CC BY
198
Некоторые вопросы сотрудничества России и США в FATF
ББК 65.5 Т - 484
И.Ю. Ткаченко FATF (Группа разработки финансовых мер борьбы с от-
мыванием денег (англ. Financial Action Task Force on Money Laundering — FATF)1. FATF была создана в 1989 году по удк 339.9 (470+73) решению стран «Большой семерки» и является основным
международным институтом, занимающимся разработкой и внедрением международных стандартов в сфере ПОД/ФТ.
Членами FATF являются 34 страны и две организации, наблюдателями — 20 организаций и две страны. Государства: Австралия, Австрия, Аргентина, Беларусь, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Гонконг (Китай), Гре -ция, Дания, Индия, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Китай, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Российская Федерация (с
19 июня 2003 года), Республика Корея, Сингапур, США, Турция, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, ЮАР, Япония.
Международные организации: Еврокомиссия, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива.
FATF поддерживает партнерские отношения с региональными группами по типу FATF (РГТФ), объединяющими страны, готовые к выполнению 40+9 рекомендаций и оценке своих систем ПОД/ФТ:
0 Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (MONEYVAL);
0 Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма ( EAG) ;
0 Азиатско-Тихоокеанская группа борьбы с отмыванием денег (APG);
1 http://www.fatf-gafi.org
0 Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег государств Ближнего Востока и Северной Африки (MENAFATF);
0 Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег государств Южной Америки (GAFISUD);
0 Межправительственная группа по борьбе с отмыванием денег в Западной Африке (GIABA);
0 Группа по борьбе с отмыванием денег государств Восточной и Южной Африки (ESAAMLG);
0 Карибская группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (CFATF);
0 Сходные с РГТФ функции имеет Оффшорная группа банковского надзора (ОГБН).
Основным инструментом принятия решений FATF является Пленарное заседание, которое собирается три раза в год, а также рабочие группы FATF:
- по оценкам и имплементации;
- по типологиям;
- по противодействию финансированию терроризма и отмыванию денег;
- по обзору международного сотрудничества.
FATF уделяет значительное внимание сотрудничеству с такими международными организациями, как МВФ, Всемирный банк, Управление ООН по наркотикам и преступности. Данные структуры реализуют свои программы, нацеленные на противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма. Одним из основных инструментов реализации рекомендаций FATF на национальном уровне являются Подразделения финансовой разведки (ПФР), отвечающие за сбор и анализ финансовой информации в пределах каждой конкретной страны с целью выявления потоков финансовых средств, добытых незаконным путем.
Основными задачами FATF являются:
0 выработка рекомендаций в области борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма;
0 проведение взаимных оценок в странах-участницах по вопросам соответствия национальных законодательств и действующей практики в области борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма рекомендациям FATF;
0 изучение ситуации в странах, которые активно используются международной организованной преступностью для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма;
0 организация и проведение на регулярной основе в различных странах мира конференций, симпозиумов и семинаров по финансовым и юридическим вопросам, а также проблемам в сфере законодательства в области противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ).
Россия присоединилась к FATF в 2003 году. C 2004 года в деятельности FATF от имени Российской Федерации участвует Федеральная служба по финансовому мониторингу2. В настоящее время Россию в FATF представляет руководитель Федеральной службы по финансовому мониторингу Ю. Чиханчин.
США являются членами FATF со дня основания. В настоящее время интересы США в FATF представляет заместитель Министра финансов США Д. Глейзер.
FATF не имеет строго определенных рамок своей деятельности. Группа регулярно, каждые пять лет, пересматривает свои цели и задачи. В феврале 2012 FATF приняла новую редакцию Международных стандартов по борьбе с отмыванием денег и финансированием и распространением терроризма (International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation)3, где декларирует три основные цели своей деятельности:
0 мониторинг мер, принимаемых странами-членами по противодействию отмыванию преступных доходов;
0 анализ технологии легализации доходов, полученных преступным путем, и разработка рекомендаций по осуществлению противодействия;
0 стимулирование стран, не являющихся членами группы, к осуществлению мероприятий по борьбе с отмыванием преступных доходов.
