CC BY
153
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ПОЛИТОЛОГИЯ РЕГИОНОВЕДЕНИЕ
НЕКОТОРЫЕ МЕТОДЫ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ В СВЕТЕ ПРИНЦИПА НЕПРИМЕНЕНИЯ СИЛЫ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
© 2008 г. Н.Е. Григорьева, О.А. Колобов
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
fmo@nnov.ru
Поступила в редакцию 28.01.2008
Вопросы борьбы с терроризмом не до конца урегулированы на международном уровне. Главной проблемой является то, что на данный момент не существует отдельной нормы, указывающей на применение того или иного правового режима по отношению к практике убийств и похищений предполагаемых террористов. В то же время государства все чаще стали прибегать к этим методам борьбы с терроризмом, поэтому данный вопрос требует правового регулирования на международном уровне, т.к. затрагивает интересы многих субъектов международного права.
Ключевые слова: терроризм, правовое регулирование, субъект международного права.
Деятельность террористов, даже если она изначально разворачивается внутри государства, может представлять опасность миру и безопасности человечества. Таким образом, создается база для применения норм, касающихся применения силы в международных отношениях. Встает вопрос, может ли убийство и похищение террористов рассматриваться как законный ответ на действия самих террористов, и можно ли в этом случае применять положения Устава ООН, регулирующие данные отношения.
Антитеррористические операции вызывают ряд трудностей: во-первых, они настолько разнообразны, что не каждая операция, направленная против террористов, будет регулироваться нормами Устава ООН (так, например, бывают операции, осуществляемые агентами полиции того или иного государства, и есть операции, осуществляемые с привлечением широкого круга военных подразделений государства с использованием разного вида оружия, - данные операции не должны рассматриваться в одном ряду). Таким образом, антитеррористические операции могут регулироваться либо национальным правом, либо международным правом, тогда когда террористический акт и антитерро-ристические меры затрагивают интересы многих государств. Второй проблемой является со-
ответствие антитеррористических мер целям ООН. Статья 2 §4 Устава ООН устанавливает, что все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций. Убийство и похищение предполагаемых террористов имеют целью не посягнуть на территориальную целостность определенного государства, а уничтожить самого террориста, деятельность которого представляет опасность. Поэтому несоответствие этих мер статье 2 §4 часто оспаривается на этом основании. Третьей проблемой является то, что Устав ООН представляет собой документ, который был принят после окончания Второй мировой войны в 1945 г., и его положения оставались без изменения в течение длительного периода времени, и может ли данный механизм регулировать современные международные отношения, остается спорным вопросом [1].
Отношения, регулируемые Уставом ООН, являются межгосударственными отношениями. В рамках классических норм международного права физические лица не могут объявить вой-
ну, и их действия не могут послужить основанием для применения положений Устава ООН в тех случаях, когда их действия не считаются действиями определенного государства. Применение силы в международных отношениях возможно, таким образом, только против государства, поэтому никакое государство мира не может объявлять войну терроризму без уточнения государства, на территории которого будет разворачиваться эта война и без указания государства-противника, обосновывая также юридическое основание, позволяющее такое применение силы в межгосударственных отношениях. Государство может непосредственно контролировать деятельность террористов, а может также не исполнять обязанность по обеспечению общественного порядка на своей территории, что приводит к совершению террористических актов, нарушающих интересы иного государства. Последний случай может повлечь привлечение к ответственности этого государства [2].
Убийство и похищение предполагаемых террористов в этом контексте должны рассматриваться как инструменты применения силы против государства, несмотря на то, что непосредственными жертвами данной практики будут физические лица. Для того чтобы одно государство могло применять данную практику убийств и похищений в рамках положений Устава ООН, нужно, чтобы действия террористов признавались действиями государства, на территории которого будет разворачиваться анти-террористическая операция, должна быть реальная связь террористов с данным государством либо террористы должны сами осуществлять реальный контроль над данной территорией и составлять в этом плане конкуренцию власти легитимной. При отсутствии этой связи террористы будут признаваться преступниками в рамках положений национального права либо международного уголовного права [3].
