CC BY
67
Валерий КИЮТИН,
Талайбек КЫДЫРОВ (Кыргызстан)
НЕЛЕГАЛЫ В ЕВРОПЕ
Статистика миграционных процессов в мире поражает. Даже официальные документы ООН, МОМ, МОТ заявляют о её беспрецедентном размахе. Что уж говорить о действительном положении вещей. За год по земному шару перемещаются массы мигрирующих людей, сравнимые с населением целых государств и не связанные с туризмом. И трагичнее всего в таком вселенском движении то, что огромную (до сих пор точно не установленную) их часть составляют нелегальные мигранты.
Не осталась на обочине миграционных процессов и Европа, прежде всего страны Евросоюза. Ежегодная миграция сюда составляет около 2,2 на 1 000 человек населения. В 2000 году, по данным Евростата, в ЕС прибыло приблизительно 680 тысяч мигрантов1. И если въезд, пребывание и трудоустройство на легальных основаниях не создают для людей неразрешимых проблем, то те, кто так или иначе пренебрегает "буквой" иммиграционного права страны въезда (а их сотни и сотни тысяч), становятся нелегальными иммигрантами со всеми вытекающими для себя последствиями и головной болью для властей.
Вот почему проблема нелегальной миграции чрезвычайно актуальна для ЕС. Она постоянно присутствует в документах Европейского союза, в публикациях учёных, заявлениях чиновников, правозащитников, политиков и журналистов различной окраски. Но это явление представляет интерес и для нас, в Кыргыз-
1 Communication from the Commission to the Council and the European Parlament. Integration Migration Issues. In the European Unions Relation with Third Countries. Brussels. 3.12.20032, COM(2002) 703 final, P. 9.
© Киютин Валерий Григорьевич - доктор философских наук, профессор, исследователь Регионального центра по вопросам миграции и беженцев, Кыргызская Республика, г. Бишкек. Кыдыров Талайбек Тургумбаевич - кандидат политических наук, директор Регионального центра по вопросам миграции и беженцев, Кыргызская Республика, г. Бишкек.
стане, хотя, казалось бы, и довольно далёкой от Европы страны. Однако дело не в географических расстояниях. По ряду причин мы также оказались под воздействием этого негативного процесса. Поэтому знание его сути и механизмов действия на европейском континенте - уже, как говорит пословица, полдела в управлении ситуацией в нашей республике.
Причины для беспокойства
Беспокойство в ЕС по поводу нелегальной миграции обусловлено теми угрозами и рисками, которые она несёт с собой. Опрос общественного мнения показал, что прежде всего она бросает вызов в сфере занятости, на рынке труда. Наплыв нелегальных мигрантов подрывает суверенитет, правовую систему, внутреннюю безопасность государства, ставит под сомнение его способность контролировать въезд и выезд, девальвирует деятельность компетентных структур.
Нередко нелегальная миграция выступает как катализатор преступности, особенно контрабанды и трафика наркотиков, оружия, людей. В странах ЕС существует также проблема политического экстремизма иностранцев, в том числе членство в организациях, цели которых угрожают демократическому порядку и безопасности стран.
Насколько нам известно, точки зрения на причины столь устойчивого явления сильно различаются. Многие западные учёные считают основной причиной правовые барьеры для легального въезда. Действительно, с конца 80-х годов все страны европейских сообществ ужесточили требования и процедуры легальной иммиграции (трудовые мигранты, беженцы и т. д.). Трудоустройство, как правило, возможно лишь для квалифицированных специалистов в области медицины, информационных технологий и некоторых других сфер. В качестве примера сошлёмся на германскую программу грин-кард, введённую в августе 2000 года для специалистов в области компьютерных и биотехнологий1. Программа открыла двери страны для 20 тысяч компьютерщиков из третьих стран. Иммиграционное ноу-хау профессор Н. Вальтер объясняет упущениями немецкой образовательной системы, проспавшей новые веяния, и демографическим развитием страны2.
В то же время ограничен приём неквалифицированных трудовых мигрантов. Рестриктивная политика проводится и в сфере получения политического убежища. Правда, значительное количество граждан третьих стран въезжает в ЕС по линии воссоединения семей или заключения браков.
Другая точка зрения состоит в том, что сильной мотивацией нелегального въезда в Евросоюз являются трудоизбыточность в странах эмиграции и спрос на дешёвый труд во многих секторах европейской экономики. Поэтому тут сра-
1 Аналогична американской грин-кард, то есть документу, дающему право проживания и трудоустройства.
2 Walter N. Green Card - braucht die deutsche Wirtschaft ein Einwanderungsgesetz? IFO Schnelldienst. - München, 2000. - N. 22/23/.
