CC BY
58
Некоторые вопросы государственного финансирования производства и потребления санаторно-курортных услуг
Some issues of state financing of the production and consumption of spa
services
Лимонов Виктор Иванович Limonov Viktor Ivanovich
ФГБУ «Российский научный центр медицинской реабилитации и курортологии» Минздрава РФ, кандидат экономических наук, (г. Москва, ул.
Новый Арбат, д.32, e-mail: [email protected])
Аннотация. Состояние санаторно-курортной сферы во многом зависит от системы финансирования. В самом общем плане в основу нового подхода к финансированию санаторно-курортной сферы в России положена множественность источников. В работе исследован современный механизм финансирования, включающий два основных канала формирования и распределения финансовых ресурсов санаторно-курортной сферы: государственный бюджетно-страховой, и собственно «рыночный» канал. Понимая, что бюджетная поддержка отрасли была, есть и останется в будущем гарантией выполнения санаторно-курортным комплексом тех социальных задач, которые ставит перед ним общество, в работе основное внимание уделено различным вариантам государственного финансирования в зависимости от производства вида санаторно-курортных услуг (благ) и организационно-правовой формы санаторно-курортных организаций.
Abstract. The status of the health resort sector is largely dependent on the financing system. In the most General terms the basis for a new approach to the financing of the sanatorium-resort sphere in Russia is a multiplicity of sources. In the work investigated the current funding mechanism, including the two main channels of formation and distribution of financial resources the health resort sector: the state budget and insurance, and the actual "market" channel. Realizing that budget support sector was, is and will remain a guarantee of performance of the health-resort complex social task that confronts him, the society, the work focuses on various options of public funding depending on production kinds of Spa services (benefits) and organizational-legal form of sanatorium organizations.
Ключевые слова: бюджетно-страховой канал финансирования, «рыночный» канал финансирования, источники финансирования, участники санаторно-курортной деятельности.
Key words: budget and insurance funding, "market" channel of financing, financing sources, members of the sanatorium-resort activities.
В результате общественных преобразований В Российской Федерации был создан механизм финансирования санаторно-курортной сферы, включающий два основных канала формирования и распределения финансовых ресурсов:
Во-первых, это «рыночный» канал. В этом случае имеют место два основных источника финансовых ресурсов: бюджеты домашних хозяйств (семейные бюджеты) и средства предприятий, покрывающие расходы по платному санаторно-курортному обслуживанию, т.е. осуществляется финансирование санаторно-курортной услуги как частного блага. В данном случае речь идет о свободном, открытом рынке санаторно-курортных услуг, регулирование которого происходит преимущественно за счет изменений спроса и предложения.
Во-вторых, это государственный бюджетно-страховой канал. Основу данного канала составляют общественные финансовые ресурсы санаторно-курортного комплекса, которые представляют собой перераспределенную часть валового внутреннего продукта. За счет канала обеспечивается покрытие расходов по бесплатному санаторно-курортному обслуживанию населения, предусмотренного государственными социальными программами. Здесь имеют место два основных источника финансовых ресурсов.
Первый источник государственно-бюджетного канала - фонды социального страхования, образуемые за счет целевых взносов работодателей. Подобные финансовые фонды создаются за счет целевых взносов работодателей в государственно-определенном порядке посредством отчислений нормативных начислений на фонд оплаты труда. Взносы работодателей направляются в фонды социального страхования в принудительном порядке и эти отчисления носят всеобщий и обязательный характер. Все предприятия и организации, независимо от организационно -правовых форм, являются страхователями своих работников и обязаны уплачивать страховые взносы.
Второй источник - консолидированный бюджет - это один из определяющих источников финансирования курортного дела. Как известно, государственный бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства в определенной области. Практически для санаторно-курортной сферы России - это часть консолидированного бюджета Российской Федерации, включающего в себя Федеральный бюджет,
бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований. В данном случае финансирование осуществляется в форме бюджетных ассигнований, безвозмездно выделяемых для финансового обеспечения деятельности, в первую очередь, государственных здравниц. Следует отличать прямое, непосредственное финансирование в форме выделения денежных средств, поступающих на счет здравницы, от косвенного финансирования в виде предоставления налоговых льгот, полного или частичного освобождения от платежей в бюджет, получения дотаций в виде возможности приобретения товаров по ценам, ниже рыночных, предоставления бесплатных услуг, снижения таможенных пошлин. Косвенное бюджетное финансирование применяется не только по отношению к государственным здравницам, но и распространяется в определенной степени и на частные, которым предоставляются налоговые льготы, сдаются в аренду объекты государственной и местной собственности по льготной цене, выделяются земельные участки.
