CC BY
110
3.11. К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКОМ СОСТАВЕ, ЛЕЖАЩЕМ В ОСНОВАНИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЯ ПРИ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Абрамов С.Г., к.ю.н., доцент
Герцев Д. А., аспирант
Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации
В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы, предусматривающей сокращение функций государства с нескольких тысяч до нескольких сотен, актуальным становится вопрос о сокращении объема излишней государственной собственности. Приходится отмечать, что в настоящее время государственный, а также муниципальный секторы экономики остаются излишне громоздкими, что не позволяет в полной мере задействовать новые эффективные механизмы управления. Вместе с тем, на наш взгляд, политика управления государственной и муниципальной собственностью должна строиться на принципе строгого соответствия состава имущества функциям государства и муниципальных органов управления. Данное утверждение предполагает, что объем и состав данного имущества, по-возможности, должны носить оптимальный характер, в целях эффективного расходования государственных и муниципальных бюджетных средств.
В связи с этими обстоятельствами, одним из действенных механизмов сокращения расходной части бюджета путем уменьшения количества имущества, находящегося на балансе государства, не соответствующего его функциям, является приватизация.
Традиционно в отечественной литературе под приватизацией понимаются любые законодательно закрепленные способы перехода государственной собственности в ча-стную1.
При этом подчеркнем, что для возникновения, изменения и прекращения правоотношений собственности в процессе приватизации необходим юридический состав, включающий совокупность фактов определенного рода, обладающих свойством юридической значимости, а потому именуемых юридическими фактами.
Вопрос о том, какие именно юридические факты лежат в основании изменения формы собственности при приватизации государственного имущества, является дискуссионным среди отечественных юристов, а потому авторы настоящей статьи предлагают обратиться к его рассмотрению в данной научной публикации.
Как известно, в литературе под юридическими фактами понимают конкретные социальные обстоятельства, вызы-
1 См.: Дубец Е.К. Проблемы приватизации государственного имущества: Дисс. ... к.ю.н. - Саратов, 2005. - С. 23.
вающие в соответствии с нормами права наступление определенных правовых последствий, возникновение, изменение или прекращение правоотношений2.
По нашему мнению, юридические факты в так называемом «приватизационном праве» - это те явления реальной жизни, которые приводят приватизационную норму в движение, вызывают ее реализацию в правовых отношениях, способствуют участию в данных отношениях конкретных субъектов.
Являясь одним из основных элементов механизма приватизационно-правового регулирования, юридические факты выполняют свою главную функцию - обеспечивают возникновение, изменение и прекращение приватизационных отношений3.
Юридические факты в «приватизационном» праве выполняют и дополнительные функции. Прежде всего, они выступают гарантией законности, позволяющей не допустить произвола обязанных лиц при осуществлении приватизации государственного имущества.
Кроме того, на наш взгляд, одной из функций юридических фактов в «приватизационном праве» является информационная функция, обеспечивающая предварительное воздействие правовых норм на общественные отношения в области приватизации4. При осуществлении правовой деятельности необходимо ориентироваться не только на правовые последствия определенных действий, но и учитывать юридические факты, которые эти последствия обуславливают.
Таким образом, юридические факты выступают активным, действенным элементом механизма правового регулирования процесса приватизации. Их закрепление в законодательстве используется в том числе как одно из средств воздействия на поведение субъектов отношений в сфере изменения форм собственности - из публичной в частную.
В юридической науке существует достаточное количество классификаций юридических фактов5. Их дифференцируют по волевому признаку (события, действия), по способу связи с явлениями действительности (позитивные, негативные), по функциям юридических фактов в фактическом составе (правопорождающие, правопрепятствующие), по юридическим последствиям (правообразующие, правоизменяющие, правопрекращающие), по виду правоотношений (материальные, процессуальные), по признаку документальной закрепленности (оформленные, неоформленные, латентные, расчетные) и др. Наиболее распространенной и значимой для приватизационных правоотношений является классификация юридических фактов по волевому критерию, в зависимости от характера течения воли людей.
Здесь следует отметить, что основным определяющим видом юридических фактов в процессе приватизации является действие - результат сознательной, целенаправленной деятельности людей и иных субъектов права в области отношений, составляющих предмет правового регулирования. Действия можно классифицировать по различным основаниям: по субъекту (действия органов власти, граждан, организаций, общественнотерриториальных образований), по юридической направленности (юридические акты, юридические поступки, результаты действий), по способу совершения (лично, через
2 См.: Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. - М., 1984. - С.10; Общая теория государства и права / Отв. ред. М.Н. Марченко. - М., 2001. - Т.2. - С.420.
3 См.: Исаков В. Б. Указ. соч. - С.57.
4 См.: Общая теория государства и права. - С.432.
