CC BY
144
УДК 342.951:351.82 ББК 67.401.01
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, УСТАНАВЛИВАЮЩЕГО ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ
СТАНИСЛАВ ПЕТРОВИЧ СТАЩЕНКО,
преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: ArlikI3@inbox.ru Рецензент: кандидат юридических наук Жалсанов Б.Ц
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются основные элементы составов за правонарушения в условиях действия специальных административно-правовых режимов; проводится параллель с уголовными преступлениями в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: юридическая ответственность, административные правонарушения, особые условия, объективная сторона, объект правонарушения, специальные административно-правовые режимы.
Annotation. In article basic elements of structures for offenses in the conditions of action of special administrative legal regimes are considered. And also the parallel with criminal offenses in the considered sphere is drawn.
Keywords: legal responsibility, administrative offenses, special conditions, objective party, object of the offense, special administrative legal regimes.
Важное место в системе правовых средств обеспечения особых условий занимают меры административного принуждения, применение которых обусловлено совершением в условиях специальных административно-правовых режимов административных правонару-шений1. Данные официальной статистики МВД России свидетельствуют, что за последние четыре года (2008— 2011 гг.) количество отдельных административных правонарушений, связанных с чрезвычайными обстоятельствами, возрастало, либо продолжало оставаться на прежнем уровне. Например, число зарегистрированных органами внутренних дел нарушений установленного порядка организации либо проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (ст. 20.2 КоАП РФ) за указанный период увеличилось более чем в два раза (с 2067 случаев в 2008 г. до 4724 в 2011 г.). В то же время, количество выявленных нарушений требований режима ЧП (ст. 20.5 КоАП РФ), а также неисполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС (ст. 20.6 КоАП РФ) остается стабильным2.
Действующее законодательство об административных правонарушениях содержит нормы, рассчитанные на применение в условиях определенного правового режима. Эти нормы входят в структуру как Общей части КоАП РФ, так и некоторых глав его Особенной части3.
Так, в числе обстоятельств, отягчающих административную ответственность, в п. 5 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ предусмотрено «совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах». При этом законодатель не раскрывает понятия чрезвычайных обстоятельств, не дает их перечня, указывая лишь на одно из них — стихийное бедствие.
Аналогичную норму содержит и уголовное законодательство. Так, п. «л» ч. 1 ст. 63 УК РФ в числе обстоятельств, отягчающих наказание, называет «совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках»4. К числу чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений, Трудовой кодекс РФ относит: военные действия, катастрофы, стихийные бедствия, крупные аварии, эпидемии и др.5.
Анализ приведенных норм показывает, что законодатель с разной степенью конкретности, раскрывая со-
1 К таким мерам относятся административные наказания и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
2 Статистические данные ГИАЦ МВД России.
3 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
4 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
5 Пункт 7 ст. 83 ТК РФ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
■ ^.¿за-
держание чрезвычайных обстоятельств, оставляет их перечень открытым. Такая юридическая техника применительно к рассматриваемой норме КоАП РФ представляется вполне объяснимой и оправданной. Чрезвычайность, т.е. исключительность обстоятельств, признаваемых отягчающими административную ответственность, может быть порождена различными ситуациями объективного и субъективного генезиса, нарушающими нормальные условия жизнедеятельности на определенной территории либо на определенном объекте.
Не вызывает сомнения, что обстоятельства, являющиеся основаниями введения (установления) рассматриваемых нами в работе специальных административно-правовых режимов, относятся к числу именно «других чрезвычайных обстоятельств»6, которые могут признаваться отягчающими административную ответственность. Совершение административных правонарушений при указанных обстоятельствах создает повышенную опасность их дезорганизующего воздействия на функционирование государственных органов, организаций, их должностных лиц, отдельных граждан, на жизнедеятельность регионов. Причем, характер и степень такого воздействия, а, следовательно, и степень общественной опасности совершаемых правонарушений связаны именно с фактическими обстоятельствами, относимыми к числу чрезвычайных.