Если говорить о характере связи террориста и государства, то главным вопросом здесь является следующий: насколько сильна должна быть связь террориста с государством, чтобы действия террориста рассматривались как действия самого государства? Международный суд в решении по делу Никарагуа против США постановил, что действия движения контра не будут считаться действиями государства США, т.к. США не осуществляли реальный контроль над военными операциями и действиями контра, с ними связанными. Участие США в организации, формировании, оснащении, финансировании и снабжении движения контра, а также выбор цели нападения, планирование операций,
ими совершенных, сами по себе являются недостаточными для того, чтобы действия контра были приписаны США [4].
Итак, по общему правилу применение силы для разрешения международных споров запрещено статьей 2 §4 Устава ООН. Данный запрет подтверждается тем, что целями ООН согласно ее Уставу является поддержание международного мира и безопасности и с этой целью принятие эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии. Преамбула Устава ООН гласит: «Мы, народы объединенных наций, преисполненные решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны». В отличие от документов, которые существовали до принятия Устава ООН, а именно Устава Общества Объединенных Наций и Пакта Бриан Кел-лога, запрет на применение силы в международных отношениях является более широким по сравнению с запретом войны. Таким образом, убийства и похищения террористов будут запрещены в рамках положений Устава ООН [5].
Существуют ли исключения из данного правила? Устав ООН предусматривает два исключения: решение Совета Безопасности и необходимая оборона. Статья 24 Устава ООН определяет основную функцию Совета Безопасности как поддержание международного мира и безопасности, за что он несет главную ответственность. Статья 39 Устава ООН говорит о том, что Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и дает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Статья 42 уполномочивает Совет Безопасности предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. В резолюциях, принимаемых Советом Безопасности, в качестве нормативной базы указывается, как правило, глава 7 Устава, касающаяся действий в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Первая подобная резолюция - 678 была принята 29 ноября 1990 года, и она разрешала коалиции государств применение всех необходимых мер для восстановления мира и международной безопасности при оккупации Ираком территории Кувейта [6].
Вопрос, который возникает в рамках данного исследования, - это может ли Совет Безопасности разрешить убийство или похищение оп-
ределенного террориста? Практика показывает, что Совет Безопасности никогда прямо не упоминал в своих резолюциях имен террористов, которые могли бы быть убиты или похищены с санкции Совета Безопасности. С другой стороны, Устав ООН прямо не запрещает такого вида резолюции: полномочия Совета Безопасности сформулированы довольно широко - реагировать на опасность миру и международной безопасности. Может ли отдельное лицо представлять опасность миру и безопасности человечества? В рамках классической модели международного права, установленной Уставом ООН, отдельное лицо такой опасности представлять не может. Создатели механизма ООН не имели своей целью сделать из Совета Безопасности своего рода судебный орган, полномочный разрешать лишение отдельного лица его права на жизнь. Состав Совета Безопасности (это орган политического характера, который включает в себя представителей государств-членов) и порядок его функционирования (5 постоянных членов имеют право вето) не позволяют принятия независимых и демократичных решений, которые необходимы для защиты прав отдельных индивидов [7].
Может ли Совет Безопасности осудить практику применения убийств и похищений отдельных террористов как методов борьбы с терроризмом? Совет Безопасности в своих резолюциях не раз осуждал операции, проводимые государствами как антитеррористические (так, например, были осуждены действия США в Ливии или действия Израиля на территории Палестины), однако осуждение убийства отдельных лиц остается скорее исключением (так, не была принята резолюция, осуждающая убийства лидеров движения ХАМАС в силу того, что США воспользовались своим правом вето в Совете Безопасности). Редким примером такого осуждения Советом Безопасности может служить резолюция 611 от 25 апреля 1988 г, которая осудила убийство Израилем Кхали эль Вазира. Похищения отдельных лиц не раз получали осуждение со стороны Совета Безопасности [8].
Совет Безопасности может уполномочить отдельное государство на применение силы для разрешения определенной ситуации, которое будет направлено против интересов другого государства (складывающиеся отношения носят сугубо межгосударственный характер). Если Совет Безопасности разрешает тому или иному государству применение силы в международных отношениях, означает ли это, что он автоматически разрешает применение таких методов борьбы с террористами, как убийство и по-
хищение последних? Резолюции Совета Безопасности подробно не раскрывают все те методы, которые вправе использовать государство, когда оно действует с разрешения Совета Безопасности, но в любом случае эти методы не должны противоречить другим нормам международного права, что является, в свою очередь, достаточно спорным вопросом.
Во-вторых, рассмотрим возможность применения убийств и похищений в международных отношениях в рамках необходимой обороны.
