CC BY
274
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИМИ РИСКАМИ В РОССИИ
Воробьев ЮЛ. - первый заместитель Министра МЧС России
Введение
Особенности современного эгапа развития мирового сообщества вообще и России, в частности, славят со всей остротой проблему повышения эффективности противодействия нарастающим угрозам устойчивому развитию и национальной безопасности страны. В силу исторических причин и имеющихся трудностей решение этих проблем еше во многом основывается на стратегии управления, доставшейся в наследство со времен СССР. При том, что данной стратегии были свойственны отдельные сильные стороны, ес целевая ориентация на обеспечение абсолютной безопасности серьезно ограничивала и продолжает ограничивать эффективность принимаемых обществом и государством мер по всех основных сферах жизнедеятельности страны.
Для механизма реализации стратегии абсолютной безопасности до начала 1090-х годов были характерны идеологизация и монополия политико-административных и технических решений без должной оценки значимости внутренних угроз национальной безопасности и роли ее экономических аспектов и регуляторов. Определение приоритетов угроз и обоснование принятия решений по их устранению в рамках стратегии абсолютной безопасности опиралось в подавляющей степени на качественный анализ и производилось в вербальной форме.
В последние годы специалисты Российской академии наук, МЧС России и ряда других министерств и ведомств Российской Федерации уделяют повышенное внимание разработке новой концептуальной основы государственной политики, направленной на обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности страны в новых исторических условиях. Краеугольным камнем этой новой концепции являются теория и система управления риском’, которые применительно к сфере национальной безопасности трансформируются, соответственно, в теорию и систему управления стратегическими рисками.
1 Подробно об тгом см.: Акимов В А.. Кузьмин И.И. Управление рисками как необходимое условие развития России // Управление риском. 1997, .N03, с.11-21; Быков А.А.. Мурзин Н В Проблемы анализ безопасное!и человека, общества, природы СПб., Наука, 1997, Воробьев Ю.Л Основы формирования государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций. М.. Деловой зкспрссс. 2000; Кузьмин ИИ . Махутов НА.. Хегагуров СВ Безопасность и риск: зколого-зкономичеекке ас пек гы СПб: Санкт-Петербургский государственный университет зкономики и финансов. 1997; Порфирьев Б.Н. Экологическая жепертиза и риск технологий. М.. ВИНИТИ, 19^0 Управление риском риск, устой ■ . ,, ' . 95
Известно, что управление - функция организованных систем, обеспечивающая контроль, анализ и прогнозирование состояния объектоз управления, целенаправленное воздействие на них и обратную связь. В сфере национальной безопасности объектом управления являются стратегические риски, которые представляют собой угрозы личности, обществу и государству, а также устойчивому развитию страны, обусловленные уязвимостью населения, хозяйственных объектов и окружающей их природной среды к разрушительному воздействию различных источников и факторов опасности.
Принципиальными особенностями категории стратегического риска, отличающими ее от привычно используемых понятий в рассматриваемой сфере управления, являются, во-первых, вероятностный (стохастический) характер угроз, комбинация которых всякий раз представляет собой случайную величину. При этом сами угрозы причинно обусловлены не только существующими и потенциальными источниками и факторами опасности, но и недостаточно эффективной защитой (уязвимостью) общества и окружающей его природной среды от их воздействия. Во-вторых, измеримость и, соответственно, количественная интерпретация угроз, которые оцениваются и сравниваются между собой на основе использования квалимет-рических и экспертно-аналитических методов. В-третьих, выделение из всего многообразия тех рисков, которые представляют угрозу национальной безопасности и устойчивому развитию на средне* и долгосрочную перспективу - соответственно, на пять, десять и более лет.
Исходя из предложенной выше трактовки, цель управления в сфере национальной безопасности можно сформулировать как предотвращение или снижение до приемлемого уровня стратегических рисков, направленное на обеспечение устойчивого развития и безопасности личности, общества и государства.
В качестве механизма достижения цели выступают политические, административные, правовые, экономические и технические решения (методы и средства), а обратной связи в системе управления - мониторинг стратегических угроз с передачей соответствующей информации в органы управления (органы государственной власти).
Важной и сложной проблемой целеполагания управления является определение состава стратегических • сков. Это свя зано с вышеупомянутым выделением угроз, реализация ьоюрых в заданном прогностическом периоде может реально привести к нарушению системообразующих элементов и связей общества в целом, к существенному снижению устойчивости развития и национальной безопасности.
