CC BY
184
Ю.С. Артюхов,
Московский университет МВД России
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Ответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия (бездействия), за ненадлежащее ведение дел, немыслима без санкций, без конкретных неблагоприятных последствий для виновного лица. Правильно установленная законом ответственность, а также неотвратимые и адекватные меры по ее применению — непременное условие искоренения правонарушений и воспитания ответственности за свои действия и поступки. Эти вопросы актуальны всегда, но особенно в период радикальных реформ, в том числе в сфере организации местного самоуправления.
В настоящее время институт ответственности главы муниципального образования, как и многие другие институты муниципального права, находится в процессе своего становления. Следует признать, что механизмы подотчетности глав муниципальных образований в период формирования современной системы местного самоуправления являются в значительной мере недоработанными.
В связи с этим с особой остротой встает вопрос о совершенствовании процедур ответственности высших выборных должностных лиц местного самоуправления, в значительной мере определяющих функционирование системы местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает общие основания и виды ответственности для представительных и исполнительных органов и лиц местного самоуправления. Следовательно, согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно утверждать, что глава муниципального образования так же, как исполнительные и представительные органы, несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами [1]. Более подробное рассмотрение правового статуса главы муниципального образования позволяет выделить еще один орган, перед которым он ответственен, — представительный орган местного самоуправления.
В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, адми-
нистративную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования. Глава муниципального образования не подлежит дисциплинарной ответственности, так как она применяется только к работникам, то есть лицам, с которыми заключен трудовой договор, а глава муниципального образования считается выборным должностным лицом муниципального образования и не является муниципальным служащим.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в отношении главы муниципального образования применяются различные виды ответственности, которые, как отмечает Н.В. Постовой, представляют собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных правоотношении, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений [2].
Остановимся более подробно на основаниях выделения и разграничения конституционноправовой и муниципально-правовой ответственности. Тем более, что вопрос о наименовании муниципально-правовой и конституционноправовой ответственности, ее природе, особенностях до сих пор является достаточно дискуссионным [3]. Одни авторы признают только муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования, а другие используют понятия конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности как синонимы. Автор же придерживается точки зрения, согласно которой это различные понятия.
По мнению С. А. Авакьяна, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности — это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения,
«свои» нормы, данные отношения регулирующие». На основе этого конституционная ответственность определяется как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Следуя этой логике, муниципально-правовая ответствен-
ность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии) [4]. Поэтому представляется верным отнесение ответственности органов и должностных лиц, в том числе главы муниципального образования, перед государством к конституционно — правовой, а перед населением — к муниципальноправовой.
Еще одно различие конституционно-
правовой и муниципально-правовой ответственности связано с применяемыми санкциями. К муниципально-правовым санкциям относится отзыв главы муниципального образования, выражение ему недоверия. К конституционноправовым санкциям можно отнести признание акта главы муниципального образования незаконным, отрешение от должности, отмена (приостановление) правового акта.
Применительно к вопросу ответственности главы муниципального образования, по мнению автора, необходимо остановиться еще на одном достаточно важном аспекте. Из формулировки законов следует исключить явно не соответствующую теории права и отраслевым правовым концепциям фразу «ответственность перед ...». Ответственность в праве не может быть перед кем-то, т.к. она наступает за определенные виновные нарушения на основании закона и применяется уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами. Следовательно, ответственность главы муниципального образования за нарушения прав населения или за нарушение норм закона, с точки зрения правовой науки, не может определяться как ответственность перед государством, населением, физическими или юридическими лицами. Юридическая ответственность любого субъекта правовых отношений, в том числе и главы муниципального образования, — это ответственность по основаниям, указанным в законе, и в соответствии с законом. Поэтому не следует определять субъектов, желающих ее наступления. В связи со сказанным, ответственность в муниципальном праве в общем, и главы муниципального образования в частности, не должна быть определена в законе как ответственность перед кем бы то ни было.
Ст. 76 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года закрепляет отношения ответственности между главой муниципального образования, с одной стороны, и физическими, юридическими лицами — с другой. Как представляется, это отношения ответственности иного порядка. Физическим и юридическим лицам
Закон предоставляет не столько контролирующие полномочия, сколько гарантирует защиту их конституционных прав и законных интересов. Так, например, действия и решения главы муниципального образования, нарушающие права и интересы граждан, причиняющие ущерб физическим и юридическим лицам, могут быть обжалованы в суд. В данном случае субъектом оценки действий главы муниципального образования выступает суд, а не физические и юридические лица. Физические и юридические лица не обладают полномочиями властного воздействия на главу муниципального образования. Субъектом, наделенным полномочиями властного воздействия на субъекта ответственности, выступает суд, т.е. государственный орган.
