CC BY
14УДК 342.5
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ ПРАВОВОГО И ТЕМАТИЧЕСКОГО (ФУНКЦИОНАЛЬНОГО)
МОНИТОРИНГОВ
Сафарова Тамарахан Сериковна
Ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики Казахстан, к.ю.н.; г. Астана, Республика Казахстан; e-mail: [email protected]
Ключевые слова: тематический мониторинг; правовой мониторинг; программные документы; законодательство.
Аннотация. Статья посвящена некоторым вопросам соотношения правового и тематического (функционального) мониторинга. На современном этапе в Республике Казахстан характерной особенностью формирования законодательства является принятие нормативных правовых актов либо отдельных норм на основе тематических (функциональных) мониторингов, отраженных в национальных планах (основных направлениях развития страны), посланиях и указах Президента РК, государственных программах, концепциях, «дорожных картах» и др.
В программных документах, имеющих юридическую силу, напрямую содержатся положения о принятии конкретных законов, о совершенствовании законодательства в рассматриваемой сфере, о проведении тематического (функционального) мониторинга.
На основе анализа программных документов выявлено, что в казахстанском законодательстве широко применяется тенденция регулирования организации проведения тематических (функциональных) мониторингов в различных отраслях и сферах государственной деятельности. Каждое отраслевое министерство проводит мониторинг, соответствующий сферам их деятельности и интересам. Между тем фактически осуществляется мониторинг мероприятий по реализации конкретных задач, а не мониторинг нормотворчества, законодательства и практики его применения. В этой связи, с юридической точки зрения, возникает вопрос о соотношении тематического мониторинга со сферой права.
Автор придерживается мнения, что тематический функциональный мониторинг, проводимый государственными органами, выступает информационным источником правового мониторинга, тематический и правовой мониторинг взаимосвязаны и взаимообусловлены, однако рассматриваемая проблема нуждается в дальнейшем самостоятельном исследовании, выработке механизма их взаимосвязи.
Ц¥ЦЬЩТЬЩ ЖЭНЕ ТАКЫРЫПТЬЩ (ФУНКЦИОНАЛДЬЩ) МОНИТОРИНГТЕР1 АРАЦАТЫНАСЫНЬЩ КЕЙБ1Р МЭСЕЛЕЛЕР!
Тамарахан Серж^ызы Сафарова
Казацстан Республикасыныц Зацнама институты
Куцыцтыц мониторинг орталыгыныц жетекшi гылыми цыметкерi,
з.г.к.; Астана ц., Казахстан Республикасы; e-mail: [email protected]
Tymh создер: тацырыптыц мониторинг; цщыцтыц мониторинг; багдарламалыц цужаттар; зацнама.
Аннотация. Мацала цуцыцтыц цатынастар жэне тацырыптыц (функционалдыц) мониторинг кейбiр мэселелерiне арналган. Казацстан Республикасында цазiргi кезецдегi зацнаманы цалыптастыруына тэн ерекшелш нормативтж цщыцтыц актiлердi немесе жекелеген ережелердi улттыц жоспарларында (ел дамуыныц негiзгi багыттары),Президент Жолдаулар мен Жарлыцтарында, мемлекеттж багдарламаларда, тужырымдамаларда,«жол багыт карталарда» жэне тагы басцаларында корсетшген тацырыптыц (функционалдыц) мониторинг негiзiнде цабылдау болып табылады.
Зацды мiндеттi багдарламалыц цужаттарда, арнайы зацдарды кабылдау, бершген саласындагы зацнаманы жетiлдiру бойынша, тацырыптыц (функционалдыц) мониторинг
журггзу туралы ережелер бар.
Багдарламалыц цужаттарды талдау нег1зтде Казацстан Республикасыныц зацнамасында мемлекеттж цызметтщ турл1 салаларында тацырыптыц (функционалдыц) мониторинг уйымдастыруды реттеуг кецгнен цолданылатын екешн аныцталды. Эрбгр секторлыц министрлж олардыц цызмет1 мен мYдделерiне тшст1 багыттарында мониторинг ЖYргiзедi. Сонымен цатар, шын мэтнде, кершнше нормалау, зац шыгару жэне оны цолдану практиканыц мониторингi ЖYзеге асыруынан гврi, нацты мiндеттердi юке асыру жвнiндегi сшаралардыц мониторингi ЖYзеге асырылады. Осыган байланысты, зацды тургысынан цараганда, тацырыптыц мониторинг жэне цуцыц саласыныц царым-цатынасы туралы мэселе пайда болады.