Понимая, что только бюджетная поддержка отрасли была, есть и останется в будущем гарантией выполнения санаторно-курортным комплексом тех социальных задач, которые ставит перед ним общество, следует четко определить цели и задачи бюджетного финансирования.
Государственное финансирование может иметь различный характер в зависимости от принадлежности санаторно-курортных благ к той или иной группе. Учитывая, что смешанные блага, наряду с общественными обладают еще и индивидуальной полезностью и пользуются пусть ограниченным, но все же спросом отдельных индивидуумов, их производство в желаемом для государства объеме требует лишь необходимой финансовой поддержки. В отличие от них, общественные санаторно-курортные блага индивидуальной полезности не имеют, и все расходы на их производство должны финансироваться полностью за счет бюджетных средств. Именно это принципиальное отличие является одной из главных причин дифференциации механизмов государственного финансирования санаторно-курортной сферы.
Вместе с тем, в производстве санаторно-курортных услуг могут принимать участие различные по организационно-правовой форме производители этих услуг: от частных коммерческих здравниц самого широкого профиля до государственных учреждений, созданных исключительно с целью производства конкретных санаторно-курортных услуг и функционирующих как одна из самых регламентированных организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Поэтому характер и механизмы расходов государства по обеспечению санаторно-
курортной деятельности зависят еще и от организационно-правовой формы производителей санаторно-курортных услуг. Причем мера их самостоятельности в управлении своими финансами и свобода распоряжения бюджетных средств, предусмотренные законодательством, в очень большой мере определяют и формы государственной поддержки. Учитывая данные условия, рассмотрим более подробно всю совокупность участников санаторно-курортной деятельности и попытаемся построить типологию производителей санаторно-курортных услуг.
Под совокупностью участников санаторно-курортной деятельности мы понимаем: органы государственной власти, осуществляющие регулирование и контролирование деятельности всех участников санаторно-курортной деятельности; совокупность производителей санаторно-курортных услуг; органы и организации, осуществляющие финансирование организаций системы санаторно-курортной помощи; посредников; а также потребителей санаторно-курортного продукта.
- граждане - потребители и покупатели услуг и товаров. Под понятием "потребитель санаторно-курортного продукта (санаторно-оздоровительной услуги)" мы понимаем человека, приобретающего и использующего санаторно-курортный продукт в целях оздоровительного отдыха, профилактики заболеваний, реабилитации и лечения;
- государство - главный регулирующий деятельность всех субъектов рынка орган;
- организации, предоставляющие услуги - государственные и негосударственные санаторно-курортные организации (здравницы): санатории, санатории-профилактории, курортные поликлиники, пансионаты с предоставлением лечения, водо- и грязелечебницы, специализированные санаторные детские лагеря круглогодичного действия, предоставляющие потребителям лечебно-профилактическую помощь, основанной на применении главным образом природных лечебных факторов;
- посредники - организации, реализующие услуги. К посредникам санаторно-оздоровительных услуг мы относим организации, занятые продвижением и реализацией санаторно-курортного продукта, служащие посредниками между объектом санаторно-курортного комплекса и потребителем. Прежде всего, это федеральные и региональные бюджеты, различные внебюджетные фонды (социального страхования, социальной защиты, медицинского страхования), страховые организации, осуществляющие свою работу с клиентами на основе добровольного страхования. Особенностью таких посредников заключается в том, что они фактически выступают как корпоративные клиенты, поскольку решение о
приобретении путевок принимают именно они, независимо от предполагаемой удовлетворенности потребителем санаторно-курортным продуктом. С другой стороны, они не являются конечным потребителями, а, значит, мотивация покупки санаторно-курортного продукта носит иной характер. Кроме того, существуют и другие посредники. Прежде всего, это собственно туристические агентства.
