.15
Голикова Светлана Николаевна
Тульский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции, г. Тула
РАЗВИТИЕ НЕМЕЦКОГО МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НАКАНУНЕ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОГО МИГРАЦИОННОГО КРИЗИСА (1998-2013 ГГ.)
В статье рассматривается проблема правового регулирования иммиграционной политики ФРГ- изменения в немецком законодательстве, обусловленные спецификой миграционных потоков, потребностями развития страны и процессами евроинтеграции. В работе приводится дополненная автором периодизация послевоенной миграционной политики федерального правительства Германии. Основное внимание уделяется развитию немецкого законодательства на протяжении предкризисного этапа этой политики 1998-2013 гг. Проанализированы поправки, внесенные в Основной Закон ФРГ, дополнившие принцип получения гражданства «право крови» «правом почвы», а также несколько облегчившие процедуру натурализации. Рассматривается принципиально новый для Германии закон «Об иммиграции», а также вносившиеся в него поправки. Показана зависимость правового регулирования миграции от потребностей постиндустриальной экономики начала 2000-х гг.: происходит отмена введенного ранее запрета на трудовую миграцию в условиях недостатка высококвалифицированных специалистов. Проанализированы общеевропейские иммиграционные инициативы - введение в действие программы «Blue Card» («Голубая карта»), проведено ее сравнение с программой «Green Card» («Зеленая карта»), сделаны выводы об их результативности (с опорой на статистику). Автор статьи приходит к выводу, что миграционная политика была значительно либерализована, однако плохо адаптирована к возникновению кризисных ситуаций.
Ключевые слова: Германия, законодательство, иммиграция, гражданство, «Green Card», «Blue Card», евроин-
теграция, миграционные потоки, иностранцы.
Одним из важнейших аспектов общественно-политического развития нашего времени является миграция и связанные с ней проблемы. Не стала исключением в этой связи и Германия. В начале XXI в. с новой силой разгорелись дискуссии относительно перспектив и эффективности немецкой иммиграционной политики. Этому немало способствовал начавшийся в 2013 г. общеевропейский миграционный кризис. Различные аспекты немецкой миграционной политики стали предметом многих научных исследований.
Современный исследователь И.А. Скорняков [5, с. 124], развивая периодизацию И.Н. Молодико-вой [6], в послевоенной истории Германии выделяет пять этапов развития иммиграционной политики.
1. 1955-1973 гг.: начало притока иностранных граждан в Германию путем рекрутирования рабочей силы из-за рубежа.
2. 1973-1980 гг.: свертывание программы рекрутирования, возникновение необходимости проведения мер по интеграции иммигрантов в немецкое общество.
3. 1981-1990 гг.: переориентация миграционной политики на сокращение количества иммигрантов в стране, развитие программ поддержки добровольной репатриации иностранных граждан.
4. 1991-1998 гг.: начало формирования миграционной политики объединенной Германии, попытки реализации интеграционной политики в контексте мультикультурализма, окончательное осознание того факта, что Германия является страной иммиграции.
5. 1998-2013 гг.: официальное признание ФРГ страной иммиграции, отказ от прежнего «права крови» и конституционного закрепления «права почвы», а также пересмотр концепции интеграционной политики в отношении иммигрантов.
На наш взгляд, пятый этап иммиграционной политики Германии завершился с началом миграционного кризиса 2013 г., и целесообразно говорить о начале шестого этапа. Для правильного понимания причин и сущности этого кризиса и проводимых правительством ФРГ мероприятий необходимо определить, каким было правовое положение иностранцев и каким набором правовых средств располагали немецкие власти к этому времени, в связи с чем в данной работе рассмотрены изменения в правовом регулировании миграционных процессов на пятом этапе.
Начало пятого этапа связано с приходом к власти в 1998 г. коалиции СД1II - «Зеленые» во главе с Г. Шредером, которая значительно либерализовала законодательное регулирование вопросов гражданства и иммиграции. В 1999 г. были приняты нормы, кардинально реформировавшие процесс предоставления гражданства (закон «О гражданстве и о правах иностранцев»).