Статья 51 Устава ООН предусматривает право на необходимую оборону, а именно Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Право на необходимую оборону представляет собой часть обычного права, оно носит субсидиарный характер, т.е. может осуществляться до того, как не вмешается в разрешение данной ситуации Совет Безопасности. Осуществление данного права, с одной стороны, позволяет государствам быстро реагировать на нарушение международного мира и безопасности и, с другой стороны, должно отвечать определенным ограничивающим его условиям [9].
Убийство и похищение террористов как ответ на вооруженное нападение является предпосылкой осуществления права на необходимую оборону. Текст статьи 51 упоминает вооруженное нападение как необходимое условие осуществления права на необходимую оборону, но он не определяет это понятие. Данное определение было дано в резолюции Г енеральной Ассамблеи 3314 от 14 декабря 1974 г., согласно которой вооруженным нападением или агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН, как это установлено в настоящем определении. В статье 3 данной резолюции перечисляются действия, которые могут быть квалифицированы как акты агрессии, но этот перечень не является исчерпывающим. Особенностью данного определения является то, что оно подчеркивает межгосударственный характер отношений. Встает вопрос о том, могут ли террористы, связь которых с определенным государством трудно доказать, совершить акт агрессии, который, в свою очередь, является необходимым
условием для осуществления права на необходимую оборону с применением силы. Резолюция 3314 отрицает данную возможность. Практика международных судов также склоняется к тому, что акт агрессии может быть совершен исключительно государством. Так, в консультативном заключении Международного суда от 9 июля 2004 г. о юридических последствиях строительства стены на оккупированной палестинской территории, Суд подтвердил, что только совершение вооруженного нападения одним государством против другого государства дает право на необходимую оборону. В доктрине мнение большинства исследователей в области международного права совпадает в данном случае с мнением Суда [10].
Если все же признать за террористами возможность совершения акта агрессии, то у государства, чьи интересы нарушены, возникает право на необходимую оборону, в осуществление которого оно может применять силовые меры, направленные против террористов. Осуществление права на необходимую оборону должно отвечать определенным условиям. Оно должно быть необходимым и пропорциональным ответом на вооруженное нападение. Главной целью необходимой обороны является пресечение акта агрессии, но ответные действия государства не должны преследовать цель наказания. Об осуществлении права на необходимую оборону необходимо сообщить Совету Безопасности [11].
В контексте убийств и похищений как осуществления права на необходимую оборону особенно интересным является вопрос о пропорциональности ответных действий государства на террористические акты, совершенные данным лицом. Как, например, определить, является ли уничтожение террориста, участвовавшего в осуществлении терактов, адекватным ответом на данные незаконные действия? Как «измерить» ущерб, нанесенный террористом?
В рамках классического понимания запрета применения силы в международных отношениях, можно отметить две основные проблемы: во-первых, это проблема субъектов международных отношений (в данного вида конфликте -асимметричном конфликте - с одной стороны оказывается государство, которое должно соблюдать все нормы международного права и которое обладает ресурсами, гораздо большими, чем какое-либо физическое лицо, и с другой - террористы, которые более связаны с транснациональной группой, нежели чем с отдельным государством, и которые нормы международного права не соблюдают и не обладают тем
потенциалом, которым может обладать государство). Проблема заключается в том, что классический подход, основанный на участии государств, а не физических лиц в международных отношениях, оказывается неприспособленным для регулирования данного конфликта. Вторая проблема связана с нормативной базой, предусмотренной для регулирования данных отношений: если положения Устава ООН не отвечают реалиям настоящего, возникает вопрос, существуют ли иные нормы, правила, позволяющие разрешить данную ситуацию. Новые тенденции развития принципа неприменения силы в международных отношениях призваны разрешить данные проблемы [12].
Рассмотрим положения об убийстве и похищении предполагаемых террористов в свете иных норм и правил, не предусмотренных в Уставе ООН. Для оправдания практики убийства и похищения предполагаемых террористов государства нередко прибегают к иным нормам, не предусмотренным в Уставе ООН. Объясняется это тем, что механизм Устава ООН не всегда способен предоставить нужную базу для анти-террористических мер. Недостатки могут быть выделены в плане использования решений Совета Безопасности и института необходимой обороны как возможных исключений применения убийства и похищения в качестве инструментов борьбы с терроризмом.