Кроме них следует отметить различные центральные структуры, представляющие собственников санаторно-курортных организаций. Это организации Министерства обороны РФ, МВД РФ, ФСБ, налоговых органов и других министерств, ведомств и предприятий, которые содержат собственные здравницы для организации отдыха и лечения сотрудников своих ведомств. В этом случае большая часть путевок забирается для выполнения госзаказа с оставлением определенной их части для коммерческой реализации;
- работодатели - предприятия, организации, оплачивающие в той или иной форме санаторно-курортные услуги, оказываемые сотрудникам (например, оплата санаторно-курортного лечения из фондов предприятия, оплата договоров добровольного медицинского страхования);
- финансовые органы - сюда входят государственные финансовые органы, осуществляющие целевое финансирование, и различного рода фонды, аккумулирующие средства для оплаты санаторно-курортных услуг (например, федеральный и региональные бюджеты, фонды социального страхования и социальной защиты, страховые организации).
В целях ограничения объекта анализа, разделим всех участников санаторно-курортной деятельности на прямых и косвенных. А среди них выделим лишь тех производителей и потребителей санаторно-курортных благ, кто находится под опекой государства и, кто принимает участие в производстве и потреблении санаторно-курортных услуг, имеющих общественную полезность.
К прямым участникам санаторно-курортной деятельности, находящимся под попечением государства, относятся:
- потребители санаторно-курортных услуг - реальные и потенциальные потребители, - среди которых лишь социально незащищенные группы населения могут рассчитывать на разного рода государственную поддержку;
- производители санаторно-курортных благ, имеющих общественную полезность - частные и государственные коммерческие здравницы, здравницы со смешанным капиталом, целью которых является извлечение прибыли, а также некоммерческие здравницы, - среди которых надо выделить санаторно-курортные учреждения и другие виды государственных
некоммерческих здравниц, а также негосударственные некоммерческие здравницы.
К косвенным участникам санаторно-курортной деятельности, также находящимся в зоне внимания государства, относятся:
- работодатели - предприятия, организации, оплачивающие в той или иной форме санаторно-курортные услуги, оказываемые сотрудникам (например, оплата санаторно-курортного лечения из фондов предприятия, оплата договоров добровольного медицинского страхования), а также физические лица, финансирующие потребителей санаторно-курортных услуг и пользующиеся соответствующими налоговыми льготами;
Применительно к косвенным участникам санаторно-курортной деятельности следует применять специальные инструменты государственного регулирования, в том числе политику налогового протекционизма, стимулирующего финансирование санаторно-курортного лечение граждан.
Анализируя государственную поддержку производителей санаторно-курортных услуг обратим внимание на тот факт, что действующее законодательство распределило все здравницы по двум полярным группам. Речь идет о коммерческих здравницах, обладающих хозяйственной свободой, но не имеющих законных прав на постоянную финансовую поддержку, и о государственных учреждениях, по закону пользующихся основной частью бюджетных средств, направленных в санаторно-курортную сферу, но не имеющих достаточной самостоятельности в своей финансово-хозяйственной деятельности.
Выделим две основные характеристики, определяющие организационно-правовую форму производителей санаторно-курортных услуг, и тем самым, являющиеся признаками для их типологизации. Мы имеем в виду характер основной деятельности производителя санаторно -курортных услуг, ее коммерческую или некоммерческую направленность, а также вид собственности, которой он располагает при осуществлении своих функций.
Речь идет о коммерческих здравницах, работающих ради прибыли, и о некоммерческих здравницах, миссия которых непосредственно связана с созданием санаторно-курортных продуктов. При этом предметом анализа является как частная собственность, так и государственная, которая в свою очередь, в соответствии с действующим законодательством, может быть передана здравницам в хозяйственное ведение, в оперативное управление, в безвозмездное пользование или доверительное управление.
Наш анализ показал, что с учетом специфики санаторно-курортной деятельности и имеющихся в данной сфере значительного производства смешанных и общественных благ, имеющих социальную полезность и требующих постоянного бюджетного финансирования, единственно обоснованным решением остается сохранения достаточно значительного количества здравниц в государственной и муниципальной собственности.