Еще в 1913 г. в Германской империи был принят Закон о гражданстве, который ориентировался на принцип происхождения. Положения этого закона были инкорпорированы в текст Конституции 1949 г. Согласно ст. 116 Основного Закона немцем считается лицо, имеющее немецкое гражданство, беженец или высланное лицо из числа этнических немцев, а также их супруги и потомки, которые проживали на территории немецкого Рейха (по состоянию его границ на 31 декабря 1937 г.) [13]. Таким образом, в основе немецкой политики в вопросах о гражданстве было положено «право крови». Это существенно отличало ФРГ от «классической страны иммиграции» США и ряда стран Европейского союза (в частности, Великобритании и Франции), где действует территориальный «принцип гражданства» (или «право почвы»), согласно кото-
© Голикова С.Н., 2016
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова «¿j- № 5, 2016
73
рому тот, кто родился в стране, считается ее гражданином.
Суть реформы, проведенной в конце 1990-х гг., заключалась во внесении поправок в Конституцию ФРГ, регламентирующих принятие германского гражданства. Благодаря этой реформе принцип наследования гражданства по «праву крови» стал уступать место «праву почвы» [13]. Согласно новому закону, дети иностранных граждан, родившиеся в Германии, могут получить германское гражданство в том случае, если как минимум один из родителей в течение 8 лет проживал в Германии и на момент рождения ребенка на законном основании пребывал в стране. Кроме того, был уменьшен срок натурализации с 15 до 8 лет. Таким образом, получение гражданства для иностранцев было облегчено [12].
Следующим значительным шагом в иммиграционной политики ФРГ стало принятие 1 июля 2004 г. Закона «О контроле и ограничении иммиграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского союза и иностранцев» (или закон «Об иммиграции»), который вступал в силу с 1 января 2005 г. [9].
Новый закон ввел два вида на жительство: 1) временный вид на жительство; 2) постоянный (бессрочный) вид на жительство [7]. Закон улучшил положение лиц, окончивших немецкие вузы. Теперь можно было остаться в стране на один год после получения диплома для поиска работы. В законе появились абсолютно новые нормы, регулирующие бизнес-иммиграцию. Предприниматели получают вид на жительство, если Германия видит в этом свой экономический интерес, и они имеют финансовое подкрепление проекта собственного дела в стране. Бизнесмен, в свою очередь, должен вложить в экономику Германии минимум 1 млн евро и создать не менее 10 рабочих мест. В сфере обеспечения безопасности в закон внесен перечень лиц, которым может быть отказано во въезде в страну: лица, наносящие ущерб общественному порядку и безопасности; лица, совершившие военные преступления; лидеры запрещенных организаций; лица, подозреваемые в террористической деятельности; лица, проповедующие в Германии идеи расовой или религиозной нетерпимости. Официальное закрепление получила интеграционная политика. Основным инструментом интеграции и успешной натурализации становится обязательное прохождение языковых и интеграционных курсов [7]. Этот закон структурировал и обобщил разрозненную законодательную базу в отношении иммигрантов, принятую ранее. Основным итогом его принятия стало официальное признание федеральным правительством, что Германия является «иммиграционной страной».
28 августа 2007 г. вступили в силу поправки к закону «Об иммиграции» 2004 г. [4]. В области
бизнес-иммиграции был снижен размер допустимых инвестиций (до 500 тыс. евро), а также число новых рабочих мест (до 5). По истечении 3 лет успешной предпринимательской деятельности лицо может претендовать на бессрочный вид на жительство. Параллельно прописано наложение финансовых санкций в отношении иммигрантов, получающих социальную помощь, но при этом не желающих интегрироваться. Продолжилось ужесточение миграции по линии воссоединения семьи.
Отдельно следует коснуться тех изменений, которые произошли в начале нового тысячелетия в области регулирования интеллектуальной миграции. Этот процесс начался в 2000 г. после введения в действие программы «Green Card» и прошел несколько этапов: 1-й этап (2000-2004 гг.) связан с действием программы «Green Card»; 2-й этап (2005-2012 гг.) характеризуется отменой вышеуказанной программы после вступления в силу закона «Об иммиграции», в котором содержатся нормы, регулирующие трудовую иммиграцию; 3-й этап (2012-2013 гг.) связан с введением на наднациональном уровне в рамках Европейского союза программы «Blue Card».
К концу 1990-х гг. в ФРГ значительно вырос сектор экономики, связанный с информационными технологиями, что привело к росту спроса на услуги специалистов, задействованных в этой сфере. Согласно данным И.А. Алешковского, свободными оставались около полумиллиона вакансий [1]. Система высшего образования Германии удовлетворить эту потребность была не в состоянии. Оставался только один выход - приглашение иностранных специалистов, чему препятствовало действовавшее на тот момент законодательство. В феврале 2000 г. федеральный канцлер ФРГ Г. Шредер предложил решить проблему путем введения программы «Green Card fur IT-Fachkrafte». В течение нескольких месяцев были приняты два постановления правительства, которые заложили правовые основы реализации программы: «Постановление о разрешении на работу для высококвалифицированных иностранных работников в области информационных технологий» и «Постановление о разрешениях на жительство для высококвалифицированных иностранных работников в области информационных и телекоммуникационных технологий» [1].