батывает фактор, как справедливо считает российский исследователь В. Л. Иноземцев, близости Европы к очагам перенаселённости, в частности на Ближнем Востоке и в Северной Африке, при беспрецедентном разрыве в уровне благосостояния европейцев и населения сопредельных государств: ВНП на душу населения, например в Северной Африке, составляет 8-16% от среднеевропейского показателя1. Ничего удивительного, что бич безработицы, низкая заработная плата гонит людей, прежде всего молодёжь, в благополучные европейские страны.
Модельный ряд нелегальной миграции
Нелегальная миграция в страны Евросоюза имеет специфические разновидности. Назовём их в нашем исследовании моделями. Первая из них предполагает пересечение внешних границ ЕС без необходимых документов или разрешения, каковым является обычно виза в правильно оформленном паспорте, либо по недействительным, поддельным документам, нелегальное пребывание и незарегистрированную или запрещённую деятельность. Вариантами возникновения нелегального пребывания могут быть: прерывание транзитного проезда через территорию ЕС, нарушение правил регистрации в ряде стран Союза, превышение сроков законного пребывания или вида на жительство, некоторые другие случаи. Скажем, в Германии иностранный гражданин обязан зарегистрироваться по месту жительства в десятидневный срок после прибытия. Если он намерен задержаться в стране более трёх месяцев, ему следует отметиться в органе регистрации иностранцев2. Пренебрежение этими правилами в Германии формально превращает в нелегальных мигрантов даже граждан стран Европейского союза3.
Вторая модель сочетает нелегальный въезд, легальное пребывание и нелегальную занятость. Возможные варианты этой модели: легализация незаконно въехавшим своего пребывания в стране (например, в результате иммиграционной амнистии) с последующим незаконным трудоустройством или занятием запрещённой деятельностью.
Третья модель включает легальный въезд, нелегальное пребывание и нелегальную занятость. Это случай, когда, например, официально въехавший иностранный гражданин не только превысил разрешённый срок пребывания, но и трудоустроился. Данная модель очень популярна у нарушителей из разных
1 Иноземцев В.Л. Иммиграция: новая проблема нового столетия. Демография. Миграция. М., 2002. С. 26.
2 Право Европейского союза. Под ред. Кашкина С.Ю. М., 2002. С. 785.
3 Система регистрации иностранных граждан в республиках Центральной Азии, Российской Федерации и Республике Беларусь. Бишкек, 2002. С. 58. См.: Право Европейского союза. Под ред. Кашкина С.Ю. М., 2002. С. 81; Олигер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов. В: Иммиграционная политика западных стран: альтернатива для России, М., 2002. С. 174.
стран. Так, по сведениям миграционной службы Эквадора, с января по август 2001 года в Испанию выехали 51 тысяча 217 человек. Домой вернулись только 25 тысяч 510 человек1.
К четвёртой модели нелегальной миграции относятся иностранные граждане, на законных основаниях въехавшие и пребывающие в ЕС, но работающие без разрешения властей. Под данную категорию могут подпасть, например, туристы или студенты.
Дифференциация статуса мигрантов имеет очевидную теоретическую и практическую пользу. Тактика, формы и методы противодействия ей должны учитывать соответствующую модель. Например, профилактика и пресечение нелегального въезда ведут к мерам по улучшению деятельности консульских учреждений стран ЕС, офицеров связи и советников по документам в странах риска, усилению контроля на внешних границах Союза.
Как считать мигрантов?
Наиболее уязвимый аспект анализа нелегальной миграции в национальном и европейском контекстах - её масштабы и численность. В своём тщательном исследовании проблемы "люди в лодке" в условиях Европы2 М. Пуг пишет, что уже по своему определению нелегальная миграция носит подпольный ха-рактер3. Привести точные данные по ней в странах ЕС не по силам самому дотошному статистику. Тем не менее нелегальные мигранты не фантомы, тем или иным образом они всё равно проявляют себя.