5 См.: Исаков В.Б. Указ. соч.; Общая теория государства и права -С.423-425, 429-430; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. -Воронеж, 1997. - С.162-184.
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
№ 1
представителя), по способу выражения и закрепления (документом, конклюдентным действием) и др.
Основными юридическими фактами, влекущими возникновение, изменение или прекращение приватизационных правоотношений, являются юридические акты - правомерные действия, с которыми нормы права связывают юридические последствия в силу волевой направленности данного действия на эти последствия6.
Как полагают авторы настоящей статьи, юридическими актами такого рода являются: прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, а также решения об условиях их приватизации, принимаемые уполномоченными органами в установленном законом порядке. Именно эти юридические акты следует оценивать как юридические факты, лежащие в основании возникновения правоотношения, изменения формы собственности и являющиеся первопричиной реорганизации государственных хозяйствующих субъектов в форме приватизации.
Вместе с тем, следует отметить, что по данному вопросу есть и иные мнения, которые не ограничивают состав рассматриваемых юридических фактов прогнозным планом и решением об условиях приватизации.
Так, В.С. Белых считает, что «решение о реорганизации приватизируемого предприятия принимает его учредитель, а потому оно (решение) первично в составе юридических фактов. За решением следует заключение и исполнение договора купли-продажи объекта приватизации. Далее, договор между продавцом и покупателем подлежит обязательной регистрации. Таким образом, при приватизации предприятия возникает сложный юридический состав»7.
Однако еще раз подчеркнем, что по нашему мнению первопричиной - основой изменения формы собственности являются такие юридические факты, как принятие прогнозного плана (программы) приватизации, а также решение об условиях ее проведения. При этом с точки зрения временных показателей решение всегда следует после утверждения плана приватизации.
Остановимся подробнее на указанных юридических фактах.
Так, ежегодно прогнозный план приватизации федерального имущества утверждается Правительством Российской Федерации. При этом инициаторами в приватизации могут выступать органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности (если речь идет о возможной приватизации акций), иные юридические лица и граждане.
Указанные лица вправе сформулировать и направить свои предложения по приватизации непосредственно в Правительство РФ или Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Порядок разработки Прогнозного плана приватизации федерального имущества определяется Правительством РФ. Так, в частности, постановлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 6178 были утверждены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества.
Здесь следует отметить, что порядок разработки и принятия плана приватизации государственных предприятий и акционерных обществ субъектов РФ принимается соот-
6 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1982. - Т. 2. - С. 168.
7 Белых В.С. Приватизация государственных предприятий в Российской Федерации: Экономико-правовые вопросы // Государство и право.- 1996. - № 10. - С. 27.
8 См.: СЗ РФ. - 2002. - № 34. - Ст. 3305.
ветствующими государственными органами исполнительной власти административно-территориальных образований РФ.
Утвержденный Правительством РФ Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества является актом планирования конкретных предприятий в очередном году. Он не относится к нормативным правовым актам. Соответственно, Прогнозный план утверждается распоряжением, а не постановлением Правительства РФ.
Следующим юридическим фактом, отмеченным нами в качестве оснований изменения формы собственности в процессе приватизации, является решение об условиях приватизации того или иного государственного имущества.
Решение об условиях приватизации по своей юридической природе является актом органа власти, детализирующим и конкретизирующим Прогнозный план (программу) приватизации.
Решение об условиях приватизации принимается на основе Прогнозного плана и представляет собой по существу план (программу) приватизации конкретного унитарного предприятия или акционерного общества.
Подготовка решений об условиях приватизации федерального имущества осуществляется Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом либо по его поручению - его территориальными органами. Данная подготовка предполагает определение состава имущества, подлежащего приватизации в структуре того или иного государственного хозяйствующего субъекта, способа приватизации и нормативной цены, а также иных необходимых для приватизации имущественных сведений, в частности:
- определяется перечень объектов, в том числе исключительных прав, не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса;
- определяется нормативная цена имущественного комплекса;
- определяется размер чистых активов (если речь идет об унитарном предприятии);
- определяется способ приватизации предприятия (общества);
- определяются обременения в отношении подлежащего приватизации имущества;
- решается судьба дальнейшего использования имущества, не подлежащего приватизации.
Подготовка и принятие решений об условиях приватизации федерального имущества осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 512 «Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества»9.
Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 4 ст. 14 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответствующего государственного имущества10.
Однако с учетом комплексного характера приватизационных отношений, как уже было отмечено, встречаются и иные точки зрения на определение юридических фактов -оснований приватизации.
К примеру, некоторые авторы однозначно рассматривают весь процесс приватизации в юридическом смысле
9 См.: СЗ РФ. - 2002. - № 28. - Ст. 2868.
10 См.: СЗ РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251.
слова как сделку, в рамках которой происходит отчуждение государственного или муниципального имущества11.