Решения Совета Безопасности не могут являться основанием для указанных антитеррори-стических действий в силу отсутствия какой-либо реальной практики подобных решений (ни разу Совет Безопасности не разрешал убийство или похищение того или иного террориста), использования права вето, которое затрудняет оперативное реагирование на сложившуюся ситуацию (один постоянный член Совета Безопасности может блокировать всю антитеррори-стическую операцию), неразрешенных вопросов, касающихся формы и содержания подобных решений (решение ex post, отсутствие решения Совета Безопасности как возможное одобрение подобных действий).
Применение института необходимой обороны вызывает ряд трудностей: межгосударственный характер данных отношений не позволяет применять определение агрессии, которое было выработано в рамках традиционного понимания принципа неприменения силы в международных отношениях; оценочные понятия пропорциональности и необходимости, которые характеризуют осуществление права на необходимую оборону, являются крайне неточными и трудноприменимыми по отношению к действиям
террористов; одной из целей применения убийства и похищения как инструментов борьбы с терроризмом является предотвращение совершения ими терактов в будущем, что совершенно не отвечает механизму необходимой обороны, который предполагает наличие немедленной реакции на уже совершенное вооруженное нападение; экстерриториальный характер террористической деятельности не позволяет установить прочную связь с определенным государством, чтобы можно было действовать на его территории [13].
Вследствие тех проблем, которые возникают при применении норм Устава ООН, государства стараются выйти из этого положения, ссылаясь на так называемые вторичные нормы права. Г о-сударства, таким образом, признают, что применение ими силы a priori носит незаконный характер, однако преступность данных действий исключается в силу специально предусмотренных для этой конкретной ситуации норм. Обстоятельства, исключающие преступность деяния в международном праве, перечислены в проекте статей «Оборона ответственности», разработанном Комиссией по международному праву, а именно: согласие государства, необходимая оборона, ответные меры, форсмажор, крайняя необходимость, бедствие. В контексте практики убийств и похищений как инструментов борьбы с терроризмом заслуживают рассмотрения три из перечисленных обстоятельств: 1) согласие государства; 2) ответные меры; 3) крайняя необходимость [14].
Может ли государство разрешить убийство террориста на своей территории? Применение силы с согласия государства не считается нарушением международного права, т.к. цель данных действий - это не нарушение территориальной целостности и политической независимости государства, а своего рода сотрудничество двух государств в сфере борьбы с терроризмом. Действия государства на территории государства пребывания террористов будут законными до тех пор, пока они соответствуют согласию, данному в надлежащей форме. Государство не прибегает к принуждению в собственном смысле этого слова, т.к. операция осуществляется по воле самого государства, которое это согласие дает. Таким образом, нарушения принципа неприменения силы в международных отношениях здесь не будет. Однако встает вопрос, будет ли нарушение этого принципа, если государство разрешает убийство и похищение террористов, и законность этих мер крайне сомнительна с точки зрения защиты
прав человека? На наш взгляд, такого нарушения не будет, т.к. интересы государства не пострадали. При нарушении прав человека, предусмотренных в международно-правовых актах, возможно привлечение государства к международно-правовой ответственности [15].
По общему правилу, ответные меры не предполагают применение силы, они могут носить экономический, политический и иной характер. Это подтверждается, в частности, положениями статьи 50 Проекта статей об ответственности и резолюцией 2625 Генеральной Ассамблеи ООН. Однако репрессалии остаются достаточно частным явлением на практике, а в доктрине высказываются мнения в поддержку этого института отдельно от института необходимой обороны [16]. На наш взгляд, данный аргумент не может быть использован для оправдания практики применения убийств и похищений в борьбе с терроризмом.
Крайняя необходимость (статья 25 Проекта статей об ответственности) предоставляет государству, которое нарушает норму международного права, обосновать это нарушение тем, что исполнение данного обязательства повлекло бы такое нарушение основных интересов государства, которое по последствиям несовместимо с ущербом и повлекло бы за собой неисполнение им этого обязательства. Ссылаться на это обстоятельство государство вправе, если выполнен ряд условий, перечисленных в статье. Однако использование данной категории также ставит ряд проблем (например, можно ли нарушить императивную норму международного права и др.), поэтому обоснование практики убийств и похищений террористов со ссылкой на состояние крайней необходимости чрезвычайно затруднительно [17].