Подсчёт масштабов нелегальной миграции ведётся на основе вторичных источников информации: количестве отказов во въезде и задержаний на границе, численности отклонённых ходатайств об убежище, прошений об иммиграционной амнистии, количестве выявленных нелегальных работников и депортированных мигрантов. Эта статистика, как хронология палеолита, грешит значительным разбросом и весьма приблизительна. Возьмём, например, такой важный источник данных, как иммиграционные амнистии, проводимые в целях урегулирования правового статуса нелегальных мигрантов. Во-первых, амнистия охватывает далеко не всех нелегалов (необходимо соответствовать некоторым критериям, в том числе прожить в стране определённый срок, иметь постоянное место работы или источник дохода). Во-вторых, многие нелегальные мигранты, подпадающие по формальным признакам под амнистию, по различным причинам не дают о себе знать, например, лица, находящиеся в национальном или международном розыске. Существенно затрудняет подсчёт в ЕС отмена контроля на внутренних границах. В случае необходимости мигрант может "от-
1 Immigration Law, October, 2001, № 13.
2 Название нелегальных мигрантов из Африки, пытающихся переправиться в Европу морским путём, как правило, на небольших судах, в частности "патерас".
3 PughM. Europe boat People: maritime Cooperation in the Mediterrianaen. Paris, 2000, P. 37.
сидеться" в соседнем государстве. Поэтому по каждой стране ЕС статистика нелегальной миграции имеет сильный разброс. Так, немецкие исследователи, основываясь на данных Центрального регистра иностранных граждан Германии, называют число таких мигрантов - 255-840 тыс. человек.
Методики подсчёта носят частный характер и не дают полной картины феномена нелегальной иммиграции. Например, установлено, что количество нелегальных мигрантов, которым удаётся пересечь границы Германии, в четыре раза превышает число их задержаний при попытке нелегального перехода. Следовательно, зная статистику задержаний на границах, можно определить и примерную численность мигрантов внутри каждой страны.
Оригинальную методику подсчёта нелегальных мигрантов предложила немецкая исследовательница Д. Фогель. Суть такова: делается допущение, что вероятность совершения преступлений против жизни в Германии одинакова как среди иностранцев с видом на жительство, так и среди нелегальных мигрантов. Поэтому предполагается, что в суд попадает равное число документированных (то есть официально зарегистрированных) и недокументированных преступников. Сопоставив число преступлений, совершённых документированными иностранцами, с их общей численностью в стране, Д. Фогель экстраполировала эту пропорцию на нелегальных мигрантов. В итоге получилось 656 тыс. человек -не такая уж неправдоподобная цифра по сравнению с другими оценками1.
В европейской статистике чаще всего фигурирует такое утверждение: в странах ЕС насчитывается более трёх миллионов нелегальных мигрантов. Однако, по мнению МОМ, реальная цифра гораздо выше. Только миграционная служба Великобритании оценивает их численность в стране в 1 миллион. Профсоюз полицейских Германии полагает, что ежегодно сюда нелегально прибывает примерно 100 тыс. человек. В целом же по Европе численность прибывающих в год нелегалов составляет в настоящее время 400-500 тыс. человек, или в 10 (!) раз больше, чем в начале 1990-х годов.
Тропы мигрантов
В страны ЕС нелегальные мигранты попадают различными путями. Первый из них - южный, или балканский, связывает Турцию с Западной Европой. Из Стамбула несложно добраться до Болгарии, Македонии, Албании и Греции. Существует также контрпоток южного канала: из Болгарии в Турцию и Гре-
цию2.
1 Олигер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов. В : Иммиграционная политика западных стран: альтернатива для России, М., 2002. С. 170.
2 Рязанцев С. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции. Ставрополь, 2001. С.182.
Другой путь - восточный - пролегает из Чехии, Польши и Калининграда в Германию, а также из Румынии и Венгрии - в Австрию. Странами исхода нелегальных мигрантов в этом случае являются Украина, Россия, другие члены СНГ, Афганистан, государства бывшей Югославии.
Третий - северный путь - связывает страны Балтии и Скандинавии. Этим каналом пользуются курды, афганцы, тамилы, бенгальцы, палестинцы, пакистанцы, иранцы1. В транзитном качестве используется территория России или Белоруссии, куда многие мигранты, в свою очередь, попадают из стран Центральной Азии.
Четвёртый маршрут - средиземноморский - популярен у африканцев, в том числе марокканцев, тунисцев, алжирцев и других. От вожделенных Италии, Испании, Португалии, Франции, Греции их отделяет Средиземное море либо узкий пролив Гибралтар, ставшие в последние годы районом интенсивного мореплавания небольших судов, низкосидящих лодок "патерос" с нелегальными мигрантами на борту. В этих водах разыгрываются настоящие человеческие трагедии. Только в западном Средиземноморье в 1990-е годы, пытаясь достичь европейских берегов, утонули от 600 до 1000 человек2. И всё же, презирая опасности открытого моря, угрозы задержания патрульными судами береговой охраны Италии, Испании, Португалии и других южных стран Евросоюза, нелегальные мигранты отдаются на милость судьбы. Например, в 2000 году власти одной лишь Испании задержали около 15 тыс. человек, перебравшихся через Гибралтарский пролив. Почти столько же - с января по сентябрь 2001 года.