В связи с этим среди юридических оснований изменения формы собственности при приватизации называются гражданско-правовые сделки, заключаемые в связи с отчуждением государственного имущества в собственность юридических или физических лиц.
Более того, по мнению ряда ученых, например, Д.В. Пяткова, решение об утверждении условий приватизации также следует относить к сделкам. При этом данная сделка предполагается односторонней, поскольку исходит только от полномочных органов государства или муниципальных образований и «устанавливает (изменяет, прекращает) известное конкретное правоотношение»12. Данная точка зрения находит поддержку и в арбитражной практике.
Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа признал верными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что «план приватизации в части включения в уставный капитал истца объектов социальнокультурного назначения, к которым относится здание детского сада», является ничтожной сделкой в силу ст. 168 ГК РФ13. Аналогичный подход отражен и в других судебных решениях14.
По мнению же О.Н. Садикова, утвержденный план приватизации является тем административным актом, который порождает право требовать заключения договора купли-продажи приватизируемого объекта (сделки приватизации)15.
Как отмечает Е.А. Суханов, «заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом импе-ративно»16.
Отдельные ученые, характеризуя состав юридических фактов, лежащих в основании приватизации государственного имущества, также определяет их как сделки, но только сделки особого рода. Например, подобный вывод делает один из непосредственных разработчиков Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» - В. И. Тараскин. Он обосновывает этот вывод тем, что одним из основных предусмотренным законом способов приватизации такой разновидности государственного имущества, как федеральное государственное унитарное предприятие, является его преобразование в акционерное общество. Однако преобразование нельзя однозначно назвать сделкой в том значении, как это указано в гражданском законода-
11 См.: Толкушкин А.В. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества». - М.: Российское отделение Международной налоговой ассоциации (Рос-ИФА), 2004.
12 См.: Пятков Д.В. Сделки и административные акты как основания гражданских правоотношений // Современное право.- 2002. - № 10.-С. 24.
13 См.: Постановление ФАС Уральского округа от 9 октября 2002 г. по делу № Ф09-2461/2002-ГК // СПС «Гарант». Текст официально опубликован не был.
4 См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 23 декабря 1999 г. № 4467/99-26; Постановления ФАС Московского округа от 18 июля 2000 г. по делу № КГ-А40/2911-00, от 10 июня 2002 г. по делу № А41/3449-02, от 11 февраля 2002 г. по делу № А40/299-02 // СПС «Гарант». Тексты постановлений официально опубликованы не были.
15 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (части первой) / Под ред. О.Н. Садикова. - М.: ИНФРА, 1997. - С. 26.
16 Гражданское право: В 4 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М., 2005. - Т.
2. - С. 102.
тельстве. Вот почему В.И. Тараскин говорит о сделке особого рода, совершаемой при приватизации17.
Однако, на наш взгляд, законодатель, определяя в ст. 235 ГК РФ общие основания прекращения права собственности у физических и юридических лиц (некоторые из них имеют отношение и к государственной собственности), подчеркивает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц по решению собственника, в порядке, предусмотренном законами о приватизации.
Анализ статей 217 и 235 ГК РФ позволил раскрыть следующие признаки приватизации государственного имущества.
Во-первых, приватизировать можно только имущество, находящееся в государственной собственности.
Во-вторых, приобретателями государственного имущества могут быть только физические и юридические лица с частной формой собственности.
В-третьих, приватизация государственного имущества осуществляется в порядке, предусмотренном специальным законодательством.
В-четвертых, процедура принятия собственником решения о приватизации также должна осуществляться в порядке, установленном действующим законодательством.
На основании вышеизложенного мы полагаем, что с учетом того обстоятельства, что сам факт возникновения договоров купли-продажи государственного имущества, передаваемого в частную собственность в процессе приватизации, ставится в зависимость от решений, принимаемых административными органами, то основанием возникновения гражданского правоотношения является сложный юридический состав: прогнозный план и решение об условиях приватизации государственного имущества.
Так, процесс выхода государства из экономики, прекращение участия государства в деятельности предприятий путем приватизации требует скоординированной деятельности органов государственной власти, принятия актов административно-правового характера. В этом смысле процесс приватизации выходит за рамки только гражданских правоотношений, что нашло отражение в статьях 217, 235 ГК РФ. Например, в соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Названной статьей также предусмотрено, что положения ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, можно констатировать, что данное правоотношение регулируется совокупностью норм различных отраслей права и является комплексным, а в основании его возникновения сложный юридический состав.
В связи с этими положениями сделки купли-продажи государственного имущества, заключаемые в процессе приватизации, носят вторичный характер по отношению к прогнозному плану и решению об условиях приватизации и не могут расцениваться как основания изменения формы собственности в ходе передачи имущества из государственной собственности в частную.
17 См.: Тараскин В.И. Комментарий к Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества». - М., 2003.
