CC BY
13
НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ РЕГИСТРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГУЛИРУЕМОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
В.Ю. ДИБЕЛЬ,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Проанализированы особенности, присущие государственной регистрации, относящейся к сфере административно-процессуального законодательства и представляющей собой специальную функцию государственного управления.
Ключевые слова: государственное управление, механизм регистрации, административно-правовые нормы, административные преобразования.
SOME LEGAL QUESTIONS OF REGISTRATION RELATIONS IN THE ADJUSTABLE GOVERNMENT
V.Y. DIEBEL
candidate of law sciences, dotsent, deputy chief of the department of administrative law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. Having analyzed some features of state registration the author concludes that it falls within the administrative procedural law and represents a special function of public administration.
Keywords: public administration, mechanism of registration, legal and administrative regulation, administrative changes.
В последние годы в России произошли изменения во всех сферах государственной деятельности, которые повлияли на содержании административных процедур. В государственном управлении отмечается появление новых видов административно-процессуальных процедур, таких как лицензионные, регистрационные процедуры.
Административно-правовая система обеспечивает равные права и возможности человека и защищает их от посягательств со стороны нарушителей норм административного права.
Широкий круг норм административного права обеспечивает право граждан на участие в государственном управлении. В России сложились следующие формы участия населения в осуществлении функций государственного управления:
• участие общественных организаций в принятии управленческих решений;
• участие группы граждан в реализации функций государственного управления (например, добровольные народные дружины помогают ОВД в охране общественного порядка);
• участие в осуществлении функций управления отдельных граждан на добровольной основе.
Ценность норм административного права, регламентирующих участие общественности в государственном управлении, состоит в повышении не только эффективности работы органов государственного управления, но и административного правосознания самих граждан1.
На роль универсальной методики оценки качества государственного управления претендуют разработки Института Всемирного банка, эксперты которого приняли деятельное участие в научном
1 Юсупов В.А. Философия административного права. Волгоград, 2009. С. 172.
осмыслении проблем реализации административной реформы в России. В 2004 г. представительством Института подготовлен материал для Минэкономразвития России. Методика Всемирного банка, по определению Д. Кауфмана, основывается на наборе критериев качества государственного управления. Этот набор включает в себя шесть индексов, характеризующих государственное управление:
1) право голоса и подотчетность — измеряются разные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав;
2) политическая стабильность и отсутствие насилия — группа показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны);
3) эффективность правительства — качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенция государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;
4) качество законодательства — проводимая политика. Измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развитие бизнеса;
5) верховенство закона — уровень доверия граждан законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;
6) контроль коррупции — восприятие коррупции в обществе. Коррупция воспринимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса вплоть до существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 разных источников 18 организаций. Используемая методика
позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, в результате чего можно выборочно отслеживать отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки2. Такая оценка определяется при изучении данных параметров в отношении нескольких стран путем сопоставления и не отслеживается отдельно взятое государство. Для объективной оценки государственного управления в России такой подход не совсем приемлем, так как историческое развитие государственного управления имеет специфику.
Среди показателей эффективности реализации реформ государственного управления есть такие, как восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг, восприятие престижа государственной службы, соотношение уровня оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям, влияние мер по дерегулированию российской экономики.
Глобальные изменения в политической, экономической и социальной сферах предопределили уход от тотального вмешательства государства во все сферы жизнедеятельности и обусловили необходимость поиска иных способов (механизмов) участия государства в политических, экономических и социальных процессах. В их качестве выступила регистрация, которая обязательна в отношении физических и юридических лиц, прав и сделок с землей и недвижимостью, актов и документов, техники и оборудования, веществ и изделий, объектов и сооружений и т.д.
Правовая природа государственно-регистрационных правоотношений определяется тем, что их обязательной стороной выступает государство в лице своих властных структур. Государственная регистрация выступает одним из элементов общего понятия регистрации и имеет следующие характеристики: общефедеральный масштаб, относительно продолжительный или даже бессрочный период, общедоступный реестр сведений, выдача правового акта управления.
Нормы административного права регулируют общественные отношения в сфере государственной ре-
2 Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое решение // Гос-во и право. 2009. № 3. С. 13.