Итак, на наш взгляд, оптимальной моделью борьбы с терроризмом является правовая модель, основанная на защите прав человека. Таким образом, террористы должны рассматриваться как преступники и привлекаться к ответственности с учетом тех гарантий, которые предусмотрены в международно-правовых актах. Этот механизм является достаточно гибким и предлагает в качестве альтернативы убийству и похищению предполагаемых террористов экстрадицию преступников. Данный подход также позволяет избежать злоупотреблений со стороны государства, которое не сможет использовать убийство и похищение предполагаемых террористов как инструмент борьбы с политическими преступниками. Убийство и похищение террористов могут быть признаны закон-
ными лишь в исключительных случаях, если данные действия являются необходимыми для защиты иных лиц.
Список литературы
1. Hostettler Peter. Human Rights and The «War» Against International Terrorism in Terrorism and International Law: Challenges and Responses. Harvard, 2002. P. 49-67.
2. O’Conell M.E. Enchaining the Status of Non State Actors Through a Global War on Terror?// London, JIL. 2005. № 2. P. 448.
3. Fitzpatrick J. Rendition and tranfer in the war against terrorism: Guantanamo and beyond // L.A. Int. and Comp. L. Rev. 2003. Vol. 25. № 3. P. 457-492.
4. Прокофьев Н.В. К вопросу о борьбе с международным терроризмом на территории иностранных государств // Московский журнал международного права. 2003. № 1. С. 49-65.
5. Kretzmer D. Targeted Killing of Suspect Terrorists: Extrajudicial Execution or Legitimate Means of Defense? // European Journal of International Law. 2005. Vol. 16, № 2. P. 19-44.
6. Федянин В.Ю. Актуальные вопросы обеспечения ответственности за терроризм в международном уголовном праве // Московский журнал международного права. 2001. № 3. С. 159-167.
7. Joyner C. International Extradition and Global Terrorism: Bringing International Criminals to Justice// L.A. International and Comparative Law Review. 2003. № 2. P. 499-532.
8. Хлестов О.Н., Мышляева М.Л. Вооруженная борьба против международного терроризма // Московский журнал международного права. 2001. № 4. С. 40-64.
9. Nuyen Q.D., Dailler P., Pellet A. Droit International Public, Paris, LGDG, 7e ed., 2002. P. 943.
10. Salmon J. Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruyant: AUF, 2001. P. 52.
11. Corten O. Humanitarian intervention: a controversial right // RBDI. 1999. № 3. P. 34-45.
12. Baseren S. Terrorisme and Human Rights // The Turkish Yearbook of International relations. 2002. № 33. P. 43-65.
13. Byers M. Terrorism, the Use of Force and International law after 11th September 2001// International and Comparative Law Quarterly. Part. 2. 2002. № 5. P. 43-54.
14. Paust Jordan. Link Between Human Rights and Terrorism and ITS implications for the Law of State Responsibility // Hastings International and Comparative Law Review. 2004. № 4. P. 37-45.
15. Bindschelder R. La delimitation des competences des Nations Unies // RCADI. 1984. № 3. P. 195-213.
16. Falk R. The Beirut Raid and the International Law of Retaliation, AJIL, 1969. P. 415-443.
17. Reisman W.M. International Legal Responses to Terrorism.// Houston Journal of International Law. 1999. V. 22, № 1. Р. 51-60.
18. Устав ООН от 26 июня 1945 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР. 1956. № 12.
19. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 9 декабря 1999 года // Московский журнал международного права. 2001. № 1.
20. Европейская конвенция по борьбе с терроризмом 1977 г. // Государство и право. 1995. № 4.
21. Римский Статут Международного уголовного суда от 17 июля 1998 года (Вступил в силу 1 июля 2002 года) // Московский журнал международного права. 1999. № 4.
SOME METHODS OF TERRORISM PREVENTION FROM THE STANDPOINT OF NON-USE OF FORCE IN INTERNATIONAL RELATIONS
N.E. Grigoryeva, O.A. Kolobov
Certain terrorism prevention issues have not found adequate solution at the international level. The main problem is that at the moment no specific norm exists for adopting one or another legal regime in respect to the practice of assassination or abduction of assumed terrorists. At the same time, some states more and more often resort to such methods of terrorism prevention. Thus, the problem requires legal regulation at the international level because it affects the interests of many different subjects of international law.