С 1 августа 2000 г. программа «Green Card» начала действовать. Основной целью проводимых мероприятий правительства стало привлечение в Германию IT-специалистов из государств, не входящих в ЕС. Важным условием участия в программе стало наличие у претендента высшего образования по специальности «Информационные и телекоммуникационные технологии» (или высокая квалификация в данной области, подтвержденная контрактом с немецким работодателем на
Развитие немецкого миграционного законодательства накануне общеевропейского миграционного кризиса..,
сумму 51 тыс. евро в год). Кроме того, программа предусматривала выдачу «зеленой карты» иностранным выпускникам немецких вузов по данной специальности. Отбор претендентов осуществлялся в соответствии со специально разработанной балльной системой оценки характеристик мигрантов. Следует отметить, что прием на работу иностранного специалиста мог быть осуществлен только при отсутствии претендентов на рабочее место среди немцев [11].
Первоначально планировалось, что программа будет действовать до 31 июля 2003 г. и будет выдано 10 тыс. «зеленых карт». Однако сложности с принятием закона «Об иммиграции» заставили правительство продлить действие программы до 31 декабря 2004 г. и увеличить квоту до 20 тыс. В целом современными исследователями программа оценивается положительно [1].
С 1 января 2005 г. вместо программы начали действовать нормы закона «Об иммиграции», которые помимо прочего регламентировали положение высококвалифицированных специалистов. Теперь к данной категории лиц относятся не только ГГ-специалисты. Согласно немецкому законодательству, к этой группе относят ученых, преподавателей (профессоров) и научных сотрудников, занимающих высокую должность, специалистов и менеджеров руководящего звена. Важным изменением стало предоставление высококвалифицированным специалистам бессрочного вида на жительство сразу по прибытии в Германию при соблюдении условий: наличие конкретного предложения со стороны работодателя, гарантия со стороны иностранного наемного работника самостоятельного обеспечения жизненного существования без помощи государства и отсутствие претендентов на рабочее место в ФРГ. Иными словами, ФРГ пошла по пути расширения интеллектуальной миграции, значительно увеличив возможности для данной категории лиц [8].
Однако процесс, направленный на смягчение условий въезда в Германию высококвалифицированных специалистов, с принятием этого закона не завершился. В 2009 г. на уровне ЕС было принято решение о введение «голубой карты». Затем последовало включение этих норм в национальное законодательство Германии. 27 апреля 2012 г. бундестаг утвердил поправки в закон о пребывании, в который был внесен § 19а, регулирующий порядок выдачи «голубых карт» в ФРГ [8]. Эти изменения вступили в силу 1 августа 2012 г.
Согласно этому параграфу, претендент на получение «голубой карты» должен иметь высшее образование. Это условие может быть заменено пятилетним стажем работы по специальности, требующей высшего образования. Важным нововведением стала отмена обязанности работодателя перед приглашением иностранца искать на
имеющуюся вакансию немецкого специалиста. Иными словами, высококвалифицированные иностранные специалисты теперь на равных стали конкурировать с местными кадрами. Произошло снижение минимальной заработной платы, необходимой для получения рабочей визы. По общему правилу эта сумма составляет 44 800 евро в год (ранее - 60 000 евро в год), а в виде исключения для учёных, врачей, математиков, инженеров и ГТ-специалистов - 34 944 евро в год [2, с. 232].
«Голубая карта» выдаётся на срок до четырёх лет. Первые два года по этой визе можно работать только на одного работодателя, а при его смене придётся получать новую карту. Если иностранный специалист без перерыва работает по контракту в течение 33 месяцев, то он может получить бессрочный вид на жительство. Этот срок сокращается до 21 месяца для лиц, предъявивших сертификат о знании немецкого. Кроме того, в интересах высококвалифицированных специалистов облегчен въезд членов их семей (не требуется знание языка, разрешение на работу для супругов).
Таким образом, за последние 13 лет подход к интеллектуальной миграции в значительной степени подвергся либерализации. Однако, несмотря на это, приток высококвалифицированных специалистов был не очень интенсивен. К 30 июня 2013 г. «голубую карту» получили 8 879 человек, но только 2 536 человек въехали в ФРГ, остальные же получили ее вместо другого разрешения на пребывание [15].
