CC BY
130
* ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО *
Некоторые вопросы нормативного правового регулирования приватизации в Российской Федерации
И. С. Петров
В процессе приватизации государственного или муниципального имущества его участники вступают в определенные правоотношения, от существа которых зависит в том числе вопрос отнесения приватизационного законодательства к той или иной отрасли законодательства. О. С. Иоффе дает следующее определение правоотношения: «Правовое отношение... есть не что иное, как регулируемое правом отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается силой государственного при-нуждения»1.
Для правильного определения характера отношений, возникающих между субъектами в процессе приватизации, необходимо определить предмет и метод правового регулирования данных правоотношений. Например, С. Н. Братусь так определял понятие предмета и метода правового регулирования: «Предмет правового регулирования составляют общественные отношения, осуществляющиеся через определенное поведение людей; это такие отношения, которые могут быть объектом правового воздействия и объективно требуют юри-
Петров Илья Сергеевич — аспирант ИЗиСП.
1 Иоффе О. С. Правоотношение по совет-
скому гражданскому праву. М., 1949. С. 20.
дической регламентации. Метод правового регулирования есть внутренне связанная, органически единая и цельная совокупность главных юридических особенностей, характеризующих данную отрасль права и соответствующих специфическим особенностям предмета — данного вида общественных отношений»2 .
Законодательство о приватизации, в частности, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» 2001 г. (далее — Закон о приватизации), содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равно-
2 Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 49.
правными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество. О. С. Иоффе определяет отличие административных и гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении государственными органами своей деятельности. Во-первых, гражданские правоотношения отличаются от административных по общему характеру построения: соответственно отношения равенства и отношения власти и подчинения. Во-вторых, по субъектному составу: отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с органом, осуществляющим функцию организации и управления. В-третьих, по объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью. В-четвертых, по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению)3.
При приватизации государственного или муниципального имущества гражданско-правовые отношения лиц, независимо от их субъектного состава, характеризуются равенством. Говоря об участии государства в гражданских отношениях, М. И. Брагинский подчеркивал необходимость юридической равноправности субъектов, независимо от того, что всякое правовое отношение регулируется нормами права, установленными или санкционированными государством. «Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем: во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно высту-
1 См.: Иоффе О. С. Указ. соч. С. 35.
пать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых, государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях как равный другой стороне субъект»4. Юридическое равноправие субъектов гражданских правоотношений проявляется в равноправии всех форм собственности, имущественно распорядительной самостоятельности при организации хозяйственных связей между ними, а также в равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности их друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений, регулируемых гражданским правом5.
Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т. д. Означает ли это, что; законодательство о приватизации можно выделить в какую-то особенную категорию?
В юридической литературе высказывалась точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного
4 Брагинский М. И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 16.
5 См.: Грибанов В. П., Суханов Е. А. Граж-
данское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суха-
нова. М., 1993. С. 22—23.
законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований6. В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности — антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения. В связи с этим В. И. Новоселов отмечал, что «наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых начал, юридического равенства и административного соподчинения сторон»7.
6 См.: Белых В. С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. 1996. № 10. С. 29—30.
7 Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3. С. 43.
Публично-правовое вмешательство в область частного права, необходимое при регулировании отдельных видов деятельности, не требует оформления специальной правовой отрасли, носит разноотрасле-вой характер8 и само по себе не может являться основанием для обособления. Очевидно, что в данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо целостное и системное.
Законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений — переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов9 приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. Вместе с § тем приватизационное законода-^ тельство, действительно содержа- ^ щее особенные нормы, может быть, я на наш взгляд, выделено в под- £ отрасль гражданского законода- о тельства. Соотношение приватиза- I ционного и общего гражданского | законодательства определяется как ^ соотношение специальной и общей ^ нормы, при этом специальные нор- ® мы приватизационного законода-£
8 См.: Попондопуло В. Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994. № 5. С. 54.
9 См.: Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» (в ред. Указа Президента РФ от 5 октября 2002 г. ) // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260; 2002. № 40. Ст. 3905.
тельства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее не будет разрушать целостность гражданского законодательства.