Пятый канал нелегальной миграции - международные аэропорты и аэродромы, которых в ЕС большое количество. Только в Германии федеральные власти проводят контрольные мероприятия в 15 аэропортах (данные на 1 марта 2001 года): Берлин-Шёнефельд, Берлин-Тегель, Бремен, Дрезден, Дюссельдорф, Эрфурт, Франкфурт-на-Майне, Гамбург, Ганновер, Кёльн/Бонн, Кассель--Кальден, Лейпциг/Галле, Саарбрюкен, Штуттгарт и Мюнхен. В 21 небольшом аэропорту подобный контроль по поручению федеральных властей осуществляют земельные власти. Статистика же такой островной страны, как Греция, куда нелегальные мигранты прибывают из черноморских государств, Среднего Востока и даже с Кипра, свидетельствует: в 2001 году на её морских границах произошло 137 инцидентов, арестованы 6 864 нелегальных мигранта и 137 контрабандистов, конфисковано 90 лодок и 3 судна. В 2002 году зафиксировано 277 инцидентов, арестованы 3 926 мигрантов и 83 контрабандиста, конфисковано 67 лодок и 3 судна3. Но нелегальным мигрантам вопреки таким строгим мерам удаётся въезжать на территорию Евросоюза.
1 Там же.
2 PughM. Europe boat People: maritime Cooperation in the Mediterranean. Paris, 2000. P. 37.
3 w.w.w.m.m.m.gov.gr/m.m.m./politics/immigration/illegal/tackle/en/index.asp.
Вопросы без ответов
Масштабы нелегальной иммиграции в странах ЕС с неизбежностью поднимают ряд вопросов. Почему допускают сбой столь тщательные и высокотехнологичные контрольные мероприятия на внешних границах ЕС? Почему нелегальные мигранты всё-таки проникают в общее пространство Евросоюза? Почему многим из них удаётся годами ускользать от "ока" миграционных служб, будучи уже на территории европейских стран?
Эти вопросы легко множить, но отыскать убедительные ответы на них у официальных властей трудно. Как нам представляется, за это ответственен комплекс причин: здесь и недостаточный уровень взаимодействия пограничных служб стран ЕС, и широкая практика частичной и полной подделки документов (паспорта, визы, виды на жительство), и трудности проведения пограничных контрольных мероприятий, особенно на морских границах ЕС. Приведём такой факт: в странах Евросоюза задекларировано 387 морских пунктов пропуска (по шенгенской терминологии - АСР8, Authorised Crossing Points). Кроме того, существуют многочисленные доступные для нелегальных мигрантов порты и протяжённое побережье, что, разумеется, очень осложняет проведение контрольных мероприятий.
Огромную криминальную лепту в поддержание нелегальной миграции и, в частности, одной из её одиозных разновидностей - трафика людей в Евросоюз, превратившегося в весьма прибыльный бизнес, в решающей степени вносят преступные международные синдикаты - организаторы этого "современного рабства". О размахе организованной преступности в Евросоюзе говорит тот факт, что в 2003 году, по официальным данным государств-членов, насчитывалось приблизительно 4 тысячи преступных группировок, в рядах которых состояло 40 тысяч "штыков". Сравним: в 2002 году численность криминальных банд и участников была значительно меньше - соответственно 3 тысячи и около 30 тысяч. Правда, этот рост в некоторых случаях можно отнести на счёт различий в методиках учёта, используемых странами Евросоюза. Многие из этих банд заняты контрабандой людей. Помимо местных преступных группировок на любом из рынков нелегальной иммиграции действуют этнические банды: марокканские, китайские, вьетнамские, литовские, румынские, болгарские и другие. У них налажены тесные связи внутри ЕС, а также в США, Канаде, Китае, Иране, Марокко, Пакистане, Турции, Вьетнаме.
