CC BY
190
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Алексеев И. А.
Статья посвящена определению подходов к исследованию муниципально-правовой ответственности в системе юридической ответственности, наступающей за нарушение норм муниципального права.
Ключевые слова: муниципально-правовая ответственность, структура, функции, принципы.
MUNICIPAL AND LEGAL RESPONSIBILITY: RESEARCH PROBLEMS AT THE PRESENT STAGE
Alekseev I. A.
This article is dedicated to the concept of municipal liability with in the bounds ofjeneral liability.
Key words: municipal liability, organization, functions, prnciples.
В последние годы вопросам муниципальной ответственности уделяется значительное внимание в юридической литературе. Можно назвать работы таких авторов как М. С. Долгополова, Е. М. Заболотских, Е. В. Измайлова, В. С. Кашо, А. А. Кочерга, Е. Г. Кольцова,
Н. В. Постовой, Г. Н. Чеботарев, Н. Н. Черно-гор, Е. С. Шугрина и др.
Однако единой целостной концепции муниципально-правовой ответственности, получившей одобрения научной общественности, до настоящего времени не создано.
Дискуссионные вопросы:
1. Является ли муниципально-правовая ответственность самостоятельным видом юридической ответственности, или она - часть конституционно-правовой ответственности?
2. Как соотносится муниципально-правовая ответственность с другими видами юридической ответственности (административной, дисциплинарной и др.), к которым могут быть привлечены должностные лица местного самоуправления, местные депутаты?
3. Каковы пределы муниципально-правовой ответственности, что является основанием для привлечения к муниципально-правовой ответственности, какие виды санкций можно отнести к муниципально-правовым и т. д.?
Недостаточная научная разработанность всех этих и многих других вопросов ответственности в системе местного самоуправления нам позволило найти свой аспект в исследовании этой научной проблемы и провести исследование, в котором с учетом новейшего законодательства о местном самоуправлении излагается авторское понимание сущности муниципальноправовой ответственности, особенностей муниципально-правовых деликтов, приведена классификация санкций, критерии определения субъектов ответственности, процедуры реализации мер ответственности.
В своей совокупности полученные выводы и предложения составляют концептуальные основы муниципально-правовой ответственности на современном этапе. Мы пришли к выводу, что дальнейшее развитие отрасли муниципального права в целом будет возможно при условии развития института муниципально-правовой ответственности.
В проведенном исследовании делается вывод, что муниципально-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, наступающей перед населением муниципального образования и являющейся частью публично-правовой ответственности.
На процесс формирования муниципальноправовой ответственности существенное и определяющее влияние оказывали следующие факторы.
Во-первых, тесная взаимосвязь муниципального и конституционного права обеспечивает близость институтов конституционной и муниципальной ответственности, которые объединяет общая цель - защита населения от произвола власти. Однако муниципально-правовая ответственность не является составной частью конституционноправовой ответственности. Об этом свидетельствуют её следующие особенности:
- муниципально-правовая ответственность является разновидностью публичновластного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность;
- использование норм муниципального права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
- особый круг субъектов муниципальноправовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует включить органы государственной власти);
- основания ответственности, характеризующие основного субъекта (население муниципального образования), перед которым она наступает (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);
- привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут осуществлять специально уполномоченные на это органы или должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, при этом в процедуре ответственности может принимать участие суд общей юрисдикции;
- муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
- самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.
Во-вторых, комплексный характер муниципальных отношений обуславливает необходимость системного подхода к про-
блемам юридической ответственности органов, должностных лиц и других участников муниципально-правовых отношений в связи с тем, что они могут привлекаться к различным видам юридической ответственности.
По этой причине на практике можно часто констатировать тесную взаимосвязь муниципальноправовой ответственности с другими видами юридической ответственности.
Кроме того, комплексный подход к предмету муниципального права определяет необходимость рассмотрения ответственности субъектов муниципально-правовых отношений в широком и узком смыслах.
При широком подходе понимается комплекс общественных отношений, связанных с выявлением правонарушений, квалификацией деяний, обеспечением прав лиц, к которым применяется ответственность, наложением негативных санкций любого вида юридической ответственности и их реализацией в отношении всех возможных участников общественных отношений, связанных с местным самоуправлением.
При узком подходе рассматривается собственно муниципально-правовая ответственность, под которой мы понимаем комплекс общественных отношений, связанных с выявлением нарушений норм муниципального права, квалификацией деяний, обеспечением прав субъектов местного самоуправления, наложением и применением санкций исключительно к субъектам, уполномоченным в сфере решения вопросов местного значения.
В-третьих, на формирование муниципальноправовой ответственности существенное влияние оказывают: общая теория юридической ответственности, исторические и научные традиции и подходы, а также отечественный и зарубежный опыт.
Основная цель исследования муниципальноправовой ответственности, которая является приоритетной на сегодняшний день, - это разработка концептуальных основ муниципальноправовой ответственности.
Учитывая специфику системы юридической ответственности субъектов муниципальноправовых отношений, мы исходим из того, что муниципально-правовая ответственность - это:
- во-первых, самостоятельный институт муниципального права и одновременно отраслевой вид юридической ответственности вообще;
- во-вторых, она представляет собой комплекс правовых отношений, в котором на субъект (орган или должностное лицо) возлагается правовая обязанность выполнять
условия по достижению определенных результатов, а в случае нарушения этих условий - претерпевать определенные правовые последствия негативного характера.
По нашему мнению, понятие муниципальноправовой ответственности гораздо шире, и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих субъектов. Следует выделять позитивную мунциципально-правовую ответственность наряду с негативной.