Выделим еще раз, - тип санаторно-курортного блага и вид его производителя - определяют наиболее эффективные, а иногда и просто безальтернативные формы, и методы бюджетного финансирования. Для этого необходимо объединение построенных выше двух типологий - услуг (благ) и здравниц - производителей санаторно-курортных услуг. Именно совместный анализ этих типологий позволяет детально изучит возможные механизмы бюджетного финансирования производства и потребления санаторно-курортных услуг.
При производстве частных благ, не имеющих социальной полезности, все потребности в них сводятся к потребностям отдельных личностей, а совокупный денежный спрос полностью выявляется на рынке. Производство и реализация таких услуг обеспечивают их производителям определенную прибыль и не требуют привлечения бюджетных средств ни в форме прямых ассигнований, ни в виде налоговых льгот. При этом изъяны рынка либо устраняются без вмешательства государства, либо не вполне эффективная система распределения недостаточных ресурсов продолжает иметь место, не затрагивая интересы государства.
В этом смысле все производители частных санаторно-курортных благ ничем друг от друга не отличаются, и никому из них государство не должно создавать исключительных прав по сравнению с другими. Это полностью относиться к государственным и негосударственным здравницам, коммерческим и некоммерческим здравницам, производящим в рамках своей основной и неосновной деятельности частные блага.
Ситуация меняется, когда речь идет о производстве смешанных и общественных санаторно-курортных благ, то есть об услугах, обладающих социальной полезностью. Потребности в этих услугах уже не сводятся к потребностям отдельных личностей, а совокупный денежный спрос на такие услуги складывается из двух составляющих: платежеспособный спрос индивидуумов дополняется спросом, который предъявляет государство, выделяя производителям указанных услуг бюджетные средства в форме прямых ассигнований и/или в виде налоговых льгот. В такой ситуации любой производитель смешанных и общественных благ вправе рассчитывать на получение указанных бюджетных ресурсов. Понятно также, что формы и
механизмы расходов государства, связанные с производством этих особых благ, существенно различаются в зависимости от организационно-правовой формы производителя.
К примеру, при производстве смешанных санаторно-курортных благ в частном секторе, а также унитарными здравницами или здравницами со смешанным капиталом государство выступает в виде одного из потребителей этих услуг, обменивая их социальную полезность на принадлежащие ему бюджетные средства. Применительно к производству санаторно-курортных услуг, целесообразным является использование контрактов с фиксированной ценой - норматив бюджетного финансирования в расчете на услугу (на одного потребителя, на один койко-дань, на одну санаторно-курортную путевку и т.п.). В этом случае сумма контрактного финансирования здравниц определяется, исходя из фактического объема реализованных услуг, а необходимые бюджетные средства выделяются им одной строкой. Сами же контракты, как правило, заключаются лишь для реализации какого-то определенного проекта.
Типичная ситуация складывается при производстве смешанных благ государственными и негосударственными некоммерческим здравницами. Кроме прямых субсидий, определяемых на основе норматива бюджетного финансирования в зависимости от объема реализованных услуг, этим здравницами в соответствии с их статусом и в поощрении за отказ от ориентации на экономическую ситуацию, складывающуюся на рынке представляются соответствующие налоговые льготы. И в данном случае бюджетные средства целесообразно выделять одной строкой, а налоговые льготы распространять лишь на основную деятельность, прописанную в учредительных документах этих здравниц.
Отметим, что при очевидном сходстве механизмов бюджетного финансирования есть между этими двумя видами некоммерческих здравниц и принципиальное отличие. С негосударственными некоммерческими здравницами государство заключает лишь единичные договора на реализацию конкретных программ или проектов. А перед государственными некоммерческими здравницами государство несет определенные обязательства, прописанные в учредительных документах и предусматривающие рамочные контракты на финансирование текущей деятельности на несколько лет с ежегодным определением размера бюджетных ассигнований, определяемого по нормативу и в зависимости от фактического объема санаторно-курортных услуг этих здравниц. При этом в учредительных документах могут присутствовать и требования, устанавливающие минимальные параметры деятельности конкретных
государственными некоммерческими здравницами (число койко-дней, количество санаторно-курортных путевок, количество оздоравливающихся и т.п.) и механизмы штрафных санкций при невыполнении этих условий.
