CC BY
64УДК 343.357 ББК 67.6
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10522
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, УСЛУГ И РАБОТ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Сквозь призму коррупциогенных рисков
Олег Витальевич СИНЧУРИН, соискатель кафедры уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.08 — уголовное право
и криминология; уголовно-исполнительное право
Аннотация. Статья посвящена анализу проблем правового регулирования сферы закупок товаров, услуг и работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Отмечается, что правовое регулирование в сфере закупок является государственно-правовым регулированием общественных отношений, которые возникают в сфере выполнения работ, оказания услуг путем реализации правовых норм и других правовых средств. Указываются и анализируются недостатки в правовом обеспечении сферы закупок, существенно влияющих на качество и эффективность процесса закупок.
Ключевые слова: правовое регулирование; государственные закупки; закупки товаров, услуг и работ; проблемы правового регулирования; общественный контроль; контрактный управляющий.
Annotation. The article is devoted to the analysis of the problems of legal regulation of the procurement of goods, services and works for the provision of state and municipal needs. It is noted that the legal regulation in the field of procurement is the state-legal regulation of social relations that arise in the field of work performance, provision of services through the implementation of legal norms and other legal means. It identifies and analyzes deficiencies in the legal framework of procurement, which significantly affect the quality and efficiency of the procurement process.
Keywords: legal regulation; government procurement; procurement of goods, services and works; problems of legal regulation; public control; contract manager.
Рецензент: Н.Б. Хлыстова, начальник кафедры уголовного права и криминологии Донецкой академии внутренних дел МВД ДНР, кандидат юридических наук
Система закупок товаров, услуг и работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — закупки) — один из базовых институтов государственного регулирования.
Для целей повышения эффективности и результативности осуществления закупок возрастает необходимость в проведении процедур закупок на основе конкурентных начал. Поэтому
разрешение вопросов совершенствования механизмов таких процедур призвано способствовать созданию условий для конкуренции, обеспечению максимальной прозрачности закупок, преодолению коррупциогенных рисков и других злоупотреблений в данной сфере.
От качества правовой среды, принимаемых нормативных правовых актов напрямую зависит и эффективность управления данной сферой.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
Для обеспечения реализации отмеченных задач в РФ сформирована правовая система отношений, связанная с закупками. Вступлением в силу законодательства о контрактной системе ознаменовалось появление полноценной правовой регламентации всех стадий процесса закупок, от планирования закупок до исполнения контрактов.
Правовое регулирование — это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения при помощи правовых (юридических) средств. К юридическим средствам относят правовые (юридические) нормы.
В сферу правового регулирования должны входить отношения, обладающие следующими признаками:
■ отражающие как индивидуальные интересы членов общества, так и общественные;
■ реализующие взаимные интересы всех участников, когда каждый соглашается на некоторое ущемление своих интересов для обеспечения удовлетворения интересов другого;
■ строящиеся на основе добровольного согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил;
■ соблюдающие правила, обязательность ко-
торых подкреплена достаточно действенной силой [1, с. 221].
Правовое регулирование в сфере закупок мы понимаем как государственно-правовое регулирование общественных отношений, которые возникают в сфере выполнения работ, оказания услуг путем реализации правовых норм и других правовых средств (актов применения, договоров).
Целью правового регулирования указанной сферы является создание справедливой и прозрачной среды для участия всех заинтересованных сторон в процессе закупок [7, с. 3].
Общественные отношения, которые связаны со сферой закупок, регламентируются рядом нормативных правовых актов, основополагающими из которых являются Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее — ФЗ № 44), Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3 (далее — ФЗ № 223).
Более того, общественные отношения в сфере закупок также регулируются Федеральным законом «О защите конкуренции» от 26 июля
2006 г. № 135-Ф3 (ст. 18), устанавливающим особенности закупок финансовых услуг органами власти, государственными внебюджетными фондами, субъектами естественных монополий, государственными корпорациями, в частности.