Принимая во внимание предложенную концепцию стратегических рисков решение указанной проблемы предполагает, с одной стороны, определение жизненно важных им песон личности, общества и государства,
которые испытывают и могут испытывать в средне- и долгосрочной перспективе угрозы опасного для них воздействия. С другой стороны. - структуризацию этих угроз по соответствующим областям и сферам жизнедеятельности страны.
Как уже отмечалось, для этой цели используются экспертноаналитические методы, на основе которых специалисты в области анализа риска в конкретных сферах жизнедеятельности (политика, экономика, здравоохранение и т.д.) выявляют и дают количественную оценку значимости угроз для национальной безопасности и устойчивого развития. На ее основе далее устанавливают приоритеты таких угроз (ранжируют стратегические риски). Данная процедура представляет собой необходимое, но недостаточное условие корректного определения перечня стратегических рисков как приоритетных целей управления. Помимо нее, необходимо также выяснить общественное мнение о значимости стратегических рисков (путем социологических опросов) и сопоставить эти результаты субъективной оценки риска населением с указанными выше приоритетами угроз, установленными экспертами.
Рассмотрение последних двух процедур - определение общественного восприятия стратегических рисков и его сравнение с результатами оценки экспертов - выходит за рамки данной статьи, являясь предметом отдельного анализа. Здесь же ограничимся лишь предварительной оценкой стратегических рисков специалистами, которая была получена в ходе первого этапа научно-исследовательской работы, выполняемой Центром стратегических исследований МЧС России с участием ряда институтов РАН по разработке научно-методических основ государственного управления с использованием показателей стратегических рисков. В качестве источников и факторов угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны, образующих стратегические риски, экспертами были выделены следующие сферы деятельности: политическая, экономическая, социальная, природно-техногенная и научно-техническая2. Также экспертным путем были определены стратегические риски, которые в кратком виде представлены в табл. 1.
Выделение перечисленных сфер и стратегических угроз производилось жспертным п> тем на основе Концепции национальной безопасности Рос ьйсной Федерации, утвержденной Указом Президента Рос
сийскоИ Фе-'. ранни от Ю ^ "’ОП0г 97
Приоритеты стратегических рисков в России в различных сферах жизнедеятельности (экспертная оценка)
№ Стратегические угрозы Значимость [
1 п/п . . риска
1. Политическая сфера " 1 - |
1. Усиление позиций США в современном мире и их стремление к диктата 1.00 1
1 2, Возрастание мощи Кигая 0.61
3* Снижение обороноспособности страны и боеспособности Вооруженных сил 0.59
4. Возможность внутренних межнациональных и межконфессиональ-ных конфликтов 0.55 | 1
5. Возрастание военной угрозы со стороны США и НАТО 0.44
1 ] Возможность возникновения региональных и локальных военных ■ 0.40 конфликтов
! 7. 1 Формирование нового центра воинствующего фундаментализма к югу от границ России 0.34 : |
8, Возрастание угроз между народною терроризма 0.27
9. Возможность обострения межпартийной борьбы политический 0 13
экстремизм 1
I 2. Экономическая сфера
ь 1 Нерациональный выбор приоритетов и пропорций развития экономики, усиление структурной деформации экономики страны 1 00
2. Криминализация жономики и утечка капитала из страны 0.56 |
3. Снижение производственного потенциала и низкая инвестиционная активность 0.42
4. Возможность энергетического кризиса 0.32
: 5. 1 Превышение пределов открытости национальной экономики в условиях международной глобали чации 0.29
6. Неблагоприятная экономическая конъюнктура (снижение мировых цен на энергоносители) 0.17 . . .. . .