Рассмотренная выше правовая норма не имеет прямого назначения обеспечить соблюдение конкретных правовых ограничений и обременений, предусмотренных тем или иным специальным административно-правовым режимом. Она направлена на решение более общей задачи — обеспечение эффективности административных наказаний (с точки зрения их частной и общей превенции), предусмотренных за любой вид административных правонарушений, совершенных в рассматриваемых обстоятельствах.
Общая часть КоАП РФ содержит и специальную норму, действие которой непосредственно связано с режимом чрезвычайного положения и режимом контртеррористической операции. Так, ст. 3.9 КоАП РФ, регламентируя такой вид административного наказания, как административный арест, устанавливает его общий срок — до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правого режима контртеррористической операции — до 30 суток.
В соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды админист-
ративных правонарушений. Исключительность обстоятельств, требующих введения указанных специальных правовых режимов, обусловила не только необходимость установления за нарушение их требований исключительного вида административного наказания, но и потребовала исключительности меры наказания, т.е. увеличения срока административного ареста до 30 суток.
Общая и Особенная части КоАП РФ находятся в неразрывном единстве. Причем, нормы Общей части распространяют свое действие на все составы административных правонарушений и на все статьи Особенной части, они во многом предопределяют содержание последних, устанавливают границы их правовых предписаний. При этом содержание некоторых норм Общей части КоАП РФ, в свою очередь, формируется под влиянием Особенной части, т.е. с учетом характера содержащихся в ней правовых предписаний. Так, рассматриваемая ст. 3.9 КоАП РФ, устанавливающая исключительный срок административного ареста до 30 суток, корреспондирует с нормами, содержащимися в ст. 20.5 (нарушение требований режима чрезвычайного положения) и 20.27 (нарушение правового режима контртеррористической операции) КоАП РФ. Исключительный срок административного ареста (30 суток) установлен только санкциями этих правовых норм.
Является ли это достаточным правовым обеспечением реализации требований указанных административно-правовых режимов? Способны ли эти нормы во взаимосвязи с другими нормами КоАП РФ быть эффективным правовым инструментом обеспечения правопорядка в экстраординарных условиях САПР? Поиск ответа на эти вопросы требует, прежде всего, анализа составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.5 и 20.27 КоАП РФ, и исследования взаимосвязи их признаков с признаками составов других административных правонарушений.
Определение дополнительных объектов рассматриваемых административных правонарушений необходимо для установления взаимосвязи (соотношения) этих правонарушений с иными (однообъектными) правонарушениями. В свою очередь, это требуется для правильной квалификации нарушений рассматриваемых специальных правовых режимов.
Квалификация некоторых из этих деяний требует уяснения такого факультативного признака объективной стороны правонарушения, как предмет правонару-
Пункт 5 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
6
-дЛ^^ИЙ-
шения7. В условиях чрезвычайного положения законодатель, наряду с другими правоограничениями, предусмотрел возможность введения дополнительных ограничений или запрета на оборот предметов и веществ, гражданский оборот которых ограничен и за пределами условий чрезвычайного положения. К ним относятся: оружие, боеприпасы, сильнодействующие, ядовитые, радиоактивные вещества и т.п. Кроме того, возможно установление (изменение существующего) порядка оборота (в том числе и реализации) алкогольной и спирт-содержащей продукции, т.е. товаров, не находящихся в ограниченном гражданском обороте, но продажа которых вне условий чрезвычайного положения тоже регламентирована специальными правилами. И, наконец, допускается установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, оборот которых вне условий чрезвычайного положения не подвергается специальному правовому регулированию.