Проблемам правового регулирования сферы закупок в настоящее время посвящен ряд исследований, в которых авторы указывают на его недостатки и предлагают конкретные предложения по их устранению [3; 8; 10; 11].
Обобщая упомянутые в литературе проблемы, отметим наиболее важные и серьезные, препятствующие нормальному функционированию системы закупок.
В первую очередь необходимо отметить нестабильность нормативного правового регулирования. Уже принято более 35 поправок в ФЗ № 44 и ФЗ № 223, более 80 законопроектов поданы на рассмотрение в законодательный орган. Как следствие, возникают коллизии и пробелы.
В качестве особенности правового регулирования также можно отметить то, что правоприменение переходит на письма ведомств, которых уже более тысячи, а широкое применение получило порядка 300. Такую ситуацию нельзя назвать приемлемой, поскольку это приводит к усложнению процедур закупок и нарушению законодательства.
Однако, несмотря на существующее положение дел, законотворчество не прекращается; в частности, в настоящее время идет активное обсуждение необходимости и способов упрощения осуществления процедур закупок. Министерство финансов РФ объявило о намерении упрощения процедур проведения закупок, которое может быть проведено, по их мнению, в два этапа. Над правками работают Федеральная антимонопольная служба и Федеральное казначейство [4].
В данном контексте ранее поднимаемый в литературе вопрос о необходимости систематизации законодательства в сфере закупок кажется все более имеющим право на жизнь.
Подобной позиции придерживается Министерство финансов РФ, представитель которого А. Червова, указывая на неэффективность современного правового регулирования сферы государственных закупок, отметила: «Должен появиться единый документ, законодательством это предусмотрено, который... будет содержать основные вопросы регулирования, единообразные подходы. Мы говорим про формирование единых механизмов, инструментов, принципов. Отдельные главы будут регламентировать закупки в разных отраслях» [2].
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
В частности, новый кодифицированный нормативный правовой акт может иметь название Контрактный кодекс.
Отдельно следует сказать о проблеме организации контрольной деятельности за сферой закупок. Так, ФЗ № 44 установил достаточно широкий круг контролирующих органов, который включает органы внешнего и внутреннего контроля; контрольные органы федерального, регионального и муниципального уровней; органы, контролирующие расходование бюджетных средств, и органы, контролирующие соблюдение антимонопольного законодательства при проведении процедур закупок.
Указанная ситуация неизбежно приводит к различным подходам в применении законодательства о закупках, снижению эффективности защиты финансовых интересов РФ, а также негативно влияет на защиту конкуренции.
Сфера закупок является весьма специфичной, требующей специализированных знаний всех ее участников. Поэтому актуальной остается проблема профессиональной подготовки тех, кто призван реализовывать процедуры закупок.
Отметим, что в РФ по настоящее время отсутствует полноценная профессиональная подготовка контрактных управляющих (дополнительное профессиональное образование за две недели вряд ли можно считать таковым).
Так, в соответствии с требованиями ФЗ № 44 допускается включение в состав комиссий по закупкам лиц (до 50%), не прошедших профессиональную переподготовку и повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, не обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
Указанное положение оказывает негативное влияние на эффективность работы комиссий, на обоснованность, законность и адекватность принимаемых ими решений, а также противоречит принципу профессионализма, закрепленного в ФЗ № 44 в качестве базового.
Недостатки правового регулирования прослеживаются и в механизме защиты прав участников закупок. Возможным решением проблемы может быть создание третейского суда по решению споров по вопросам закупок — специализированного, действующего на постоянной основе третейского арбитражного суда для более компетентного и оперативного решения споров.
Отдельным пунктом среди всех проблем имеет смысл выделить неэффективное использование института общественного контроля. Так, в
2018 г. результаты обязательного общественного обсуждения крупных закупок, размещенных в соответствии с положениями ФЗ № 44, учитывались лишь в 0,5% случаев.
Всего за время действия института общественного обсуждения закупок этот показатель упал в 28 раз [9, с. 17]. Принцип прозрачности контрактной системы основан, в том числе, на возможности проведения общественного контроля. Известно, что отсутствие общественного контроля часто приводит к злоупотреблениям.