1 1 * \ Внешний долг, создающий опасность обострения финансового кризиса 0.15
8. Низкая конкурентоспособность продукции 0.12
9' Снижение объемов сельскохозяйственного производства - потеря продовольственной независимости 0.11
3. Социальная сфера
Г>- Коррупция, криминализация и некомпетентность властных струк- 1.00 |
тур - снижение доверия к власти . 1
2. Снижение уровня жизни и антагонизация социальной структуры 0.76
3. Духовный кризис в обществе 0.29
4 1 1 Неравномерность социально-экономического развития регионов с фаны 0.27
| 5. Рост преступности 0.23
6. Рост алкоголизма, наркомании 0.19
7- Обострение демографической ситуации в стране 0.18
*■ Возможность биолого-сопиальных чрезвычайных ситуаций 0.08
№ п/п Стратегические угрозы ; Значимость риска
.. 4. Научно-техническая сфера
| Нерациональный выбор приоритетов научно-технической полти- 1 1.00 ки
2. ] Снижение научно-технического и инновационного потенциалов • 0.70 1 (утечка мозгов, старение кадров, кризис системы образования)
3. Рост информационной уязвимости всех сфер жизнедеятельности 0.33 , . общества
4 ; Возрастание угрозы несанкционированного использования совре- ' 0.17 ! менных технологий
5- 1 Неопределенность рисков технологий будущего (коммуникационных. информационных, генных, космических и т.п.) 0.10
1 И- I 5. Природная и техногенная сферы
Риски развития опасных природных явлений (землетрясений, наводнений. ураганов, оползней, подтоплений, карста, лесных пожаров и т.п.) 1.00
2 Риски аварий и катастроф на потенциально опасных объектах 0.94
'• Загрязнение окружающей среды 0.43
4 Риски, связанные с глобальным изменением климата, деградацией окружающей среды, планетарные риски 0.24
1 5. Истощение природных и биологических ресурсов 0.15
Необходимо еще раз подчеркнуть, что представленные в таблице данные носят предварительный характер, и в последующем будут корректироваться и уточняться. В то же время, уже сейчас можно отметить их значение как наглядной иллюстрации возможностей количественного описания. и, следовательно, основы сравнения стратегических угроз.
При гаком квалиметрическом подходе к их характеристике страта и-ческие угрозы трансформируются в интегральные стратегические риски, которые количественно характеризуют возможность реализаиии нескольких источников и факторов опасности и вероятный ущерб для жизненно важных интересов личности, общества и государства. Соответственно, управление национальной безопасностью трансформируется в управление стратегическими рисками, которое закономерно рассматривать как процесс принятия решений. Этот процесс включает два элемента, одновременно являющихся этапами управления. Во-первых, оценку и характеристику указанных рисков как приоритетов цели управления, во-вторых, -разработку характеристики механизма достижения этой цели, т.е. снижения величины (уровня) стратегических рисков.
Характеристика цели управления стратегическими рисками
В общем виде цель управления может быть сформулирована как решение двуединой задачи:
обеспечение устойчивого развития. При этом предполагается, что кризисы и чрезвычайные ситуации и их преодоление - объективный и ор-
99
ганическ.. присущий компонент процесса развития, который, наряду с негативными сторонами, содержит в себе новые возможности для личности, общества и государства;
обеспечение безопасности на приемлемом уровне, при котором нулевой риск (отсутствие и полная защита всех и всею от внешних и внутренних угро*) представляется утопией по причинам, прежде всего, объективного характера - опасность есть всегда, где есть человек, ресурсы всегда ограничены.
Приемлемый уровень безопасности - защита от тех угроз, дестабилизирующий или разрушительный эффект (ущерб) от которых в наибольшей степени опасны для устойчивости системообразующих элементов и связей общества в целом и перспектив его развития, прежде всего средне- и долгосрочного характера. Отсюда первоочередные задачи по обоснованию приоритетов стратегических рисков как целей управления включают:
определение системообразующих элементов связей общества - объектов уфОЗ. Это люди, их жизненно важные интересы, прежде всего жизнь, здоровье и другие базовые ценности;
определение перечня уфоз - сфер, откуда они исходят, и факторов воздействия (см. таблицу выше);
определение степени реализации уфоз, меры обусловливаемого ими ущерба и на этой основе ранжирование стратегических рисков.
Получение ранжированного перечня угроз национальной безопасности на универсальной количественной основе для заданного временного интервала (текущее состояние, пяти-, десяти- и двадцатилетняя перспектива), в отличие ог традиционного подхода к определению приоритетов, позволяет сравнивать указанные угрозы между собой Причем, не только с точки зрения экспертов, но, как отмечалось ранее, и населения, используя оценки стратегических рисков, полученные в ходе социологического опроса.
Кроме того, данный подход дает возможность количественной интерпретации целевого критерия управления безопасностью как определенной меры снижения уровня (величины) стратегических рисков. Применительно ко всей их совокупности указанную меру невозможно определить в виде одного числа, до которого необходимо уменьшить все риски и которая бы нормативно устанавливалась как максимально приемлемый уровень (по аналогии с техническими или экологическими стандартами безопасности).