гистрации, где обеспечивается широкий круг конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В ст. 131 ГК говорится об обязательной государственной регистрации права собственности и таких ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения землей, право постоянного пользования, ипотека и сервитут. Этот перечень вещных прав, государственная регистрация которых необходима, не исчерпывающий. Государственной регистрации подлежит не только возникновение, переход и прекращение вещных прав, но и их ограничение (обременение), которые несут вещно-правовое содержание. В ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» говорится о таких ограничениях вещных прав, как сервитут, ипотека, доверительное управление имуществом и аренда. Возникновение, переход и прекращение вещных прав подлежат регистрации в едином государственном реестре.
Во многих отраслях права затронут вопрос о значении государственной регистрации. Так, в ЗК говорится о необходимости обязательной государственной регистрации земельных сервитутов, как частных, так и публичных. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не содержит каких-либо особенностей относительно сервитутов, но необходимо понимать, что одновременно с государственной регистрацией сервитута как вещного права следует провести регистрацию и ограничение права собственности на земельный участок в результате установления сервитута (см. Методические рекомендации о порядке государственной регистрации сер-витутов на земельные участки, утвержденные приказом Минюста России от 26 июля 2004 г. № 132).
Немаловажное значение в повседневной жизни имеет основание возникновения права управления транспортными средствами, которое связано с процедурой регистрации. Собственник транспортного средства, приобретенного в соответствии с законом и отвечающего установленным требованиям безопасности дорожного движения, имеющий намерение использовать транспортное средство в дорожном движении, должен обратиться в органы ГИБДД для его регистрации и получения соответ-
ствующих документов. Регистрация транспортных средств при их использовании по назначению имеет особенности, которые определены спецификой их правового режима, связанной с их техническими параметрами как предметов, представляющих повышенную опасность для жизни, здоровья, имущества третьих лиц, и подлежащих поэтому регламентации нормами не только гражданского, но и административного права.
Государственная регистрация транспортных средств в подразделениях ГИБДД предусмотрена Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» (п. 3 ст. 15) как обязательное условие для осуществления собственниками принадлежащих им имущественных прав на автомобили, а именно для использования в дорожном движении. Эта норма права направлена на защиту здоровья, прав и законных интересов как самих собственников, так и других лиц, в том числе права на обеспечение эффективного противодействия преступлениям и другим правонарушениям, связанным с использованием транспортных средств, и тем самым регистрационные действия, осуществляемые подразделения ГИБДД, являются формой административного контроля с целью соблюдения конституционных прав граждан и гарантирования их имущественных интересов.
Регистрация граждан России по месту жительства и по месту пребывания в пределах России осуществляется на основании Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места проживания и жительства в пределах Российской Федерации» и Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713. Эти правовые акты определяют периодичность действия регистрации во времени по месту жительства и месту пребывания граждан России.
Анализ законодательства в сфере государственной регистрации и организации федеральной исполнительной власти (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», другие нормативные правовые акты), позиций ряда видных ученых-
административистов (И.А. Бачило, Ю.М. Козлова, Ю.А. Тихомирова и др.) позволяют сделать вывод о том, что государственная регистрация является самостоятельной специальной функцией государственного управления.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав — это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК. Государственная регистрация прав выступает единственным доказательством существования зарегистрированного права.
Немаловажное значение в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество имеет Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество с сделок с ним, утвержденный приказом Минюста России от 14 сентября 2006 г. № 293. Он принят на основании п. 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Административные регламенты исполнения государственных функций определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его
структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставление государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. Регламент содержит последовательность действий по осуществлению деятельности государственного управления.
Необходимо обратить внимание на механизм регистрации в зарубежных странах. Так, в Великобритании агентство Министерства торговли и промышленности «Компани Хаус», осуществляющее регистрацию юридических лиц, выполняет прежде всего следующие функции:
• регистрацию новых компаний;
• регистрацию документов, требуемых от компаний;
• предоставление регистрации о компаниях и реестра;
• роспуск и вычеркивание компаний из реестра;
• обеспечение соответствия компании их законодательному определению3.
Таким образом, государственная регистрация относится к сфере административного (точнее административно-процессуального) законодательства и представляет собой специальную функцию государственного управления, урегулированную административно процессуальными (процедурными) нормами, цель которой заключается в реализации механизма по общегосударственному учету и контролю в процессе легализации и приобретения прав и обязанностей субъектов права.
3 Закупень Т.В. Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: науч.-практ. пособие. М., 2001. С. 47.