При производстве смешанных благ государственными учреждениями рамки самостоятельного принятия управленческих решений особенно малы. Будучи не только собственником данного типа некоммерческих здравниц, но и беря на себя всю полноту ответственности за их текущую работу, государство предъявляет жесткие требования не столько в отношении результатов деятельности этих организаций, сколько к отдельным ее составляющим и направлениям использования бюджетных средств. В этом случае необходимые ресурсы государственным учреждениям выделяются по смете доходов и расходов, постатейно утверждаемой собственником с последующим контролем ее исполнения органами государственного казначейства. Данный механизм очень похож на механизм уже существовавший в нашей стране в эпоху централизованной экономики, когда сметное финансирование было основой работы абсолютного большинства учреждений санаторно-курортной сферы. Принимая во внимание статус таких здравниц, им предоставляются и соответствующие налоговые льготы. Естественно также, что для государственных здравниц подобного типа всякий контракт является излишним.
Совершенно иная ситуация наблюдается при производстве общественных благ, то есть таких продуктов деятельности государственных и негосударственных здравниц, государственных и негосударственных некоммерческих здравниц, которые в принципе не предназначены для индивидуального потребления и не являются объектом купли и продажи на рынке. Блага данного типа играют в санаторно-курортной сфере немаловажную роль. В создании таких благ принимают участие, например, туберкулезные санатории (которых в настоящее время 117 единиц), которые производя именно общественные блага, обеспечивают сохранение здоровья от социально-опасного заболевания. В этой связи производство общественных благ в санаторно-курортной сфере можно рассматривать как необходимую инвестиционную деятельность.
Отметим еще раз, что потребности в этих благах никак не связаны с потребностями отдельных лиц, а совокупный денежный спрос на общественные блага полностью определяется интересами и возможностями самого государства, которое выделяет производителям указанных благ бюджетные средства в виде прямых ассигнований и/или налоговых льгот. Принципиальное отличие общественных благ от смешанных благ находит отражение в механизмах государственного финансирования, форма которых
также зависит от организационно-правовой формы производителей этих специфических благ.
При производстве (возможном производстве) общественных благ в частном секторе, а также унитарными организациями со смешанным капиталом государство выступает в виде инвестора и заказчика определенного проекта. В этом случае объем финансирования государственного заказа определяется на базе детально обоснованной сметы расходов в результате конкурсных процедур на осуществление проекта, в котором принимают участие различные здравницы. При этом бюджетное финансирование самого государственного заказа может осуществляться как одной строкой, так и по отдельным разделам утвержденной сметы. Во всех случаях такие государственные инвестиционные контракты являются разовыми.
Аналогичная ситуация с некоторыми особенностями складывается при производстве общественных благ государственными некоммерческими здравницами и негосударственными некоммерческими здравницами. В отличие от частных и унитарных здравниц, а также здравниц со смешанным капиталом, для которых производство общественных благ является нетипичной составляющей их коммерческой деятельности, для существенной массы некоммерческих здравниц подобная деятельность является основной, а некоторые из них и вовсе созданы исключительно с этой целью. Таким образом, отличительной особенностью этих здравниц является постоянное производство общественных благ (санатории для больных туберкулезом, психоневрологическими заболеваниями, ДЦП).
Указанная особенности накладывает свой отпечаток на характер бюджетного финансирования производства общественных благ государственными и негосударственными некоммерческим здравницами. Речь идет о постоянных инвестициях и соответствующих налоговых льготах. При этом объем инвестиционного финансирования устанавливается на основе типовой сметы расходов (такая смета может быть разработана Минздравом РФ для каждого вида санаторно-курортной деятельности), а планирование и выделение указанных средств бюджета осуществляется одной строкой. Подчеркнем различия в договорах на инвестиционное финансирование государственных некоммерческих здравниц и негосударственных некоммерческих здравниц. Как и в предыдущем случае, инвестиционный договор с негосударственной некоммерческой здравницей заключается исключительно для реализации конкретного проекта, а с государственной некоммерческой здравницей - в виде выполнения государственных обязательств, прописанных в учредительных документах.