"Любовь" преступников к столь рискованной деятельности отнюдь не бескорыстна - ежегодно контрабандисты выручают огромные денежные суммы - порядка нескольких миллиардов долларов. Об этом можно судить по расценкам за переправку в страну назначения одного нелегального иммигранта (в долларах США): из Болгарии в Европу - 4 тыс., из Греции во Францию, Германию, Италию - 800-1,2 тыс., из Турции в Грецию - 1,4 тыс., из Курдистана в Германию - 3 тыс., из Северной Африки в Испанию - 2-3,5 тыс., из Шри-Ланки и Паки-
стана в Турцию - 4 тыс., из Доминиканской республики в Европу - 4-10 тыс., из Афганистана или Ливана в Германию - 5-10 тыс., из Ирака в Европу - 4,15 тыс., из Ирана в Европу - 5 тыс., из Палестины в Европу - 5 тыс.1 Именно перспективы огромных барышей заставляют их подходить к трафику нелегалов как к разработке хорошей экономической операции: они планируют маршруты и каналы, обеспечивают нелегалов временным пристанищем, транспортом, документами, информацией, работой в странах назначения, улаживают щекотливые вопросы с некоторыми из пограничников и офицеров иммиграционных служб стран транзита и въезда. Больше того, быстро реагируют на нововведения властей и постоянно держат руку на пульсе событий, хотя всё это и напоминает в какой-то мере игру в "кошки-мышки". Ф. Хекман удачно назвал противодействие друг другу государственных структур стран ЕС и организаторов контрабанды людей "своего рода гонкой вооружений"2.
Что завтра?
Непростая ситуация с нелегальной миграцией в ЕС грозит осложниться ещё более в связи со вступлением в Евросоюз Кипра, Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии и Словении. Ведь расширившийся ЕС непосредственно граничит с относительно бедным регионом, гетерогенным в политическом, экономическом и социальном отношении. Поэтому любые проблемы, возникшие в этих странах, будут "естественно" перетекать в ЕС.
Уже сегодня страны Центральной и Восточной Европы и новые независимые государства СНГ стали во многом привлекательными рубежами назначения и транзита для организованной преступности.
Предвидя такое развитие событий, Евросоюз, конечно, заблаговременно начал реализовывать в странах Центральной и Восточной Европы ряд крупных проектов (технических, финансовых, обучающих и т. д.), усиливающих их законодательный, организационный, финансовый, кадровый, материально-технический потенциал в противодействии контрабанде и трафику людей, другим видам трансграничной организованной преступности. Кроме того, даже спустя какое-то время после вступления в Союз (так называемый переходный период) пограничный и другие виды контроля на их теперь уже внутренних границах будет осуществлять ЕС. Такой подход является вполне логичным с точки зрения обеспечения внутренней безопасности Евросоюза.
1 Salt J. Current Trends in International Migration in Europе, Council of Europe, Strasburg, 2001. P. 135.
2 Heckmann F. Mafiastrukturen Organisirungsformen von Menschenschmuggel. In: 50 Jahre Behörde im Wandel. Bundesministerium für die Anerkennung Ausländischer Flüchtlinge. Nürnberg, 2003. S.152-153.
И всё же повышение качества контрольных мероприятий на всех уровнях, реализация соглашений реадмиссии со странами происхождения и транзита нелегальных мигрантов, использование других инструментов вряд ли устранят проблему нелегальной иммиграции. Есть ли "золотая середина" в такой ситуации?
* * *
Решением проблемы могли бы стать идеи, выдвигаемые многими западными учёными. Они считают, что Евросоюз нуждается в новой концептуальной парадигме, рассматривающей миграцию в позитивном ключе. Совершенно ясно, что политика "нулевой иммиграции", проводившаяся в течение последних 30 лет, больше не соответствует ни экономической, ни демографической ситуации в Евросоюзе. Наверное, вместо того чтобы пытаться предотвратить иммиграцию, нужно контролировать её в соответствии с потребностями ЕС в трудовых ресурсах.
Сторонники расширения легальных, прежде всего трудовых каналов миграции в Евросоюз, на наш взгляд, взвешенно подходят к этой проблеме. И свет в конце тоннеля, кажется, забрезжил. Упомянем в этой связи деятельность Европейской комиссии, выдвинувшей целый пакет предложений, призванных обеспечить правовую базу для легальной миграции и расширить некоторые права граждан третьих стран по натурализации в странах ЕС (что мы в Кыргызстане приветствуем). К тому же сторонники легальности предлагают учитывать угрозы внутренней безопасности ЕС - фактора, злободневность которого возросла после террористической атаки на США 11 сентября 2001 года. И здесь, как представляется, ЕС может выиграть от тесного сотрудничества с Россией, которая, по сути, является своеобразным форпостом западных стран в Восточной Европе в борьбе с нелегальной миграцией и трансграничной преступностью. Думается, что объединение усилий ЕС со всеми заинтересованными странами, и прежде всего с Россией, позволит Евросоюзу успешно справиться с феноменом нелегальной миграции и избежать ситуации, когда чрезмерное "закручивание иммиграционных гаек" может нанести ущерб европейским ценностям свободы, демократии, уважения прав человека. Положительное решение этой проблемы, несомненно, полезно и для нас.