В науке муниципального права считается общепризнанным тот факт, что ответственность перед юридическими и физическими лицами является ответственностью гражданско-
правовой. Ее основанием является незаконное действие (бездействие), в том числе принятие актов, противоречащих закону. Данная ответственность выражается в форме возмещения убытков, то есть содержание ответственности исключительно материальное [5].
Глава муниципального образования может быть привлечен также к административной и уголовной ответственности, но ни одна из них не является ответственностью перед физическими или юридическими лицами, а также населением. Эта ответственность наступает в судебном порядке, налагается органами внутренних дел, и выходит за рамки гражданско-правовой, являясь ответственностью перед государством.
Поэтому автор полагает, что название статьи 76 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами», согласно которой ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, следует переименовать на «Гражданско-
правовая ответственность органов местного самоуправления и муниципальных должностных лиц», а саму статью изложить в следующей редакции: «ответственность органов местного самоуправления и муниципальных должностных лиц за нарушения прав физических и юридических лиц наступает в порядке, установленном федеральными законами».
Название статьи 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством» следует изложить следующим образом: «Конституци-
онно-правовая ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации». И соответственно название статьи 72 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством» заменить на «Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления и муниципальных должностных лиц». Статью 71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением» следует назвать «Муниципально-правовая ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц муниципального образования».
Рассматривая вопрос ответственности глав муниципальных образований, следует сказать, что закон в первую очередь регулирует ответственность главы муниципального образования перед населением муниципального образования (ст. 71) — основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования, то есть муниципально-правовую ответственность. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому, по мнению Е.С. Шугриной, с которым стоит согласиться, разновидностью муниципальноправовой ответственности является и ответственность перед представительным органом [6].
Федеральный закон устанавливает подотчетность главы муниципального образования непосредственно населению и представительному органу. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности представительному органу. О том, как, в каких формах и с какими последствиями организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общей форме [7]. Так, во многих Уставах все ограничивается констатацией: глава муниципального образования по вопросам своей деятельности подконтролен и подотчетен населению [8].
В тех уставах, где принцип подотчетности главы муниципального образования населению разбирается более подробно, ему не придается того значения, которое он заслуживает, обеспечивая связь населения с избранным им главой муниципального образования, возможность влиять на его деятельность, принимать меры, направленные на улучшение его работы.
Думается, что правильным будет принятие представительным органом соответствующего решения либо утверждения положения об отче-
тах главы муниципального образования перед избирателями в средствах массовой информации, непосредственных отчетах на сходах, собраниях, конференциях, об информировании им населения о своей деятельности.
Нередко и об отчетности перед представительным органом указанные нормативные акты лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общее правило. В уставах многих муниципальных образований отсутствует определение способов оценки представительными органами деятельности главы муниципального образования по результатам его отчетов. Кроме упоминания о возможности выражения недоверия, в большинстве случаев в уставах ничего не сказано. Но ведь недоверие — это чрезвычайный способ негативной оценки работы главы муниципального образования.
А есть и другие. Об этом довольно обстоятельно говорится в Уставе города Астрахани. На основании отчета мэра городской Совет принимает решение об утверждении или не утверждении результатов деятельности мэра: в последнем случае отчет возвращается на доработку с указанием причин неутверждения и сроков устранения недостатков. Решение об утверждении результатов деятельности мэра может содержать предложения и замечания, которые мэр обязан учесть в планах на следующий год. Очевидно, что такая детализация в Уставе процедуры отчета может помочь преодолеть формализм в самой отчетности, чем нередко страдает рассмотрение представительным органом итогов деятельности главы муниципального образования.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.
— 2003. — № 40. — Ст. 3822.
2. Постовой Н. В. Муниципальное право России / Н.В. Постовой. — М., 2000. — С. 299.
3. См. напр.: Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и его виды / А. С. Борисов // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 2. — С. 12-17; Кочеткова Н.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством / Н. В. Кочеткова // Конституционное и муниципальное пра-
во. — 2004. — № 6. — С. 39-41; Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления / А. А. Сергеев // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. — М., 2001. — С. 360; Соловьев С.Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований / С.Г. Соловьев // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 5. — С. 41-44.
4. См.: Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 5. — С. 35.
5. См.: Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления и ее виды / А. С. Борисов // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 2. — С. 17.
6. Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 5.
— С. 39.
7. Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин.
— М., 2005. — С. 283; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2000. — С. 97.
8. См.: Об Уставе городского округа Верхняя Пышма: решение Думы муниципального образования Верхняя Пышма от 21 июня 2005 № 11/1 // Красное знамя. — 2005. — № 76 (16 июля) и др.