Подводя итог, необходимо отметить, что период с 1998 по 2013 гг. стал временем коренного изменения немецкой иммиграционной политики. Был достигнут консенсус в вопросе о необходимости стимулирования со стороны государства процессов интеграции. В то же время законодательная база была переориентирована на приём высококвалифицированных специалистов из-за рубежа. Определённым достижением правительства ФРГ можно считать принятие основополагающих нормативно-правовых актов в области регулирования иммиграционных процессов, которые позволили дополнить «право крови» при определении оснований для предоставления гражданства «правом почвы» и признать Германию страной иммиграции. Вместе с этим следует отметить, что до 2013 г. миграционная политика правительства ФРГ развивалась исходя из своей внутренней логики, а переход к следующему этапу был спровоцирован внешнеполитическими факторами. Последовавшие события показали, что немецкое миграционное законодательство плохо приспособлено к условиям кризиса.
Библиографический список
1. Алешковский И. Иммиграционная политика и экономическое развитие стран, принимающих мигрантов (на примере действия программы «Зе-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 5, 2016
75
леная карта» в Германии) // Политика народонаселения: настоящее и будущее: Четвертые Валенте-евские чтения: сб. докладов. - М.: МАКС Пресс, 2005 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://demoscope.ru/weekly/2006/0243/analit04.php (дата обращения: 25.12.2015).
2. Большова Н.Н. Политика регулирования интеллектуальной миграции в современной Германии // Вестник МГИМО-Университета. - 2012. -№ 6. - С. 226-237.
3. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества // Документы Европейского союза. Т. 1. - М., 1994. - С. 48-51.
4. Жолквер Н. Новый закон ФРГ об иммиграции обрадует не всех иностранцев // Deutsche Welle: онлайн-издание [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http: //www.dw-world.de/dw/ article/0,2144,2608991,00.html (дата обращения: 24.12.2015).
5. Скорняков И.А. Иммиграционная политика Германии: сущность и динамика: автореф. дис. ... канд. полит. наук. - Чита, 2011. - 206 с.
6. Молодикова И.Н. Основные этапы и методы регулирования трудовой миграции в западноевропейских странах // Трудовая миграция в СНГ: социальные и экономические эффекты / отв. ред. Ж.А. Зайончковская. - М., 2003 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://demoscope.ru/ weekly/ 2003/0121/analit02.php (дата обращения: 24.12.2015).
7. Новый закон об иммиграции: кого хотят видеть в Германии? // Deutsche Welle: онлайн-издание [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.dw-world.de/dw/article/0,1262853,00.html (дата обращения: 17.12.2015).
8. Das Gesetz uber die Einreise und den Aufenthalt von Auslandern im Bundesgebiet II // Ворота в Германию: интернет-портал [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.vorota.de/WEB023. AxCMS (дата обращения: 17.12.2015).
9.Das StaatsangehörigkeitsrechtII Bundesregierung der BRD [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.bundesregiermg.de/Webs/Breg/ DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/ Staatsangehoerigkeitsrecht/staatsangehoerigkeit-srecht.html (дата обращения: 24.12.2015).
10. Das Zuwanderungsrecht II Bundesregierung der BRD [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.bundesregierung.de/Webs/BregAE/ Bundesregiemng/BeaunragtefuerIntegration/ Zuwanderungsrecht/zuwanderungsrecht.html (дата обращения: 24.12.2015).
11. Die Welt [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.welt.de/print/welt_kompakt/ debatte/article118578916/Seid-umarmt-ihr-Talente. html (дата обращения: 24.12.2015).
12. Gesetz über denAufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://
www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/__19a.
html (дата обращения: 17.12.2015).
13. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/ rechtsgrundlagen/grundgeset (дата обращения: 23.12.2015).
14. GutmannR. 40 Jahre Auslanderrecht filr Tiirken in Deutschland II Institut filr TUrkisch-Europaische Studien [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ites-europa.org/Gutmann.pdf (дата обращения: 25.12.2015).
15. Zuwanderung gestalten - Integration fSrdern. Bericht der Unabhangigen Kommission «Zuwanderung». Berlin - 4 Mi 2001 // Bundesministerium des Innern [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.bmi.bund. de/nn_174266/Internet/Content/Broschueren/2001/ Zuwanderunggestalten-IntegrationId__48169 dchtml (дата обращения: 25.12.2015).