Указанные недостатки привели к мнению о том, что целесообразно было бы сохранить старую систему закупок, регулирование которой осуществлялось ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.
Действующее законодательство разрабатывалось на «скорую руку», содержит много ляпов, которые «еще исправлять и исправлять» [5, с. 115].
Ввиду сказанного выше Президентом России В.В. Путиным были даны поручения по повышению эффективности контрольной деятельности в сфере закупок товаров, работ и услуг с целью обеспечения государственных и муниципальных нужд; в частности, речь также шла и об усовершенствовании правового регулирования сферы закупок [6].
Подводя итог исследованию, отметим, что проблема правового регулирования сферы закупок остается актуальной, особенно в условиях, когда сокращаются бюджетные поступления из-за введения в отношении Российской Федерации санкций.
Проанализированные недостатки правового регулирования прямо или косвенно способны формировать коррупциогенные риски, что негативно сказывается на всей сфере закупок. В связи с этим очень важно тщательно и вдумчиво разрабатывать положения законодательства о закупках, вносить в него изменения и стремиться к максимальной прозрачности данного института.
Библиографический список
1. Алексеев С.С. Теория государства и права: Учебник. М.: Норма, 2004. 283 с.
2. В России может появиться новый кодекс: Кодекс по государственным и муниципальным закупкам. 06.09.2018 г. // URL: http://zakupki-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
inform.ru/publikatsii-44-fz/zakupki-v-smi/v-rossii-mozhet-poyavitsya-novyj-kodeks-kodeks-po-gosudarstvennym-i-munitsipalnym-zakupkam-092018.html (Дата обращения: 27.03.2019)
3. Дроздов В.Ю., Хлыстова Н.Б. Социально-экономическая безопасность государства: через призму субъективных признаков преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок // Society and Security Insights. 2019. Т. 2. № 1. С. 100-112.
4. Минфин объявил об упрощении законодательства о госзакупках в два этапа. 22.03.2019 г. // URL: http://goszakaz.tv/news/details/1174-minfin-objyavil-ob-uproschenii-zakonodat (Дата обращения: 24.03.2019)
5. Медведева Н.Г. Проблемы правового обеспечения сферы управления государственными и муниципальными закупками // Междунар. науч. журнал «Инновационная наука». 2015. № 5. С. 115-119
6. Перечень поручений по усилению эффективности контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд. 17.12.2018 г. // URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/ copy/59440
7. Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. 2013. № 3. С. 2—5
8. Ситурин О.В. Совершенствование социальных и правовых мер при проведении государственных закупок // Гос. служба и кадры. 2016. № 2. С. 87—89.
9. Система закупок в России. Экспертный доклад за 2018 г. // URL: // https://fcs.hse.ru/ news/250136335.html
10. Хлыстова Н.Б. Ретроспективный анализ военно-уголовного и уголовного законодательства, регламентирующего ответственность за коррупционные преступления, совершаемые в сфере государственных закупок // Закон и право. 2019. № 3. С. 19—25.
11. Ishaev A.V., Drozdov V.Yu. The criminalization of state and municipal procurement crimes // Modern Science. 2018. № 11. С. 114—119.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Magister
Правовое
регулирование экономической деятельности в условиях цифровизации
Под редакцией З.А. Саидова
Правовое регулирование экономической деятельности в условиях цифровизации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Под ред. З.А. Саидова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. - 271 с. -(Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-03286-3
Анализируются проблемы правового и организационного характера, связанные с регулированием экономики России в условиях цифровизации. Раскрываются концептуальные основы регулирования цифровой экономики. Особое внимание уделяется особенностям использования правовых средств воздействия на процессы, которые протекают в условиях цифровой реальности. Рассматриваются особенности правового регулирования оборота и использования криптовалюты, осуществления рекламной деятельности, а также противодействия правонарушениям экономической направленности. Для широкого круга читателей, интересующихся вопросами правового регулирования экономической деятельности, а также проблемами развития цифровой экономики.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2019