Автор мемлекеттт органдардымен ЖYргiзiлетiн тацырыптыц функционалдыц мониторинг, цуцыцтыц мониторингшц ацпараттыц квзi реттде эрекет етедi деп санайды; тацырыптыц жэне цщыцтыц мониторингыер взара байланысты жэне взара тэуелдi бо-лып табылады, бiрац бул мэселенщ одан эрi тэуелыз зерттеулертщ жэне олардыц взара царым-цатынас механизмы дамытудыц цажеттыт бар.
SOME QUESTIONS OF INTERRACTION OF LEGAL AND THEMATIC (FUNCTIONAL) MONITORING
Tamarakhan Safarova
Leading Researcher of Legal Monitoring Center
of the Legislation Institute of the Republic of Kazakhstan;
Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: [email protected]
Key words: tematic monitoring; legal monitoring; program documents; legislation.
Abstract. The article is devoted to some issues of relations between legal and thematic (functional) monitoring. At the present stage in the Republic of Kazakhstan a specific feature of the formation of the legislation is the adoption of regulatory legal acts or certain provisions based on the thematic (functional) monitoring reflected in national plans (the main directions of development of the country), the Epistles and the Decrees of the RK President, the state programs, concepts,»road maps «and others.
The program documents, which are legally binding, directly contain provisions on the adoption of specific legislation, on the improvement of legislation in the area under consideration, on the conduct of a thematic (functional) monitoring.
Based on the analysis of the program documents it was revealed that the Kazakh legislation is widely used trend regulating the organization of the thematic functional) monitoring in various sectors andfields of state activity. Each line ministry is monitoring the corresponding areas of their activities and interests. Meanwhile actually the monitoring of the activities on the implementation of specific tasks is carried out, rather than monitoring of lawmaking, legislation and practice. In this regard, from a legal point of view, the question of the correlation of the thematic monitoring and the legal scope arises.
The author is of the opinion that the thematic functional monitoring by the state bodies, acts as a source of information of legal monitoring, thematic and legal monitoring are interrelated and interdependent, however the issue in question needs further independent research, and the development of the mechanism of their correlation.
В настоящее время в Республике Казахстан остается актуальной проблема введения отраслевого правового мониторинга, поскольку в новом законодательстве не заложен механизм его проведения. Так, в соответствии с пп. 20) ст. 1 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480^ ЗРК « О правовых актах»1 под правовым мониторингом понимают систему постоянно-
1 http://adilet.zan.kz/rus/doc
го наблюдения, сбора, анализа информации о состоянии законодательства Республики Казахстан и практике его применения, осуществляемая в соответствии со статьями 50 и 51 настоящего Закона. А в соответствии с п.1 ст. 50 Закона правовой мониторинг проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству
Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию.
Анализ Правил проведения правового мониторинга, утвержденный Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2016 года № 486,2 показывает, что фактически государственные органы проводят не правовой мониторинг, а один из его разновидностей - мониторинг нормативных правовых актов.
Для дальнейшего развития системы правового мониторинга необходимо обеспечить механизм его проведения, направленный на выявление не только формально юридических недостатков нормативных правовых актов, но и недостатков механизма правового регулирования социально-экономических процессов в целом. Информация, получаемая в результате правового мониторинга, должна содержать комплексную оценку практики правового регулирования общественных отношений. Это означает, что правовой мониторинг должен проводиться на базе, так называемого, тематического мониторинга, который проводят государственные органы в целях определения и оценки мероприятий по реализации конкретных задач их соответствующей функциональной деятельности.
Думается, наиболее точно сущность правового мониторинга сформулировал академик М.Т. Баймаханов, рассматривая ее, как «обеспечение максимального соответствия разрабатываемого закона и всех содержащихся в нём норм существующим на данный момент условиям жизни общества, потребностям поступательного развития страны, характеру экономических, социально-политических, этнодемографических, духовных, межличностных и иных общественных отношений» [1].
Тематический мониторинг как наблюдение, анализ и прогноз за реализацией социально-экономической стратегии развития государства на предмет выявления его соответствия ожидаемому результату предполагает проведение оценки реализации стратегии, решения задач, достижения целей; и своевременное внесение в них корректировок и уточнений в программы развития.