Поэтому в качестве меры снижения уровня (величины) стратегических рисков выбирается достижение состояния, когда парный критерий «вероятность-тяжесть (масштаб) последствий реализации стратегических уфоз» не превышает 0.6 (шкала от 0.1 до 0.9) - для вероятности, и 7 (шкала от 1 до 9) - для тяжести последствий.
Что касается отдельно взятой сгратегической уфозы, то конкретные величины данного парного критерия определяются отраслевыми («узки-
ми») экспертами с учетом значимости сферы-источника риска, а также ее оценки общественным мнением (населением).
Характеристика системы и механизмов управления стратегическими рисками
В самом общем виде данная система управления включает два уровня принятия решений: федеральный и субфедеральный (федеральные округа и субъекты Российской Федерации), а также соответствующие механизмы: политические, правовые, административные, экономические рычаги, методологические и методические подходы, принципы и средства оценки и прогнозирования стратег ических рисков и подготовки управленческих решений по их снижению. Для каждого из указанных выше уровней определены соответствующие полномочия по принятию решений на федеральном - по управлению внешними и внутренними стратегическими рисками, на субфедеральном - внутренними рисками.
В любом случае в состав полномочий в нормативном порядке целесообразно включить следующие:
определение перечней стратегических рисков по сферам деятельности, их оценка и прогноз;
определение целей управления стратегическими рисками, а также путей, способов и средств достижения этих целей;
организация управления, подготовка и принятие решений по снижению стратег ических рисков.
Подготовка указанных решений требует соответствующих методических рекомендаций и данных, обеспечивающих решение следующих основных задач:
определение стратегических угроз по их источникам и факторам в основных сферах жизнедеятельности;
оценка частных стратегических рисков (экономических, политических, социальных, индивидуальных и т.п.) и их ранжирование:
оценка интаральных (обобщенных) стратегических рисков и ранжирование;
выбор путей, способов и методов снижения интегральных стратегических рисков на основе сравнительной оценки их эффективности;
разработка на этой основе комплексной программы обеспечения национальной безопасности.
Решение этих задач основано, главным образом, на использовании экспертно-аналитических методов, хорошо зарекомендовавших себя в ходе их апробации при оценке рисков, связанных с природно-техногенными опасностями3.
1 См. Акимов В.А. Новиков В.Д Ралаев Н.Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности. угрозы, риски. М.. Деловой экспресс. 2001; Воробьев Ю Л. Основы формирования и реализации государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций: Монография М ФИД
101
Что же ..дается практической реализации управленческих мероприятий. то должны использоваться и используются политические, экономические. правовые, организационно-административные механизмы4.
Из арсенала политических мер, прежде всего, нужно выделить официальное признание на высшем уровне (Советом Безопасности Российской Федерации во главе с его председателем - Президентом России) концепции стратегических рисков и управления ими как методологической основы решения задач устойчивого развития и национальной безопасности России. В качестве формы такого признания могут служить разработка и принятие Советом Безопасности страны документа «Концептуальные основы управления стратегическими рисками в России». Кроме того, на политическом уровне необходима соответствующая поддержка системы государственных программ и мероприятий по снижению стратегических рисков, включая решение проблем научно-методологического и методического характера.
В отношении правового обеспечения государственной политики в области снижения стратегических рисков необходимо осуществить следующие группы мероприятий. Прежде всего, дополнить действующее законодательство нормативными актами, которые охватывали бы наиболее важные и значимые, с точки зрения обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности, виды уфоз и обусловленные ими стратегические риски, и которые пока отсутствуют в отечественном законодательстве.
Далее, целесообразно привести все действующие в рассматриваемой сфере федеральные законы, упомянутые дополнительные нормативные акты и программы, (как часть подзаконных нормативных актов - соответствующих постановлений Правительства РФ) в соответствие с новой парадигмой общенациональной безопасности, основанной на концепции управления стратегическими рисками.
Кроме того, необходимо привести в соответствие с обновляемым федеральным законодательством по вопросам обеспечения национальной безопасности соответствующие нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Наконец, в обновляемом федеральном законодательстве по вопросам национальной безопасности, а также судебной практике необходимо ужесточить ответственность за правонарушения (действие или бездействие) должностных лиц, повлекшие за собой увеличение стратегических рисков, прежде всего тяжести ущерба при реализации соответс гзуюших угроз в форме крупномасштабных чрезвычайных ситуаций или социальноэкономических конфликтов.