С. А. Хохлов справедливо отметил неестественность ситуации, когда «возникнут две системы собственности — одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая — на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства»10. В связи с этим представляется недостаточно удачным включение в Гражданский кодекс РФ положений о возможном определении законами и иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий (ст. 96). Такие особенности должны регулироваться Федеральным законом «Об акционерных обществах», а не в законодательных и иных актах о приватизации.
В связи с этим возникает вопрос о соотношении приватизационного и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит общее положение о том, что при приватизации государственного и муниципального имущества
10 Хохлов С. А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. № 8. С. 124—125.
правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, этот подход допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права собственности. Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте одновременно субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству. Однако п. 5 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах» устанавливает, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 процентов акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами («золотая акция»), определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока при-
ватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.
Представляется, что особенности создания акционерных обществ при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а деятельность любого действующего акционерного общества — на основе Федерального закона «Об акционерных обществах».
Подчеркнем, что в действующем в настоящее время Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» достаточно последовательно выдерживается линия, направленная на соблюдение норм и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного закона прямо предусмотрено, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации, применяются нормы гражданского законодательства. Таким образом, отношения (в преобладающем большинстве), возникающие при приватизации государственного или муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско-правовыми и регулируются гражданским правом. В этой связи отметим справедливое замечание Ю. А. Тихомирова, что «к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя эти идеи в виде подотраслей и инсти-тутов»11.
Представляется важным отметить еще один аспект. В соответствии со ст. 4 Закона о приватизации законодательство о приватизации составляют помимо федеральных законов и иных норматив-
11 Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. Изд.
3-е. М., 1998. С. 7.
ных актов федерального уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного самоуправления. Каким образом это согласуется с требованием п. «о» ст. 71 Конституции РФ об отнесении гражданского законодательства к ведению Российской Федерации?
Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, регулирующих отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать в комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу этого субъекты Российской Федерации самостоятельно при реше-; нии данных вопросов обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). С другой' стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления — суть местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность действий и решений невозможна без наличия имущественной базы, а именно муниципальной собственности и реальной возможности управлять и распоряжаться данной соб-
ственностью. Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь, управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации и муниципальными образованиями неразрывно связаны с отношениями приватизации, основная часть которых, как было указано, регулируется гражданским законодательством.
Таким образом, для реализации предусмотренных Конституцией РФ положений субъектам Федерации и органам местного самоуправления необходимо предоставить соответствующие права и в данной сфере. В противном случае нарушаются общие конституционные принципы построения федерации и местного самоуправления. В. П. Мозолин указывает, что «Российская Федерация вправе... делегировать субъектам Федерации по договору или в одностороннем порядке право на принятие законов и иных нормативных правовых актов по отдельным видам отношений, регулируемым гражданским законодательством РФ. Так, вряд ли целесообразно на федеральном уровне принимать законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся специфически местных услуг или товаров национального характе-ра»12. Каковы правовые основания возможности наделения субъектов Федерации и органов местного самоуправления правом издания нормативных правовых актов в сферах ведения Российской Федерации? Означает ли это, что гражданское законодательство уже не относится к исключительному ведению Российской Федерации?
Исследуя проблему состава гражданского законодательства, М. И. Брагинский и В. В. Витрянский отмеча-
12 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Научно-практический комментарий. М.: Бек, 1996. С. 15.
ют, что «закрепление исключительной компетенции РФ в области гражданского законодательства прежде всего не исключает ситуации, при которой федеральный орган поручает субъекту Федерации издать определенный акт. В конечном счете, принятый таким образом акт опирается на компетенцию именно федерального, а не местного органа»13. Что касается вопросов местного самоуправления, то Конституция РФ прямо указывает на возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Такое делегирование полномочий Российской Федерацией ее субъектам и органам местного самоуправления не должно нарушать принцип единства гражданского законодательства. Во-первых, передача или делегирование полномочий в области законодательства, отнесенного к ведению Российской Федерации, может осуществляться только на основании федерального закона и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов федерального уровня; во-вторых, по своему характеру полномочия должны быть связаны с «непосредственными интересами местного населе-ния»14; в-третьих, изданные в соот-' ветствии с наделенными полномочиями нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству в данной сфере.
Если обратиться к истории, то в дореволюционной России существовало местное законодательство, регулирующее в том числе и гражданские правоотношения. Г. Ф. Шер-
13 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 89.