На современном этапе в Республике Казахстан характерной особенностью фор-
мирования законодательства является принятие нормативных правовых актов либо отдельных норм на основе тематических (функциональных) мониторингов, отраженных в национальных планах (основных направлениях развития страны), посланиях и указах Президента РК, государственных программах, концепциях, «дорожных картах» и др.
В программных документах, имеющих юридическую силу, напрямую содержатся положения о принятии конкретных законов, о совершенствовании законодательства в рассматриваемой сфере, о проведении тематического (функционального) мониторинга, объектом которого могут выступать конкретные задачи реализации социально-экономического развития, оценка эффективности деятельности органов власти и др.
Так, в Дорожной карте по реализации программы противодействия коррупции на 2015-2025 годы3 для достижения цели «вовлечения в антикоррупционное движение всего общества путем создания атмосферы «нулевой» терпимости к любым проявлениям коррупции» требуется решение следующих задач:
- формирование антикоррупционной культуры, образования и воспитания; - снижение предпосылок возникновения коррупции;
- усиление партийного и общественного контроля деятельности органов государственного управления, квазигосударственного сектора и субъектов монополий;
- расширение полномочий местного самоуправления;
- совершенствование антикоррупционного законодательства (принятие поправок в закон «О государственной службе»; принятие закона «О государственных закупках» в новой редакции; принятие закона об общественном контроле; принятие закона о доступе к информации; принятие закона о все-
- http://adilet.zan.kz/rus/doc * www.adilet.gov.kz/sites
общем декларировании доходов и расходов физических лиц и т.д.).
Одним из инструментов исполнения антикоррупционной дорожной карты является мониторинг и оценка реализации стратегии. Кроме того, в ней закреплено положение о проведении на системной основе анализа законодательства на предмет устранения противоречий, пробелов, коллизий, создающих предпосылки для коррупции.
На основании антикоррупционной программы разработан План мероприятий по реализации Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015 - 2025 годы и противодействию теневой экономике, утвержденный Постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 апреля 2015 года № 234. В указанном Плане 23 пункта посвящено разработке нормативных правовых актов, направленных на выполнение задач по противодействию коррупции. Так, например, в п. 6 Плана предусмотрено разработать проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам обороны и воинской службы», в рамках которого:
1) регламентировать процесс проведения органами военной полиции проверок соблюдения военнослужащими Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований требований антикоррупционного законодательства;
2) предусмотреть проведение специальной проверки с применением психофизиологического и полиграфологического исследований в отношении военнослужащих, назначаемых на должности, перечень которых утверждается первым руководителем государственного органа;
3) предусмотреть прием заявлений граждан при поступлении на обучение в Республиканское государственное казенное предприятие «Военно-техническая школа» МО через центры обслуживания населения, а также передачу прохождения медицинской комиссии при поступлении в учреждения здравоохранения по месту жительства;
4) пересмотреть процедуру формирования и размещения государственного оборонного заказа;
5) проработать вопрос импорта вооружения и военной техники непосредственно у их производителей или уполномоченных организаций по их поставке (реализации).
В этом документе указаны объекты, направления, информационные источники, порядок проведения мониторинга и форма его результатов. что положительно скажется на его реализации.
Заслуживает внимания п. 54 Плана,
предусматривающий проведение социологических исследований по определению уровня антикоррупционной культуры и нетерпимости к проявлениям коррупции на основе бюджетного финансирования. Также в п. 55 предусматривается привлечение НПО на проведение комплекса мероприятий по формированию антикоррупционной культуры на основе государственного социального заказа.
В Плане имеется раздел «Мониторинг и оценка стратегии», в котором указывается на создание специальной мониторинговой группы из числа представителей заинтересованных государственных органов, общественности, СМИ для проведения внешнего анализа и оценки реализации Антикоррупционной стратегии. В задачу данной группы входит обеспечение проведения внешнего анализа и оценки реализации и размещение в СМИ ежегодного отчета о реализации Антикоррупционной стратегии.
Нормативное закрепление мониторинговой деятельности, включающей в себя наблюдение, сбор информации, ее анализ и оценку относительно тех или иных процессов, обусловлено, во-первых, «повышенной значимостью результатов мониторинга, которые используются при разработке и утверждении государственных программ, определении приоритетных направлений деятельности, оптимизации системы органов власти, выделении финансовых ресурсов, осуществлении законодательного и нормативного правового регулирования, а во-вторых, - осознанным выбором форм использования результатов мониторинга и практической эффективностью» [2].