В то же время FATF не только активно дает рекомендации по вопросам борьбы с отмыванием денег и проводит регулярные проверки соответствия законодательств и политики стран-участниц этим рекомендациям (по результатам которых делает регулярные отчеты), но и вовлекает в сотрудничество государства, не участвующие в ее работе. Сильным средством в такой деятельности FATF является ведение «черного списка» стран, «не сотрудничающих» с ней в борьбе с отмыванием денег.
В настоящее время деятельность FATF основана на 40 + 9 рекомендациях4, считающихся сегодня наилучшим образцом механизма по предотвращению отмывания денег, которые были одобрены более чем 180 странами и юрисдикциями, и признаются в качестве международных Стандартов ПОД/ФТ, где они успешно осуществлялись и осуществляются. Они определяют идентификацию действительных бенефициаров банковских сделок, ведение учета, позволяющего правительственным органам останавливать сделки, а также правовую защиту при сообщениях о подозрительных сделках. Рекомендуется усиление контроля над финансовыми учреждениями и увеличение перечня сообщений о сделках с налич-
2 http://www.fedsfm.ru
international Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation http://www.fatf-gafi.org/document/50/0,3746,
en_32250379_32236920_49653426_1_1_1_1,00.html
4 Документы ФАТФ http://www.fedsfm.ru/documents/international_documents/fatf_docu-ments/
ными. Основная мысль рекомендаций заключается в том, что финансовая система должна быть более прозрачной, чтобы незаконные сделки с наличными деньгами обнаруживались, чтобы можно было о них сообщить и восстановить для нужд системы криминальной юстиции.
Рекомендации FATF стали международными нормами, так как они основаны на принципах, отраженных в Венской и Страсбургской конвенциях5, которые приняли и подписали многие страны.
В 2012 введены новые стандарты FATF, которые ужесточают требования к прозрачности банковских транзакций юридических лиц, в том числе оффшорных компаний, имеющих банковские счета в банках стран-участников FATF. Новые стандарты расширили перечень правонарушений в сфере противодействия отмыванию денег, теперь в них входят и некоторые налоговые преступления, а уклонение от уплаты налогов рекомендовано рассматривать как преступление, предшествующее отмыванию денег. Прямым следствием данного ужесточения станет включение их в национальные правовые системы стран-участниц FATF в целях консолидации совместных усилий. Контрольный срок для начала проверки выполнения этой рекомендации намечен на конец 2013 года. В связи с этим и в России ожидается усиление контроля в банковской сфере, а именно, банки могут обязать отслеживать налоговую историю клиентов, имеющих банковские счета в этих банках, и сообщать об этом в государственные органы6.
В 2012 году актуализированы списки стран, в отношении которых FATF предлагает применять контрмеры в целях защиты международной финансовой системы от постоянных и существенных рисков отмывания денег и финансирования терроризма, исходящих от этих юрисдикций. Таковыми в настоящее время FATF считает Иран и КНДР.
Также FATF называет юрисдикции со стратегическими недостатками национальных режимов ПОД/ФТ, которые не достигли достаточного прогресса в устранении недостатков или не приняли обязательств по выполнению плана действий по устранению недостатков, разработанного совместно с FATF. Такими в настоящее время являются: Куба, Боливия, Эфиопия, Кения, Мьянма, Нигерия, Сан-Томе и Принсипи, Шри-Ланка, Сирия, Турция. FATF призывает своих членов принять во внимание риски, имеющие место для ведения бизнеса в данных юрисдикциях.7
5 Международные конвенции http://www.fedsfm.ru/documents/international_documents/ conventions/
6 Об участии Росфинмониторинга в специальной сессии ФАТФ http://www.fedsfm.ru/ press/news/media_releases/917/
7 Публичное заявление ФАТФ от 28.10.2011. http://www.fedsfm.ru/documents/internation-al_documents/statements/
И для России, и для США участие в FATF одинаково актуально для решения внутренних задач развития. Что касается России, то объем незаконно вывезенного из России капитала в 2011 году составляет не менее триллиона рублей8. Главными вопросами, которые актуальны для России в этом отношении, являются операции российских государственных и частных компаний по вывозу и легализации средств через оффшорные юрисдикции. В Соединенных Штатах Америки проблема отмывания капиталов и противодействия финансированию терроризма чрезвычайно актуальна, учитывая размер и сложность финансовой системы США, географическую близость к странам, производящим наркотические вещества, в том числе, к Южной Америке. Кроме того, действие на территории страны множества этнических и транснациональных преступных групп требуют осуществления активной и повседневной борьбы с террористическими и экстремистскими организациями.