Все перечисленные предметы и вещества могут выступать в качестве предмета административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.5 КоАП РФ. Они же (кроме последних) являются предметами многих административных правонарушений и ряда преступлений и в условиях обычного правового регулирования. Причем, они могут быть предметами административных правонарушений, посягающих на те же объекты (основной и дополнительные), что и рассматриваемое правонарушение8. Это обусловливает определенные проблемы разграничения однообъектных правонарушений.
Квалифицируемые по признакам этого состава нарушения некоторых запретов и ограничений, предусмотренных законодательством о чрезвычайном положении, обнаруживают свое соответствие признакам других составов правонарушений. Так, в соответствии с ФКЗ «О чрезвычайном положении» Указом Президента РФ может быть временно запрещена продажа оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ. Очевидно, что продажа этих предметов после обнародования и опубликования такого указа (и тем более, после его утверждения Советом Федерации) имеет все основания быть признанной незаконной. Такая продажа (вопреки установленному запрету) подпадает под действие ст. 20.5 КоАП РФ. В то же время, если осуществляется незаконная продажа гражданского огнестрельного гладкоствольного оружия и огнестрельного оружия ограниченного поражения, то в этих действиях усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 6
ст. 20.8 КоАП РФ («незаконные приобретение, продажа, передача, хранение, перевозка или ношение гражданского огнестрельного гладкоствольного и огнестрельного оружия ограниченного поражения»), т.е. наблюдается конкуренция норм, содержащихся в ст. 20.5 и ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ. При совпадении всех признаков, предусмотренных ими составов, перечень признаков, содержащихся в ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ, шире, так как помимо продажи оружия, он включает в себя его передачу, хранение, ношение и др. Следовательно, норма ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ носит более общий характер, а норма, содержащаяся в ст. 20.5 Кодекса, рассчитана на специальный случай. Первая норма является общей, а вторая — специальной. По общему правилу при конкуренции общей и специальной нормы применяется норма специальная. В данном случае — норма, содержащаяся в ст. 20.5 КоАП РФ. Учитывая, что она рассчитана на особые условия, чрезвычайные обстоятельства, естественно, ее санкции по строгости наказания должны превосходить санкции общей нормы. Однако, в данном случае ситуация наблюдается обратная. Санкция ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ существенно превосходит по строгости видов и размеров наказаний санкции ст. 20.5 КоАП РФ. Кроме того, ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ устанавливает наказание для юридических лиц, которые субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 20.5 КоАП РФ, почему-то не являются.
Эта проблема еще более осложняется конкуренцией норм КоАП РФ и УК РФ. Во-первых, наблюдается конкуренция норм, содержащихся в ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ и в ч. 4 ст. 222 УК РФ. Последняя устанавливает уголовную ответственность за незаконный сбыт гражданского огнестрельного, гладкоствольного, длинноствольного оружия, оружия ограниченного поражения, газового оружия, холодного, в том числе метательного оружия; т.е. наблюдается совпадение признаков составов административного правонарушения и преступления.
Аналогичная конкуренция обнаруживается между нормами административного и уголовного законодательства в ситуации, когда во время действия, обусловленного режимом чрезвычайного положения запрета на
7 Его наличие характерно только для некоторых нарушений режима чрезвычайного положения (ст. 20.5 КоАП РФ).
8 Например, алкогольная и спиртосодержащая продукция являются предметом правонарушений, посягающих и на порядок осуществления экономической (предпринимательской) деятельности — ст. 14.16, 14.19, и на общественный порядок — ст. 20.20, 20.22 КоАП РФ, т.е. на дополнительные объекты состава правонарушения, предусмотренного ст. 20.5 КоАП РФ.
торговлю оружием, осуществляется продажа огнестрельного нарезного оружия. С одной стороны, в этой ситуации имеет место нарушение требований режима чрезвычайного положения, выразившееся в несоблюдении введенного запрета, т.е. правонарушение, предусмотренное ст. 20.5 КоАП РФ. С другой стороны, это является незаконным сбытом нарезного огнестрельного оружия, т.е. преступлением, предусмотренным ч. 1 ст. 222 УК РФ.