Условия и формы финансирования государственных здравниц при производстве общественных благ мало чем отличается от их финансирования при производстве смешанных благ. Отсутствие личной составляющей в общественных благах, их неучастие в обычном рыночном обмене изменяет смету доходов и расходов в чисто расходную смету. В остальном механизм бюджетного финансирования остается таким же. И в этом случае необходимые ресурсы государственным учреждениям выделяются по смете расходов, постатейно утверждаемой собственником. Учитывая статус таких здравниц, им также предоставляются и соответствующие налоговые льготы. Здесь контракт является ненужным.
В целом анализ позволил выделить два вида финансовой поддержки коммерческих здравниц (контрактное финансирование по нормативу и государственный заказ) и четыре вида бюджетного финансирования некоммерческих здравниц (контрактное и инвестиционное финансирование одной строкой, финансирование сметы доходов и расходов, финансирование расходной сметы). При этом надо ясно понимать, что бюджетная поддержка негосударственных и государственных здравниц, здравниц со смешанным капиталом, а также негосударственных некоммерческих здравниц может происходить лишь нерегулярно в форме разовых контрактов на реализацию конкретных проектов или программ, связанных с производством услуг, имеющих социальную полезность. Финансирование же государственных учреждений и государственных некоммерческих здравниц должно осуществляться на постоянной основе и быть прописано в учредительных документах указанных здравниц в виде бюджетных обязательств государства.
И еще об одной особенности деятельности санаторно-курортных организаций. Некоторые из них создают одновременно два вида благ, имеющих социальную полезность, - общественные и смешанные блага. Причем, если для сметного финансирования здравниц, имеющих статус государственного учреждения, данный факт значимым не является, то для государственных некоммерческих здравниц он обуславливает одновременное существование двух форм бюджетного финансирования - инвестиционного договора (на фиксированный объем бюджетных ассигнований) и рамочного пятилетнего контракта на финансирование (по нормативу) текущей деятельности по производству санаторно-курортных благ.
В этом совместном сосуществовании разделительный союз «или» из советской действительности - предоставление финансовой помощи здравницам вне зависимости от масштабов их деятельности, от количества обслуживаемых пациентов, предоставленных койко-дней или введение
норматива дотации и определение ее объема с учетом количества обслуживаемых пациентов (предоставленных койко-дней, проданных санаторно-курортных путевок) - замещается соединительным союзом «и». Данное положение имеет важное практическое значение, ибо позволяет раз и навсегда отказаться от одномерной и явно упрощенного типа государственной поддержки санаторно-курортной деятельности как финансирования санаторно-курортного обслуживания населения. Заключение
В санаторно-курортной сфере наряду со частными и смешанными благами производятся общественные блага, исходно не предназначенные для лчногог потребления. Игнорирование этой важнейшей составляющей санаторно-курортной сферы, а как следствие и выбор лишь только одной формы бюджетного финансирования означает отказ от государственной поддержки производства общественных благ. Последствия такого решения грозят невосполнимыми потерями, которые непосредственно в санаторно-курортной сфере могут сказаться в самом ближайшем будущем.
В санаторно-курортной сфере, следует констатировать, что большое количество здравниц производят социальные и смешанные блага одновременно. Некоторые из них производят только смешанных благ, то есть санаторно-курортные услуги, непосредственно предназначенные для потребления личностями и обязательно участвующие в рыночном обмене. В государственной поддержке этих здравниц можно ограничиться одной формой бюджетного финансирования. Во всех остальных случаях инвестиционное финансирование должно быть дополнено текущим.
Список литературы
1. Герасименко Н.Ф. Санаторно-курортная деятельность как отрасль экономики государства / Курортные ведомости. - 2001. - №6.
2. Либман А.М. Экономическая теория и социальные науки об экономике: некоторые направления развития. М., 2007.
3. Лимонов В.И. Организация и экономика курортного дела. М., 2012.
4. Мысляева И., Нелюбин В., Ракитский Б. Санаторно-курортный комплекс России на пути реформирования. / Вопросы экономики. - 1995. -№9.
5. Разумов А.Н., Лимонов В.И. Организация санаторно-курортной сферы: системный анализ. М., 2008.
6. Трансформация роли государства в условиях смешанной экономики / Отв. ред. А.Г. Зельднер, И.Ю. Ваславская. М.,2006.
7. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М., 2000.