В США современное законодательство о борьбе с «отмыванием денег» существует на федеральном уровне и на уровне штатов. В основе федерального законодательства лежат Закон о банковской тайне (The Bank Secrecy Act9), Закон о контроле за отмыванием денег (Money Laundering Control Act10), Закон против употребления наркотиков (Anti-Drug Abuse Act11) 1988 г., и другие федеральные законы и нормативные документы Казначейства США, принятые в развитие данных законов. Дополнительное значение деятельности FATF для США имеет тот факт, что, по оценкам экспертов, общая сумма потерь казначейства США от участия корпораций в оффшорных схемах уплаты налогов оценивается 100 млрд долл. в год, в том числе от 40 до 70 долл. - от частных лиц и порядка 30 долл. - от корпораций12.
После террористических актов 11 сентября 2001 г. 26 октября 2001 г. был принят закон «Об объединении и укреплении Америки путем создания необходимых инструментов по противодействию терроризму» (USA PATRIOT ACT13), который расширил полномочия правоохранительных и разведывательных органов. Финансовые институты США должны теперь придерживаться жестких правил отчетности и платить значительные штрафы в случае участия в отмывании нелегальных доходов или финансировании терроризма.
USA PATRIOT ACT предусматривает меры по противодействию отмыванию денег иностранными лицами и финансированию международных террористических организаций. Он дополняет Закон о банковской тайне, предоставляет Министер-
8 Триллион рублей незаконно вывезли из России за год. http://www.neva24.ru/a72012/01/29/ Trillion_rublej_nezakonno/
9 BANK SECRECYACThttp://www.federalreserve.gov/boarddocs/testimony/2004/20041117/
10 Money Laundering Control Act http://www.federalreserve.gov/boarddocs/ testimony/2004/20041117/
11 The Anti-Drug Abuse Act http://www.encyclopedia.com/doc/1G2-3407400021.html
12 Levin, Coleman, Obama Introduce Stop Tax Haven Abuse Act http://levin.senate.gov/ newsroom/release.cfm?id=269479
13 USA PATRIOT Act (H.R. 3162) http://epic.org/privacy/terrorism/hr3162.html
ству финансов США широкие полномочия для определения требований и ограничений к операциям финансовых учреждений, в целом распространяется на отношения с иностранными банками и лицами, проживающими за пределами США.