При этом позитивная муниципальноправовая ответственность представляет собой общее правоотношение, в рамках которого она проявляется как ответственное должное поведение, направленное на добросовестное выполнение своих функций и полномочий субъектами муниципальных отношений, а негативная
- конкретное правоотношение, возникающее в результате муниципального деликта.
Муниципально -правовую ответствен-
ность необходимо рассматривать в качестве элемента механизма осуществления непосредственного народовластия в местном самоуправлении, его гарантию, т. к. некоторые муниципально-правовые санкции (досрочное прекращение полномочий должностного лица местного самоуправления в результате отзыва избирателями) тесно связаны с формами непосредственного участия граждан в местном самоуправлении.
Применение муниципально-правовой ответственности, как и любого другого вида юридической ответственности, основывается на основополагающих началах - принципах.
Предлагается авторский перечень специфических принципов муниципально-
правовой ответственности, лежащих в основе муниципально-правовой ответственности:
1) общеправовые принципы (действующие и для ответственности);
2) общие принципы юридической ответственности;
3) принципы ответственности за правонарушения в сфере местного самоуправления;
4) принципы муниципально-правовой ответственности:
- возможность привлечения без вины;
- меньшая роль индивидуализации наказания;
- преобладание демократических процедур в процессе привлечения;
- возможность привлечения к двум и более видам ответственности за совершение одного и того же правонарушения;
- основной характер муниципальноправовой ответственности по отношению к конституционно-правовой за совершение одних и тех же правонарушений;
- в процедуре привлечения могут участвовать государственные органы, прямо указанные в законе.
Муниципально-правовая ответственность также обладает собственными функциями, которые предлагается разделить на общие (регулятивная, карательная (штрафная), компенсационная (восстановительная), сигнализационная, воспитательная (предупредительная, включая общую и частную превенцию, и стимулирующая) и специфические (демократизирующая, так как привлечение к этому виду юридической ответственности обязательно включает в себя процедуры прямой или косвенной демократии).
Вместе с тем все функции муниципально -правовой ответственности можно подразделить на:
- функции по защите прав населения муниципального образования (например, отзыв населением депутата представительного органа местного самоуправления);
- функции по защите полномочий должностных лиц и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (например, удаление главы муниципального образования в отставку по инициативе представительного органа местного самоуправления).
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. установлены санкции муниципальноправовой ответственности: удаление в отставку, отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. В работе предлагается расширить и разнообразить меры муниципальноправовой ответственности перед населением муниципального образования, сужая сферу такой ответственности перед государством.
Предлагается разделить санкции на основные и дополнительные.
Основные санкции:
- отзыв выборного должностного лица местного самоуправления;
- удаление главы муниципального образования в отставку;
- исполнение органами муниципального района полномочий поселений;
- отмена муниципального правового акта органом местного самоуправления;
- общественное порицание;
- принуждение органа местного самоуправления или должностного лица муниципального образования к выполнению обязанностей в области местного самоуправления;
- выражение недоверия.
Дополнительные санкции:
- расторжение контракта с главой местной администрации;
- неудовлетворительная оценка деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, выраженная в нормативном правовом документе;
- письменное предупреждение органов местного самоуправления и должностных лиц о нарушении законодательства и своевременном устранении допущенных нарушений;
- выражение недоверия представительному органу местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления населением муниципального образования;
- временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления от исполняемых обязанностей.
Санкции первой группы могут применяться только в качестве самостоятельных мер ответственности без их соединения с санкциями других видов юридической ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления.
Санкции второй группы могут применяться как в качестве самостоятельных, так и в соединении с санкциями других видов юридической ответственности.
В процессе исследования были сделаны следующие выводы:
1. Муниципальный деликт - это общественно вредное деяние (действие или бездействие), нарушающее требования норм муниципального права, устанавливающих порядок организации и осуществления местного самоуправления; нарушающее порядок решения вопросов местного значения (например, отношения депутат - избиратели, глава муниципального образования
- представительный орган и др.), совершенное должностным лицом местного самоуправления, органом местного самоуправления.
Факультативными признаками муниципального деликта могут быть виновность и наступление вредных последствий.
2. Субъекты муниципально-правовой ответственности имеют следующие признаки:
- обладают правосубъектностью;
- наделены властными полномочиями по решению вопросов местного значения, либо
наделены органами местного самоуправления полномочия по участию в осуществлении местного самоуправления;
- выступают как в качестве субъекта, привлекающего к ответственности, так и субъекта, привлекаемого к ответственности.
К субъектам муниципально-правовой ответственности мы относим:
- население муниципального образования;
- органы местного самоуправления;
- должностные лица местного самоуправления;
- депутатов, членов выборного органа местного самоуправления.
3. Конкуренция санкций юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой основной процесс выбора наказания за нарушение норм муниципального права и других отраслей российского права, регулирующих родственные общественные отношения, связанные с неблагоприятными последствиям для нарушителя, но различающиеся между собой по характеру и содержанию. При этом приоритет в выборе санкции зависит от нормативного установления и усмотрения правоприменителя в каждом отдельном случае.
4. Муниципально-правовая ответственность - это особый вид юридической ответственности, установленный нормами муниципального права России, направленный на охрану прав и интересов населения муниципального образования, наступающий за посягательства (муниципально-правовые деликты) на муниципальные отношения, охраняемые законом, способные причинить ущерб интересам населения и муниципального образования, обеспеченные специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным должностным лицам и органам местного самоуправления).
Все вышеприведенные авторские выводы и позиции нашли свое отражение в монографии «Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации (теоретические аспекты)» (LAMBERG Academic Publishing, 2012) и учебном пособии «Муниципальное право Российской Федерации» (Издательство СКФУ, 2013 г.).
Об авторе
Алексеев Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права, т. (8652) 26-89-37, [email protected] -\ -|