Тематический мониторинг призван определить достигнутый уровень социально-экономического развития Республики Казахстан за прошедший период, выявить соответствие реально достигнутых значений индикаторов и показателей с планируемыми.
Таким образом, в казахстанском законодательстве сложилась тенденция регулирования организации проведения тематических (функциональных) мониторингов в различных отраслях и сферах государственной деятельности. Каждое отраслевое министерство проводит мониторинг, соответствующий сферам их деятельности и интересам.
С юридической точки зрения, возникает вопрос о соотношении тематического мониторинга со сферой права: имеется ли у них так называемая «правовая составляющая» и как ее определить, чтобы затем использовать именно при осуществлении правового мониторинга? Иначе говоря, возникает проблема теоретического и практического зна-
чения, а именно: проводя правовой мониторинг и оценку его результатов, нужно ли их соизмерять с результатами, так называемых фактических, функциональных, тематических мониторингов, либо следует использовать только собственно правовые показатели [3].
Объекты правового мониторинга расположены в правовой сфере. Как разновидность юридической деятельности правовой мониторинг имеет технико-юридический компонент - совокупность средств и приемов наблюдения, анализа и оценки правовой информации, а также критериев и показателей эффективности законов и практики их реализации. В основе тематического мониторинга совокупность инструментов, с помощью которых достигаются цели и решаются задачи функциональной деятельности государственного органа в рамках закона.
Следует согласиться с российскими учеными, которые считают, что очень важно сочетать правовой мониторинг с тематическим мониторингом [4], что главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения мониторинга, являются: отраслевая и межотраслевая информация органов исполнительной власти (в том числе получаемая в ходе осуществления контрольных мероприятий); правовая информация о степени норматив-
ной урегулированности общественных отношений, действии нормативных правовых актов, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами; статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых органами статистики, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти; социальная (социологическая) информация, собираемая в ходе проведения социологическими центрами исследований [5].
Анализ показывает, что в казахстанских программных документах четко просматривается правовая составляющая тематического (функционального) мониторинга. Тематический функциональный мониторинг, проводимый государственными органами, выступает информационным источником правового мониторинга. В этой связи необходима более четкая организация системы взаимодействия правового и тематического мониторинга, разграничение соответствующих полномочий между субъектами указанной деятельности и их нормативное закрепление в положениях государственных органов, установление порядка движения информации от субъектов мониторинга одного уровня к другим, закрепление статуса результатов правового мониторинга.
ЛИТЕРАТУРА
1. Баймаханов М.Т. О роли мониторинга в совершенствовании нормотворчества / Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности. Сборник материалов международной научно-практической конференции 30 октября 2007 года. - Астана, 2007. - С.17
2. Нанба С. Б. Организация правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России /Журнал российского права, 2011, № 4 (выступление Пуляевой В.).
3. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. - М., 2009.
4. Нанба С. Б. Организация правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России / Журнал российского права, 2011, № 4 (выступление А. Тихомирова).
5. Павлушкин А.В. Механизм правового регулирования. Научно-практическое пособие. -М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2012.
REFERENCES
1. Bajmahanov M.T. O roli monitoringa v sovershenstvovanii normotvorchestva / Pravovoj monitoring kak sredstvo povyshenija kachestva normotvorcheskoj dejatel'nosti. Sbornik materialov mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii 30 oktjabrja 2007 goda. - Astana, 2007. - S.17
2. Nanba S. B. Organizacija pravovogo monitoringa v sfere vedenija Minkul'tury Rossii / Zhurnal rossijskogo prava, 2011, № 4 (vystuplenie Puljaevoj V.).
3. Arzamasov Ju.G., Nakonechnyj Ja.E. Pravovoj monitoring. Nauchno-prakticheskoe posobie / Pod red. Ju.A. Tihomirova, D.B. Gorohova. - M., 2009.
4. Nanba S. B. Organizacija pravovogo monitoringa v sfere vedenija Minkul'tury Rossii / Zhurnal rossijskogo prava, 2011, № 4 (vystuplenie A. Tihomirova).
5. Pavlushkin A.V. Mehanizm pravovogo regulirovanija. Nauchno-prakticheskoe posobie. -M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedenija pri Pravitel'stve RF, 2012.