Можно определить следующие направления сотрудничества России и США в рамках FATF:
0 противодействие отмыванию денег через финансовые институты США: оценочно от 500 миллиардов до триллиона долларов прибыли международных преступников пересекает национальные границы и попадает на банковские счета ежегодно и половина из этих денег попадает в США.14
0 обмен информацией и опытом в области противодействия отмыванию денег и финансирования терроризма (ПОД/ФТ);
0 совместная деятельность по эффективному осуществлению странами стандартов FATF;
0 работа по поручению “Группы двадцати” с февраля 2009 г. по поддержанию стабильности и безопасности мировой экономической инфраструктуры путем обеспечения более широкого соответствия национальных систем государств международным стандартам в области ПОД/ФТ, в первую очередь 40+9 Рекомендациям FATF;
0 согласование списка «серых» и «черных» налоговых юрисдикций;
0 техническое содействие странам по преодолению статуса подобных юрисдикций. Например, совместная работа российских и американских советников в Узбекистане15;
0 борьба с отмыванием денег и оффшорными схемами ведения бизнеса на территории США, в оффшорных или свободных экономических зонах (в настоящее время таковых насчитывается порядка 3000 в 135 странах мира). Так, известно, что за последние годы увеличился объем покупок недвижимости, приобретенной в США на средства, выведенные из России, что обусловлено обвалом цен на недвижимость в США, произошедшего из-за ипотечного кризиса, в результате чего ликвидность данного сектора американского рынка серьезно пошатнулась и увеличились покупки недвижимости иностранцами из стран, не столь затронутых кризисом, в том числе и из России;
0 уход от налогообложения российских и американских компаний и граждан. Российский интерес в данном случае обусловлен тем, что многие крупные российские компании, будучи зарегистрированы вне территории российской юрисдикции, ведут свою финансовую деятельность через американские банки в качестве иностранных участников рынка;
0 борьба с коррупцией. Для России это актуально еще и по той причине, что в совершении незаконных финансовых операций замешаны и крупные государ-
14 http://www.usinfo.ru/otmyvaniedeneg.htm
15 http://115fz.ru/rosfinmonitoring-prinyal-uchastie-v-plenamom-zasedanii-fatf/
ственные компании, которые создают компании-оболочки, сосредотачивающие значительную часть прибыли, перемещаемой в оффшор или обналичиваемой;
0 совместная работа по изменению в стандартах FATF: по внедрению в государственную политику в области финансов большей прозрачности при осуществлении риск-ориентированных подходов с учетом оценок национальных угроз.
Для нашей страны также весьма значимым является оказание методической помощи российским кредитным организациям по организации процедур внутреннего противолегализационного контроля, развития отношений с банками США и избежания ситуации одностороннего прекращения корреспондентских отношений с российскими кредитными организациями. Это обусловлено, в частности, тем, что в 2004 году рядом американских банков (ABN Amro, Bank of New York, United Bank of California идр.) было принято решение о закрытии корреспондентских счетов почти 300 российским кредитным организациям, в их числе оказались Межрегиональный инвестиционный банк, Банк проектного финансирования (БПФ), Ист-Бридж банк и другие. Причиной этих действий банков США стала активизация американских банков по требованию национальных регуляторов в борьбе с отмыванием незаконных денег. При этом основным лейтмотивом принятия таких решений являлось несоответствие применяемых российскими кредитными организациями процедур в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, требованиям в этой области, установленным регулирующими органами США (в частности, по вопросам взаимоотношений между кредитной организацией и ее клиентом бан-ком-респондентом).
Так, регулирующими органами США и Нью-Йоркской ассоциацией банков-членов Расчётной палаты установлены более жесткие требования по идентификации банками США своих банков-респондентов и респондентов банков-респондентов.
Указанные требования, в частности, предусматривают:
- установление того факта, что банк-респондент был учрежден в соответствии с законодательством и пользуется хорошей репутацией в своей стране;
- получение ежегодного финансового отчета банка-респондента;
- идентификация основных руководителей банка-респондента;
- определение основных направлений бизнеса банка-респондента;
- выяснение репутации банка-респондента на местном рынке путем анализа сообщений средств массовой информации или иными средствами;
- определение ожидаемой деятельности банка-респондента, которая будет осуществляться через данный корреспондентский счет;
- востребование информации общего характера относительно категорий клиентов банка-респондента, включая такие категории клиентов, как банки, не имеющие физического присутствия, и офшорные банки.16 В этих целях Банк России рекомендует российским кредитным организациям при организации внутреннего
16 http://www.cbr.ru/analytics/print.asp?file=preambula.htm
противолегализационного контроля принимать во внимание требования регулирующих органов США.
В этой связи Банк России по согласованию с Федеральной Резервной системой США довел до сведения российских кредитных организаций русский перевод следующих документов:
1. «Программы противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем; Особые программы проверок для отдельных иностранных счетов» (разработаны Министерством Финансов США и FinCEN);
2. «Процедуры экспертизы, предусматриваемые Законом о Банковской тайне для разработки Программ Идентификации Клиента» (разработаны совместно Министерством финансов США, FinCEN, Управлением контролера денежного обращения, Советом управляющих Федеральной резервной системы, Федеральной корпорацией страхования вкладов, Управлением надзора за сберегательными учреждениями и Национальной администрацией кредитных союзов);
3. «Руководящие указания по основным принципам и процедурам противодействия отмыванию денег в системе корреспондентских отношений» (разработаны Нью-Йоркской ассоциацией банков-членов Расчётной палаты)17.