‘ Подробно см : Порфирьев Б Н. Совершсь.. аование управления безопасностью в природно-техногенной
102
В отношении совершенствования организационно-административных рычагов управления стратегическими рисками целесообразно, в первую очередь, определить новую роль Совета Безопасности Российской Федерации как своеобразного «стратегического риск-менеджера», который оценивает и прогнозирует стратегические риски и вырабатывает стратегии их снижения как цели политики национальной безопасности.
Наряду с этим необходимо совершенствование процедурных механизмов подготовки и принятия решений по стратегическим рискам и в сфере обеспечения национальной безопасности в целом. Это подразумевает, во-первых, улучшение организации правового обеспечения принятия решений по снижению стратегических рисков, что должно дополнить меры по разработке и внедрению в правоприменительную практику изменений в законодательстве, предложенных выше. Во-вторых, включение требования обязательного участия представителей общественности в механизм принятия решений по снижению стратегических рисков и мер контроля за исполнением данного требования. В частности, общественность должна участвовать в процедуре экспертизы соответствующих проектов с соблюдением необходимых ограничений по режиму.
Важное значение в совершенствовании организации управления стратегическими рисками имеют качественные изменения процесса информационного обмена. Он координируется Советом Безопасности по различным вопросам, начиная от введения состава и показателей стратегических рисков, ожидаемого ущерба до их представления средствам массовой информации (СМИ) и общественности в удобном и понятном виде. При этом возрастает роль и, следовательно, повышение требований к уровню компетентности СМИ, как ключевого звена или шлюза, регулирующего информационные потоки между руководством страны и населением, между различными группами населения и опосредующего межгосударственное общение.
Учитывая возрастающую значимость науки в решении задач устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности особого внимания заслуживает совершенствование организации научноисследовательской деятельности в области стратегических рисков, необходимой для создания адекватной научно-информационной базы перехода на новую стратегию развития страны. Особенно важно усилить общественнонаучную составляющую исследований и разработок в сфере стратегических рисков и их снижения, прежде всего, социопсихологический анализ восприятия рисков и оценки приемлемости ожидаемого ущерба. Результаты таких исследований могли бы способствовать выбору РЯ - стратегии в сфере национальной безопасности, наиболее эффективной для отечественных социокультурных условий. При этом, конечно же, нет и речи о снижении значимости инженерно-технических и естественнонаучных исследований. без которых невозможно практическое решение задач в рассматри-■ .и--'.-:- ' |03
Экономический механизм снижения стратегических рисков включает два направления. Одно из них - прямое экономическое регулирование, осуществляемое на основе целевых расходов государственных бюджетов на реализацию мер по обеспечению приемлемого уровня стратегических рисков. В рамках этого направления (бюджетного финансирования) наиболее эффективным представляется перенос центра тяжести финансирования в «ординарных» статьях бюджетов (без чрезвычайного фонда) на меры по превентивному снижению рисков (мониторинг угроз, прогноз и планирование действий на случай реализации стратегических рисков). Не менее важно обеспечить (сохранить) целевой характер расходов на осуществление мер оперативного реагирования на реализовавшиеся угрозы и посткри-зисные мероприятия по снижению тяжести ущерба, не допускающим дублирования и распыления средств.
Другое из упомянутых направлений - косвенное экономическое регулирование, включающее совершенствование налогового и кредитного механизмов, в частности системы льготных тарифов и ставок для реализации мер по снижению стратегических рисков. Кроме того, оно включает развитие системы страхования, обеспечивающей обязательное государственное страхование ответственности хозяйственных объектов - источников стратегических угроз, а также населения тех территорий, которые наиболее уязвимы к воздействию опасных природных и природноантропогенных явлений и процессов. Эти меры должны быть дополнены мероприятиями по добровольному страхованию жизни и имущества физических и юридических лиц от вышеупомянутых видов стратегических рисков.
Реализация перечисленных направлений трансформации существующей стратегии национальной безопасности и перехода на новую модель управления, основанную на определении приоритетов и снижении уровня стратегических рисков в возможно сжатые сроки позволило бы, как представляется, более эффективно решать важнейшую задачу обеспечения устойчивого и безопасного развития России. Вместе с тем, мы отдаем себе отчет в том, что и предлагаемая новая парадигма управления может быть несвободна от недостатков и нуждается в дальнейшем обосновании и развитии. В свою очередь, это означает необходимость более обстоятельных и глубоких исследований в области национальной безопасности и устойчивого развития на междисциплинарной, системной основе.