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова, Б. С. Крылова, А. С. Пиголкина, А. Е. Постникова, М. Я. Булошникова. М., 1994. С. 417.
шеневич называл в качестве источников гражданского права так называемые местные законы, определяющие некоторые вопросы на присоединенных к метрополии территориях: «Местные законы, предназначенные для известной местности и ее коренных жителей, устраняют применение общего законодательства по тем предметам, которые определены местным за-конодательством»15.
Подводя итог вышесказанному, следует согласиться с М. И. Брагинским и В. В. Витрянским, отмечавшими, что применение соответствующих статей Конституции РФ (71 и 72), определяющих ведение Российской Федерации и совместное ведение федерации и ее субъектов, «связано с определенными трудностями, в частности по той причине, что содержащийся в них перечень вопросов, составляющих соответственно исключительную и совместную компетенцию, не совпадает с делением права на отрасли...»16. В любом случае нельзя согласиться с суждением о невозможности принятия субъектом Федерации или местным самоуправлением нормативных правовых актов, содержащих нормы гражданского права17.
В то же время представляется необходимым рассмотреть возможность регулирования на федеральном уровне вопросов приватизации муниципальной собственности. При решении данного вопроса необходимо исходить из следующего. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе-
15 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М., 1995. С. 43.
16 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 92.
17 См., например: Суханов Е. А. Граждан-
ское право: Учебник. Т. 1. Изд. 2-е. М., 1998. С. 71.
ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Однако согласно п. «е» и «ж» ст. 71 Конституции РФ к сфере ведения Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка. При этом не должен нарушаться конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий. Данные положения закреплены и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18. Поэтому применительно к регулированию отношений в сфере приватизации на федеральном уровне и был принят Закон о приватизации, определяющий базовые вопросы приватизации муниципального имущества. Как уже упоминалось, отношения, возникающие в процессе реализации прав органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности, носят преимущественно публично- § правовой характер, и Российская ^ Федерация вправе устанавливать| общий порядок приватизации муни- я ципальной собственности в рамках £ общегосударственной программы. о Таким образом, федеральный закон | может определять процедуру, фор- | мы и способы приватизации муни- ^ ципального имущества, не вторга- ^ ясь в компетенцию органов местно- ® го самоуправления по управлению, £ в частности, по принятию решений по распоряжению муниципальной собственностью.
Однако Закон о приватизации, являясь основным документом, регулирующим приватизацию государственного и муниципального имуще-
18 См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
ства, устанавливает жесткое требование в отношении принимаемых нормативных актов о приватизации. Федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить Закону о приватизации.
К сожалению, на практике нормативные акты субъектов Федерации иногда противоречат федеральным законодательным актам. Так, Программа приватизации государственного и муниципального имущества в Республике Башкортостан на 1998 год, утвержденная Законом Республики Башкортостан от 15 декабря 1997 г. № 131-з19, помимо способов приватизации, установленных действовавшим на тот момент Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества», содержала положение о возможности продажи через специализированные фондовые магазины и агентскую сеть акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, отчуждение
19 См.: Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. № 9 (75). Ст. 542.
—<3—
которых из государственной и муниципальной собственности иными способами (конкурс, аукцион и т. д.) не состоялось или невозможно. Хотя данное положение на тот момент представлялось прогрессивным (опережающим федеральное законодательство), необходимым и было в дальнейшем фактически реализовано на федеральном уровне в Законе о приватизации, тем не менее оно не имело права на существование, поскольку в соответствии с положениями законодательства о приватизации сделки по приватизации способами, отличными от способов, установленных федеральным законом о приватизации, признаются ничтожными с момента их заключения и не влекут за собой правовые последствия.
Оценивая состояние законодательства Российской Федерации о приватизации, необходимо сказать, что в настоящее время создана необходимая система нормативных актов федерального уровня, обеспечивающая проведение приватизации публичной собственности. С принятием Закона о приватизации и нормативных актов в его развитие устранена двойственность подхода к регламентации процесса приватизации государственного и ё муниципального имущества, когда ^ зачастую превалировали полити-« ческие установки в ущерб право- * вому регулированию. ^
к
О О И
'Н
№—и
о а ч
СЙ
а