При таком состоянии рассматриваемого правового материала оптимального для правоприменительной практики решения выявленной проблемы не существует. Ее разрешение требует внесения существенных изменений в административное и уголовное законодательство.
Изложенными вопросами проблемы, связанными с конкуренцией нормы, содержащейся в ст. 20.5 КоАП РФ с другими нормами Кодекса, не исчерпываются.
В части нарушения карантинных требований, связанных с проведением ограничительных, медико-санитарных, противоэпидемических, ветеринарных противо-эпизоотических мероприятий в условиях чрезвычайного положения, рассматриваемая норма конкурирует с нормами, содержащимися в ст. 6.3, 8.31, 10.6, 10.7 КоАП РФ. В части нарушения запрета или ограничения проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий, пикетирования, а также иных массовых мероприятий ст. 20.5 КоАП РФ конкурирует с нормами ст. 20.2 КоАП РФ.
Дополнительные объекты состава правонарушения, предусмотренного ст. 20.5 КоАП РФ, являются основными объектами указанных выше правонарушений. Обнаруживается совпадение многих признаков объективной стороны этих составов и состава правонарушения, предусмотренного ст. 20.5 КоАП РФ. Кроме того, присутствует полное совпадение признаков субъективной стороны сопоставляемых составов.
В большинстве конкурирующих с исследуемым составом правонарушений или смежных с ним в качестве субъектов правонарушения обозначены физические лица и юридические лица. В то же время, в состав правонарушения, предусмотренного ст. 20.5 КоАП РФ юридические лица не включены, хотя многие ограничения и обременения дополнительными обязанностями, обусловленными введением режима чрезвычайного положения, адресованы именно юридическим лицам (приостановление деятельности опасных производств, установление ограничений на отдельные виды финансово-экономической деятельности, приостановление деятельности политических партий и др.). Исследуемая правовая норма является специальной по отношению к выше
перечисленным нормам. Ее санкция по сравнению с общими нормами по видам и размерам наказаний (кроме административного ареста) является менее строгой.
Учитывая чрезвычайные условия, в которых должна действовать рассматриваемая норма, в целях обеспечения ее эффективности представляется необходимым, дополнительно к высказанными ранее предложениям по изменению ее редакции, включить в число субъектов правонарушения, предусмотренного ст. 20.5 КоАП РФ, юридических лиц и повысить пределы наказаний, предусмотренных действующими санкциями, обеспечив их приоритет над смежными и общими по отношению к ст. 20.5.КоАП РФ правовыми деликтными нормами.
Завершая рассмотрение норм федерального законодательства об административных правонарушениях, применяемых в условиях специальных административно-правовых режимов, можно констатировать следующее.
Неординарные (чрезвычайные) обстоятельства, обусловливающие установление специальных административно-правовых режимов, детерминируют и существование в административно-деликтном законодательстве правовых норм, специально рассчитанных на применение в условиях этих режимов.
Указанные нормы имеют вспомогательное значение по отношению к правовым нормам, устанавливающим специальные административно-правовые режимы, определяющим содержание правила того или иного режима.
В зависимости от исполняемой функции в решении задач специальных административно-правовых режимов исследуемые административно-деликтные нормы могут быть сведены в две группы. Одна из них непосредственно в обеспечении специального административно-правого режима не участвует, обеспечивая создание благоприятного фона для функционирования режима, предусматривая возможность применения более строгих наказаний за совершение административных правонарушений в чрезвычайных обстоятельствах и устанавливая повышенную ответственность за совершение некоторых правонарушений в условиях отдельных специальных административно-правовых режимов. Другая—непосредственно предназначена для правового обеспечения эффективного функционирования специального административно-правого режима, устанавливая административную ответственность за нарушение ограничений и уклонение от выполнения дополнительных обязанностей, возлагаемых на граждан, должностных лиц, организации правилами конкретного специального административно-правого режима.