Вместе с тем, существует ряд разногласий России и США по вопросам компетенции FATF.
К числу таковых можно отнести проблему введения национальной платежной системы в России (по примеру Китая), что, по мнению США, не способствует повышению прозрачности российской банковской системы. Можно предположить, что США, как это было в Сербии во время вооруженного конфликта НАТО и Югославии в 1999 году, могут ввести требование о прекращении обслуживания в России международных платежных систем Visa или MasterCard. В тот период прекращение обслуживания международных платежных систем было вызваны не экономическими соображениями, а обусловлены особенностями экстерриториального принципа регулирования в США. Данное разногласие России и США благополучно снято Россией в одностороннем порядке после принятия ФЗ «О национальной платежной системе» (№161 - ФЗ от 27.06.2011)18, но, тем не менее, эта тема по-прежнему активно обсуждается финансовыми регуляторами в США.
Осложнение экономического сотрудничества России со странами СНГ, помещенными в «серый» список (Украина и Туркменистан) FATF или в список стран с недостаточно прозрачной финансовой системой (Азербайджан) - поскольку FATF может выставить требования по введению санкций в отношении этих стран.
Известное напряжение возникает после включение в 2012 году в список стран, в отношении которых членам FATF рекомендовано активизировать контрмеры, Ирана, поскольку это вступает в противоречие с национальными интересами Рос-
17 http://www.cbr.ru/amlytics/print.asp?file=preambula.htm
18 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115625/
сии в отношении этой страны, т.к., в частности, Россия и Иран имеют много общих интересов и позиций. Так, наши страны выступают с единой позицией по поводу невмешательства во внутренние дела Сирии, договорились о восстановлении военно-технического сотрудничества19, Россия признает право Ирана на разработку программ по мирному атому20, Россия и Иран ведут совместную деятельность по строительству атомных электростанций на территории Ирана, по противодействию наркотрафика через Каспий21. США имеют в отношении Ирана, как известно, прямо противоположную позицию.
Ряд стран из списка недостаточно прозрачных для финансового мониторинга, по мнению FATF, является экономическими или политическим союзником России в своем регионе (Куба, Боливия, Эфиопия, Мьянма, Сирия, Турция), что также в известном смысле осложняет сотрудничество России с этими странами.
Инициатором составления списков FATF чаще всего выступают США, которые формируют такой список стран и юрисдикций на сайте Министерства финансов, поэтому в составлении подобных списков FATF присутствует определенная специфика, обусловленная тем, что США особенно чувствительны к недостаткам других стран, в тех случаях, когда они полагают, что такие недостатки отрицательно сказываются на американской экономике.
Совершенно очевидно, что участие России в FATF при всей значимости этой организации для мирового сообщества и для России должно быть основано на примате национальных интересов нашей страны, ее позиций в мировой экономике и политике, а потому России, бесспорно, выгодно сотрудничество с США в FATF, если оно не противоречит нашим национальным интересам.
БИБЛИОГРАФИЯ:
1. Зубков В. А., Осипов С.К. Российская федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.
- М.: Спецкнига, 2007. - 752 с.
2. Зубков В.А., Осипов С.К. Международные стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. - М: Юриспруденция, 2010. - 368 с.
3. Учебные материалы по теме «Роль организаций в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризмом. - М.: Международный Учебно-Методический Центр Финансового Мониторинга, 2011. - 76 с.
19 Россия и Иран договорились о восстановлении военного сотрудничества http://ria.ru/ defense_safety/20120208/560453639.html
20 Путин: у Ирана есть право на мирный атом. http://WWW.NEWSLAND.RU/NEWS/ DETAIL/ID/898563/
21 Россия и Иран поставили заслон наркоторговцам на Каспии. http://mir24.tv/news/ society/4637399
